Приложение. Методические рекомендации по оценке коррупциогенности правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования "Город Псков" и их проектов

Приложение к Порядкупроведения антикоррупционной экспертизы
правовых актов органов местного
самоуправления муниципального
образования "Город Псков" и их проектов

Методические рекомендации
по оценке коррупциогенности правовых актов органов местного
самоуправления муниципального образования "Город Псков" и их проектов
(утв. решением Псковской городской Думы от 26 сентября 2008 г. N 537)

I. Общие положения

Настоящие Методические рекомендации по оценке коррупциогенности правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования "Город Псков" и их проектов (далее - Рекомендации) разработаны в соответствии с пунктами 6, 7 статьи 4 Закона Псковской области "О противодействии коррупции в органах государственной власти Псковской области и органах местного самоуправления" и призваны оказать помощь работникам юридических служб органов местного самоуправления муниципального образования "Город Псков" в оценке (правовой экспертизе) готовящихся к принятию и действующих правовых актов с целью выявления в них положений, которые могут вызвать коррупционные действия и решения субъектов правоприменения.

Термины и понятия, используемые в настоящих Методических рекомендациях, применяются в значениях, определенных в Законе Псковской области и# от 17.07.2007 N 784-оз "О противодействии коррупции в органах государственной власти Псковской области и органах местного самоуправления" (далее - Закон). Те термины и понятия, определения которых не даны в Законе, применяются в значениях, определенных в федеральных законах и иных федеральных нормативных правовых актах, Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31.10.2003 года, подписанной от имени Российской Федерации в городе Мерида (Мексика) 09.12.2003 года, и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, подписанной от имени Российской Федерации в городе Страсбурге (Франция) 27.01.1999 года.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату Закона Псковской области N 784-ОЗ следует читать как "17.07.2008"

II. Оценка коррупциогенности проекта правового акта

Определение коррупциогенности проекта правового акта проводится в ходе правовой экспертизы и наряду с анализом содержащихся в нем норм включает оценку целей, задач, предмета правового регулирования, формы (юридического статуса) акта, компетенции принявшего акт органа (должностного лица) с точки зрения выявления условий для коррупционных действий и решений.

Конкретными коррупционными факторами, содержащимися в проектах правовых актов, являются:

- необоснованно широкие пределы усмотрения для органа местного самоуправления, их должностных лиц или иных субъектов правоприменения в связи с реализацией компетенции;

- наличие явных пробелов в установлении положений, отражающих полномочия органа местного самоуправления, их должностных лиц или иных субъектов правоприменения;

- нарушение единства прав и обязанностей должностных лиц, муниципальных служащих, руководителей коммерческой или иной организации;

- наличие одинаковых полномочий у субъектов правоприменения одного и того же органа (организации) без четкого разграничения их компетенции;

- отсутствие специальных запретов (ограничений) для должностных лиц, муниципальных служащих, руководителей коммерческой или иной организации;

- отсутствие положений об ответственности должностных лиц, иных субъектов правоприменения;

- установление явно завышенных требований, предъявляемых к гражданину или юридическому лицу, которые необходимы для предоставления им конкретного права;

- использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, формулировок с неясным содержанием;

- отсутствие положений о порядке обжалования решений (действий) субъектов правоприменения и процедуре их рассмотрения вышестоящей инстанцией;

- отсутствие конкурсных процедур, если они явно целесообразны;

- наличие очевидных противоречий (коллизий) между правовыми нормами одного акта (внутренних противоречий) или нормами различных актов;

- использование норм с бланкетной (отсылочной) диспозицией при возможности сформулировать конкретное нормативное предписание.

Наличие в проекте правового акта любого из этих недостатков (коррупционных факторов) свидетельствует о том, что его качество требует улучшения путем устранения соответствующих положений на стадии обсуждения проекта. Однако при правовой экспертизе проекта все его положения должны оцениваться во взаимосвязи, поэтому наличие в нем отдельных недостатков, способных вызвать коррупционные проявления, не может служить безусловным формальным основанием для его отклонения.

Вместе с тем, в случае принятия правового акта, в котором содержатся коррупционные факторы, реализация этих положений субъектами правоприменения в первую очередь должна стать предметом антикоррупционного мониторинга, предусмотренного статьей 12 Закона Псковской области "О противодействии коррупции в органах государственной власти Псковской области и органах местного самоуправления".

III. Содержание коррупционных факторов

3.1. Необоснованно широкие пределы усмотрения органа местного самоуправления, их должностных лиц или иных субъектов правоприменения в связи с реализацией компетенции

Исполнительно-распорядительная деятельность невозможна без наличия свободного усмотрения субъектов правоприменения, реализующих собственную компетенцию или компетенцию органа местного самоуправления, коммерческой или некоммерческой организации. Их полномочия не всегда могут быть установлены предельно четко и в зависимости от складывающихся условий в пределах, дозволенных законодательством, они руководствуются собственным усмотрением

Поэтому, когда правовой акт предоставляет субъекту правоприменения несколько возможных вариантов решений (действий) без точного определения оснований для принятия одного из них, возникают условия для коррупционных проявлений.

Таким образом, необоснованно широкие пределы свободного усмотрения субъектов правоприменения должны быть ограничены. Например, в правовом акте по возможности следует установить четкие критерии для применения санкций, которые существенно различаются между собой по степени тяжести; указать точно, какие варианты решений охватывает компетенция органа (должностного лица, руководителя коммерческой организации), каковы основания и условия принятия того или иного решения.

3.2. Наличие явных пробелов в установлении положений, отражающих полномочия органа местного самоуправления, их должностных лиц или иных субъектов правоприменения

Недостаточность норм, которые регламентируют компетенцию указанных органов и субъектов правоприменения (права, обязанности, цели, задачи и основные направления их деятельности), создает возможность для произвольной трактовки их полномочий с целью извлечения незаконной выгоды, позволяет им самостоятельно устанавливать объем своих прав и обязанностей, принимать произвольные решения, вторгаться в компетенцию уполномоченных органов и их должностных лиц, руководителей коммерческой или некоммерческой организации.

С учетом этого проект правового акта должен всецело отражать компетенцию должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческой или иной организации. Если реализация этого требования в проекте невозможна или нецелесообразна, то в нем должно содержаться положение о разработке проектов соответствующих правовых актов, которые необходимы для его реализации (с указанием их характера и сроков подготовки).

Если проект правового акта признает утратившими силу ранее действовавшие акты (отдельные их положения), возникновение пробела в правовом регулировании наиболее вероятно. В этой связи необходимо выяснить, имеется ли потребность в подготовке проектов соответствующих правовых актов, устраняющих правовые пробелы или необходимых для реализации базового законопроекта, запланированы ли их разработка и принятие в оптимальные сроки.

3.3. Нарушение единства прав и обязанностей должностных лиц, муниципальных служащих, руководителей коммерческой или иной организации

Права и обязанности муниципальных органов, их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческой и иной организации тесно взаимосвязаны и в совокупности образуют полномочие. Поэтому при оценке проекта правового акта необходимо проследить, чтобы фиксация полномочий органа ("может и должен") не подменялась перечнем его прав ("может", "вправе" и т.п., но не должен). В результате этого исполнение служебных обязанностей субъектом правоприменения становится произвольным, а при наличии корыстной или иной личной заинтересованности ведет к коррупционным проявлениям.

Следовательно, в проекте правового акта недопустима подмена терминов, обозначающих одновременно возможность и обязательность действий субъекта правоприменения ("осуществляет", "рассматривает", "принимает" и т.п.), терминами, отражающими одну лишь возможность решения или действия ("может", "вправе" и т.д.).

Наряду с этим в правовом акте должна быть установлена четкая связь между зафиксированными в нем субъективными правами гражданина, правами юридического лица и соответствующими обязанностями муниципального органа, что позволит исключить отказ в реализации их прав под предлогом отсутствия законных полномочий.

3.4. Наличие одинаковых полномочий у субъектов правоприменения одного и того же органа (организации) без четкого разграничения их компетенции

Если за принятие того или иного решения отвечают несколько должностных лиц одного и того же муниципального органа, руководителей коммерческой или иной организации и при этом отсутствует четкое разграничение их компетенции, то, как правило, такое дублирование полномочий создает условия для злоупотребления служебным положением.

С учетом этого снижению коррупциогенности проекта правового акта служит закрепление в нем принципа "одного окна", когда все необходимые согласования для вынесения окончательного решения по заявлению заинтересованного физического или юридического лица служащие муниципального органа осуществляют самостоятельно.

3.5. Отсутствие специальных запретов (ограничений) для должностных лиц, муниципальных служащих, руководителей коммерческой или иной организации

В необходимых случаях проект правового акта в целях снижения коррупциогенности должен содержать специальные ограничения и запреты для субъектов правоприменения. Например, запрет муниципальным служащим осуществлять от имени муниципального образования деятельность, связанную с имущественными и финансовыми отношениями.

При этом установление запретов (ограничений в правах) должно производиться нормами закона; муниципальный правовой акт может лишь конкретизировать законодательно установленные запреты и ограничения.

3.6. Отсутствие положений об ответственности должностных лиц, иных субъектов правоприменения

Если в проекте содержатся предписания, устанавливающие обязанности должностных лиц, муниципальных служащих, руководителей муниципальных коммерческих и некоммерческих организаций, то в нем должны быть указаны санкции за их неисполнение (при условии, что такие санкции отсутствуют в действующем законодательстве). Если же соответствующие санкции или вид ответственности (уголовная, административная, гражданско-правовая, иная) предусмотрены законодательными актами, в проекте необходимо отразить это обстоятельство.

Вид ответственности должен быть установлен с учетом статуса субъекта правоприменения, содержания запретов и ограничений в его деятельности, а также тяжести служебного проступка. Основания ответственности должны быть четко сформулированы.

3.7. Установление явно завышенных требований, предъявляемых к гражданину или юридическому лицу, которые необходимы для предоставления им конкретного права

Если требования, необходимые для реализации гражданином или юридическим лицом своего субъективного права, согласно проекту чрезмерно завышены, явно выходят за разумно допустимый уровень, между заинтересованными физическими или юридическими лицами и уполномоченными субъектами правоприменения неизбежно возникают отношения, основанные на проявлениях коррупции.

Завышение требований чаще всего носит завуалированный характер и нередко связано с характеристикой оснований для отказа заинтересованному лицу в реализации его субъективного права (например, приведен "открытый" перечень таких оснований; основанием для отказа выступает "представление сведений, не соответствующих действительности", т.е. без указания, в чем именно это выражается,- или "представление сведений не в полном объеме", т.е. без конкретизации сведений, отсутствие которых исключает положительное решение вопроса).

3.8. Использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, формулировок с неясным содержанием

Такие дефекты проекта правового акта могут обусловить произвольное применение его норм, в том числе связанное с коррупционными проявлениями.

Следует иметь в виду, что в наибольшей степени коррупции способствуют неконкретные нормы, регулирующие вопросы юридической ответственности, нормы с нечетким указанием условий, при которых субъект правоприменения правомочен принимать определенные решения, а также содержащие отсылку к мнимым регламентам (например, "в случае необходимости", "при наличии достаточных оснований", "согласно установленному порядку", хотя он отсутствует).

Источником коррупционных проявле