Решение Псковского областного суда от 17 ноября 2008 г. N 3-51 Суд признал недействующей со дня принятия часть 1 статьи 4 Закона области "О местном самоуправлении", так как правовая норма не отвечает критериям определенности, ясности и недвусмысленности

Решение Псковского областного суда
от 17 ноября 2008 г. N 3-51

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 4 февраля 2009 г. N 91-Г08-10 настоящее решение отменено в части признания части 1 статьи 4 Закона Псковской области от 9 октября 2006 г. N 580-ОЗ недействующей со дня ее принятия. В остальной части настоящее решение оставлено без изменения

Заместитель прокурора Псковской области обратился в суд с заявлением о признании статьи 4 Закона Псковской области от 9.10.2006 г. N 580-ОЗ "О местном самоуправлении в Псковской области" противоречащей федеральному законодательству и недействующей в части со дня ее принятия.

В обоснование заявления указано, что оспариваемая правовая норма закона субъекта Российской Федерации, предусматривая осуществление Администрацией области контрольных функций в отношении всех муниципальных правовых актов, как нормативных, так и ненормативных, как изданных по вопросам, по которым федеральными законами предусмотрен государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так и по вопросам, по которым федеральными законами такой контроль за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации не определен, тем самым устанавливает принцип тотального контроля со стороны Администрации Псковской области за соответствием законодательству всех муниципальных правовых актов и приведение этих правовых актов в соответствие с законодательством Российской Федерации, что свидетельствует о превышении субъектом Российской Федерации своих полномочий в отношении органов местного самоуправления, а кроме того, возлагает на органы местного самоуправления выполнение обязанностей, не предусмотренных федеральным законом.

В подтверждение своей позиции прокурор ссылается на статью 8 Европейской хартии местного самоуправления (ратифицирована Российской Федерацией законом от 11.04.1998 г. N 55-ФЗ), согласно которой любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом; и на ч. 2 ст. 6 Федерального закона N 131-ФЗ от 6.10.2003 г. (в ред. от 10.06.2008 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которая допускает осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом N 131-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Поскольку названным федеральным законом случаи и формы государственного контроля за органами местного самоуправления со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации не установлены, за исключением главы 4 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ о государственном контроле за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, то исходя из принципов самостоятельности органов местного самоуправления, соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать; а также имея в ввиду, что иными федеральными законами контрольные функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении деятельности органов местного самоуправления, в том числе и в сфере издания муниципальных правовых актов, предусмотрены лишь в строго ограниченном перечне случаев, прокурор просит:

1) признать статью 4 Закона Псковской области от 9.10.2006 г. N 580-ОЗ "О местном самоуправлении в Псковской области" в той мере, в какой она устанавливает неограниченный государственный контроль со стороны Администрации области за законностью всех муниципальных правовых актов, а не только в случаях, установленных федеральными законами;

2) признать абзацы 2-4 части 2 и часть 4 статьи 4 этого же закона в той мере, в которой они устанавливают обязанность органов местного самоуправления по предоставлению в Администрацию области всех принятых ими муниципальных правовых актов и материалов, на основании которых они изданы, а не только по вопросам, по которым федеральными законами со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлен государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления;

3) признать части 1 и 5 статьи 4 этого же закона в той мере, в какой они допускают не опосредованное # судебным контролем отмену или изменение органами исполнительной власти Псковской области незаконных, по их мнению, актов органов местного самоуправления, а также в связи с тем, что они не отвечают критерию определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы;

противоречащими статье 8 Европейской хартии местного самоуправления и статье 6 названного федерального закона от 6.10.2003 г. N 131-ФЗ.

Представитель Псковского областного собрания депутатов не согласился с заявлением прокурора, пояснив, что Конституция РФ и федеральное законодательство об общих принципах организации местного самоуправления, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации предполагают контроль за законностью при решении органами местного самоуправления вопросов местного значения, в том числе и при издании муниципальных правовых актов, поскольку обеспечение законности по п."б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Пределы такого контроля установлены п. "е" ч. 2 ст. 21 Федерального закона от 6.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", поэтому оспариваемая прокурором правовая норма не нарушает прав органов местного самоуправления, не противоречит закону.

Представители Администрации Псковской области также возражали против удовлетворения требований прокурора, поддержав позицию Псковского областного собрания, пояснили, что оспариваемая прокурором статья 4 областного закона, допускающая контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления, принята во исполнение и в пределах полномочий, предоставленных п. "е" ч. 2 ст. 21 Федерального закона от 6.10.1999 г. N 184-ФЗ и абз. 4 ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 6.10.2003 г. N 131-ФЗ и не противоречит статье 8 Европейской Хартии местного самоуправления учитывая, что рассматриваемый вопрос относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъекта. При отсутствии в федеральном законе порядка контроля за законностью правовых актов органов местного самоуправления субъект Российской Федерации в соответствии с ч. 5 ст. 26.3 Федерального закона от 6.10.1999 г. N 184-ФЗ вправе был самостоятельно установить такой порядок, учитывая, что деятельность органов местного самоуправления подзаконна, несмотря на их самостоятельность.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца пропущена запятая. Следует читать ", учитывая"

Представитель органа местного самоуправления - Главы Печорского района Псковской области поддержала позицию Администрации Псковской области и Псковского областного собрания, пояснив, что контроль со стороны Администрации области за издаваемыми правовыми актами не расценивают как вмешательство в деятельность органов местного самоуправления; а наоборот находят, что оспариваемая прокурором правовая норма помогает не допустить нарушений закона и предотвратить такое нарушение в будущем.

Представитель органа местного самоуправления - Администрации муниципального образования "Псковский район" в судебное заседание не явилась, просила рассмотреть дело в ее отсутствие. В предыдущем судебном заседании признавала заявленные прокурором требования, ссылаясь на то обстоятельство, что они ежемесячно предоставляют в прокуратуру копии принятых муниципальных актов, а статья 4 областного закона предполагает дублирование полномочий федеральных органов и придает огласке конфиденциальную информацию, содержащуюся в актах индивидуального характера, кроме того, проведение правовой экспертизы субъектом Российской Федерации правовых актов органов местного самоуправления не предусмотрено федеральным законодательством.

Проверив материалы дела, выслушав прокурора и представителей заинтересованных лиц, исследовав доказательства, суд находит заявление прокурора подлежащим удовлетворению частично по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, закон Псковской области "О местном самоуправлении в Псковской области" от 9.10.2006 г. N 580-оз (в ред. от 4.05.2008 г.), который оспаривается прокурором в части статьи 4, был принят субъектом Российской Федерации - Псковской областью, согласно преамбуле, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставом Псковской области и регулирует отдельные вопросы организации местного самоуправления в Псковской области, отнесенные к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также отдельные вопросы, не урегулированные Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Закон в первоначальной редакции опубликован в газете "Псковская правда" N 218-219 от 21.10.2006 г., а изменения от 4 мая 2008 г., внесенные областным законом N 761-ОЗ опубликованы в этой же газете 8 мая 2008 г. в номере 115-116.

В судебном заседании установлено, что предметом спора по настоящему делу является возможность контроля со стороны органов государственной власти субъекта Российской Федерации за законностью правовых актов органов местного самоуправления (нормативного и ненормативного характера).

Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 132) предусмотрен только один случай контроля за местным самоуправлением - контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий.

Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985 г. в статье 8 предусмотрела возможность любого административного контроля и его принципы за органами местного самоуправления не только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией, но и законом.

Федеральное законодательство содержит соответствующую правовую норму.

Так, в соответствии ч. 2 ст. 6 Федеральный закон от 6.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Анализ действующего законодательства позволяет суду прийти к выводу о том, что имеется ряд федеральных законов, предусматривающих контрольные функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении органов местного самоуправления, в том числе за соблюдением законодательства и соответствием муниципальных правовых актов законодательству в различных областях.

Это не противоречит пунктам "б" и "н" статьи 72 Конституции РФ о том, что защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности и правопорядка, а также установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также ч. 2 ст. 15 Конституции о том, что органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду пункты "б" и "н" части 1 статьи 72 Конституции РФ

Государственный контроль со стороны субъектов Российской Федерации в отношении органов местного самоуправления закреплен в ст. 8.1 Градостроительного кодекса РФ, в части 2.1 ст. 72 Земельного кодекса РФ, в пунктах 52, 56, 61 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Во взаимосвязи с ч. 2 ст. 20 названного федерального закона от 6.10.1999 г. N 184-ФЗ, возлагающей на высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязанность по обеспечению исполнения Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на территории субъектов Российской Федерации, в пункте "е" части 2 статьи 21 этого же закона законодатель предусмотрел возможность административного контроля за законностью правовых актов органов местного самоуправления, наделив высший исполнительный орган власти субъектов Российской Федерации правом предложить органу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативных правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также обратиться в суд.

В пользу такого вывода свидетельствует тот факт, что право предложить органу местного самоуправления привести в соответствие с действующим законодательством свой правовой акт законодатель отнес к основным полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (название статьи 21 Федерального закона от 6.10.1999 г. N 184-ФЗ).

Таким образом, доводы прокурора о том, что отсутствует федеральный закон, который бы урегулировал вопрос об административном контроле за законностью правовых актов органов местного самоуправления со стороны субъекта Российской Федерации, основан на неправильном толковании закона.

Закрепленное в пункте "е" части 2 ст. 21 Федерального закона от 6.10.1999 г. N 184-ФЗ право высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации,# ни в коей мере не нарушает статью 12 Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления по решению вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления, а также прав, предусмотренных статьями 130, 131, 132, 133 Конституции РФ и Федеральным законом от 6.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Не нарушают гарантий самостоятельности местного самоуправления и установленные оспариваемой нормой формы, способы, механизм и порядок контроля субъектом Российской Федерации за правовыми актами органов местного самоуправления.

Предоставленное законом субъекту Российской Федерации право в отношении органов местного самоуправления несомненно влечет обязанность этих органов, поэтому для реализации пункта "е" части 2 ст. 21 Федерального закона от 6.10.1999 г. N 184-ФЗ Администрация Псковской области должна иметь возможность ознакомиться с правовыми актами органов местного самоуправления, при этом оспариваемая норма областного закона, за исключением части первой, не нарушает и не заменяет существующего на законодательном уровне порядка приведения правовых актов в соответствие с действующим законодательством в результате судебного контроля вынесением судебного решения.

Реализация субъектом Российской Федерации - Псковской областью своих полномочий принятием оспариваемой правовой нормы (за исключением части первой) не противоречит и абз. 4 ч. 1 ст. 6 федерального закона от 6.10.2003 года N 131-ФЗ, а также ч. 5 ст. 26.3 федерального закона от 6.10.1999 года N 184-ФЗ, согласно которым субъект Российской Федерации может осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения с Российской Федерацией.

В связи с изложенным, суд приходит к выводу о том, что части 2, 3, 4 и 5 статьи 4 закона Псковской области от 9.10.2006 г. N 580-ОЗ приняты в установленном порядке, в пределах полномочий государственной власти Псковской области и не противоречат действующему законодательству о разграничении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Отказывая в этой части прокурору в удовлетворении заявления, суд принимает во внимание и то обстоятельство, что с 1 января 2009 г. вступает в силу статья 43.1 Федерального закона от 6.10.2003 г. N 131-ФЗ о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Давая оценку на соответствие действующему законодательству ч. 1 ст. 4 закона области от 9.10.2006 г. N 580-ОЗ, суд приходит к выводу о том, что эта правовая норма не отвечает критериям определенности, ясности и недвусмысленности.

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в п. 25 Постановления Пленума от 29.11.2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Закона области от 9.10.2006 г. N 580-ОЗ Администрация области в пределах своих полномочий организует в порядке, установленном законодательством области, приведение муниципальных правовых актов органов местного самоуправления, выборных или иных должностных лиц местного самоуправления в соответствие с законодательством Российской Федерации, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Уставу Псковской области, законам и иным нормативным правовым актам органов государственной власти области.

Такое изложение позволяет произвольно толковать полномочия субъекта Российской Федерации по отношению к органам местного самоуправления, поскольку приведение муниципальных правовых актов в соответствие в действующим законодательством возможно только самим органом местного самоуправления либо в результате судебного контроля.

Данный вывод не противоречит правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30.11.2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (основного закона) Курской области в редакции закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (основной закон) Курской области".

Представители заинтересованных лиц - Псковского областного собрания депутатов и Администрации Псковской области не оспаривали того обстоятельства, что ч. 1 ст. 4 названного закона подлежит применению в совокупности с ч. 5 ст. 4 этого же закона, сам субъект (Псковская область) не приводит муниципальные правовые акты в соответствие с действующим законодательством.

Кроме того, суд полагает, что рассматриваемая правовая норма (ч. 1 ст. 4 областного закона) не только допускает неопределенность в толковании, но и находится в явном противоречии с пунктом "е" части 2 ст. 21 названного выше федерального закона от 6.10.1999 г. N 184-ФЗ, который предоставил субъекту Российской Федерации полномочия по контролю за законностью правовых актов местного самоуправления только в виде предложения о приведении этих актов в соответствие с законодательством Российской Федерации.

Это свидетельствует о том, что, приняв ч. 1 ст. 4 Закона от 9.10.2006 г. N 580-ОЗ в данной редакции, субъект Российской Федерации - Псковская область превысила свои полномочия.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (ч. 2 ст. 253 ГПК РФ).

С учетом изложенного, в этой части требования прокурора подлежат удовлетворении#, часть 1 ст. 4 названного закона от 9.10.2006 г. N 580-03 подлежит признанию недействующей со дня ее принятия как противоречащая действующему законодательству, а доводы заинтересованных лиц не могут быть приняты во внимание.

В соответствии с ч. 3 ст. 253 ГПК РФ и ст. 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" сообщение о принятии судом решения после его вступления в законную силу подлежит опубликованию в газете "Псковская правда".

Руководствуясь ст.ст. 194 - 199 ГПК РФ, суд решил:

Признать часть 1 статьи 4 Закона Псковской области от 9.10.2006 г. N 580-ОЗ "О местном самоуправлении в Псковской области" недействующей со дня ее принятия, в остальной части в удовлетворении заявления заместителю прокурора Псковской области отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течении 10 дней со дня составления мотивированного решения.

Мотивированное решение изготовлено 20 ноября 2008 года.