Распоряжение Губернатора Псковской области от 5 июля 2012 г. N 29-РГ "Об утверждении концепции и разработке областной долгосрочной целевой программы "Обеспечение безопасности людей на водных объектах Псковской области на 2013 - 2016 годы"

На основании статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, постановления Администрации области от 27 июня 2008 г. N 174 "Об утверждении Порядка принятия решений о разработке, формирования и реализации областных долгосрочных целевых программ":

1. Утвердить прилагаемую концепцию областной долгосрочной целевой программы "Обеспечение безопасности людей на водных объектах Псковской области на 2013 - 2016 годы".

2. Принять предложение Управления специальных программ Администрации области о разработке областной долгосрочной целевой программы "Обеспечение безопасности людей на водных объектах Псковской области на 2013 - 2016 годы".

3. Определить исполнителем-координатором областной долгосрочной целевой программы "Обеспечение безопасности людей на водных объектах Псковской области на 2013 - 2016 годы" Управление специальных программ Администрации области.

4. Управлению специальных программ Администрации области разработать проект областной долгосрочной целевой программы "Обеспечение безопасности людей на водных объектах Псковской области на 2013 - 2016 годы" и представить его на утверждение в установленном порядке в срок до 01 августа 2012 г.

5. Заместителю Губернатора области - Руководителю Аппарата Администрации области Жаворонкову М.К. обеспечить выполнение Управлением специальных программ Администрации области пункта 4 настоящего распоряжения.

6. Контроль за исполнением настоящего распоряжения возложить на Контрольное управление Администрации области.

Губернатор области

А.А. Турчак

Концепция
областной долгосрочной целевой программы
"Обеспечение безопасности людей на водных объектах Псковской области
на 2013 - 2016 годы"
(утв. распоряжением Губернатора области от 5 июля 2012 г. N 29-РГ)

ГАРАНТ:

См. постановление Администрации Псковской области от 13 ноября 2012 г. N 589 "Об утверждении областной долгосрочной целевой программы "Обеспечение безопасности людей на водных объектах Псковской области на 2013 - 2016 годы"

I. Характеристика проблемы и обоснование ее соответствия
и соответствия целей программы целям и задачам
социально-экономического развития области

В настоящее время Псковская область занимает одно из первых мест в Северо-Западном федеральном округе по показателям количества погибших людей на водных объектах в расчете на 100 тысяч населения (в 2011 году: 11,8 человек на 100 тысяч человек). Основными факторами, влияющими на количество несчастных случаев, связанных с гибелью людей на водных объектах, являются:

недостаточное количество оборудованных мест массового отдыха; (в области зарегистрированы 2 пляжные зоны в городах Псков и Великие Луки);

отсутствие профессиональной спасательной службы на водах;

низкая культура организации отдыха;

большое количество водных объектов, пригодных для массового отдыха;

климатические условия.

На сегодняшний день в области имеется две оборудованные пляжные зоны общей доступности (зарегистрированы две пляжные зоны в городах Псков и Великие Луки).

По итогам 2011 года на водных объектах области погибло 106 человек, из них на отдыхе в необорудованных местах - 83 человека. Подобная картина с определенной долей погрешности сохраняется уже в течение ряда лет: 2010 год - 116/140; 2009 год - 82/125. Недостаточное количество оборудованных мест отдыха людей на воде и отсутствие целевого подхода к обучению населения, прежде всего, детей, плаванию и приемам спасания на воде несет в себе неудовлетворительную динамику показателей обстановки с охраной жизни и здоровья людей. Ущерб в данной ситуации - невосполнимый.

Таблица

Данные о количестве погибших на водных объектах Псковской области

N  п/п		Количество погибших на водных объектах (человек)						Средний показатель за 6 лет
		2006 г.	2007 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.
1	г. Псков	21	15	26	10	17	20	18,16
2	г. Великие луки	8	13	5	6	10	5	7,83
3	Псковский район	5	7	10	12	18	5	9,5
4	Великолукский район	14	14	7	2	14	8	9,83
5	Бежаницкий район	6	5	4	2	3	3	3,83
6	Гдовский район	5	6	3	4	7	6	5,16
7	Дедовичский район	3	8	3	1	6	1	3,66
8	Дновский район	2	6	1	2	3	3	2,83
9	Красногородский район	2	1	0	2	0	2	1,16
10	Куньинский район	3	12	8	4	2	3	5,33
11	Локнянский район	5	5	4	11	2	1	4,66
12	Невельский район	12	10	5	8	6	3	7,33
13	Новоржевский район	6	4	1	4	4	2	3,5
14	Новосокольнический район	6	9	2	4	6	4	4,16
15	Опочецкий район	9	7	1	3	6	6	5,33
16	Островский район	5	7	6	12	3	6	6,5
17	Палкинский район	2	1	2	4	3	1	2,16
18	Печорский район	1	10	3	3	5	3	4,16
19	Плюсский район	4	2	3	2	2	1	2,33
20	Порховский район	5	3	5	6	4	1	4,0
21	Пустошкинский район	10	3	4	8	4	6	5,5
22	Пушкиногорский район	1	2	0	2	6	4	1,66
23	Пыталовский район	4	1	1	0	1	2	1,5
24	Себежский район	10	8	0	9	3	4	5,66
25	Струго-Красненский район	4	3	1	3	1	6	3,0
26	Усвятский район	0	1	2	1	4	0	1,33
Всего		153	163	107	125	140	106	Х

Снижение количества погибших на водных объектах в отдельные годы обуславливается только неблагоприятными для отдыха на воде погодными условиями.

В подавляющем большинстве спасение людей в необорудованных местах отдыха на воде осуществляется отдыхающими или прохожими. Отсутствие или недостаточность оборудованных мест отдыха в населенных пунктах, захламленность береговой черты водных объектов вынуждает жителей искать более удаленные и чистые места.

В соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создание условий для массового отдыха на водных объектах жителей поселений и городских округов как и мероприятия по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья возложено на органы местного самоуправления. Однако из-за большого дефицита местных бюджетов ими осуществляются только отдельные мероприятия.

Масштабные зоны ответственности подразделений аварийно-спасательной службы области, их универсальный характер деятельности (техногенные происшествия, обеспечение мероприятий, поиск заблудившихся, поиск утонувших и т.п.), а также ограниченная численность не позволяют организовать регулярные профилактические и практические мероприятия по обеспечению безопасности на водных объектах.

Недостаточное внимание уделяется вопросам безопасности поведения детей на водоемах, а также обучения на уроках обеспечения безопасности жизнедеятельности оказанию первой помощи при несчастных случаях на воде.

Снижение смертности, обеспечение безопасного отдыха граждан, сохранность их жизни и здоровья являются важным фактором устойчивого социально-экономического развития Псковской области и соответствует приоритетным направлениям Стратегии социально-экономического развития Псковской области до 2020 года. До настоящего времени целенаправленных мер по решению проблемы обеспечения безопасности на водных объектах не принималось.

II. Обоснование целесообразности
решения проблемы программно-целевым методом

В настоящее время целевое финансирование мероприятий в области обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья как и создание условий для массового отдыха на водных объектах жителей поселений и городских округов отсутствует. Решение проблемы требует применения организационно-финансовых механизмов взаимодействия, координации усилий и концентрации ресурсов экономики Псковской области и построения единой системы управления безопасностью людей на водных объектах.

Создание в приемлемые сроки условий для снижения показателей риска гибели на водных объектах не может быть обеспечено исключительно за счет дотаций из областного бюджета данного вида деятельности муниципальных образований.

С учетом существующего уровня риска гибели на водных объектах в Псковской области эффективное обеспечение мероприятий безопасности может быть достигнуто путем концентрации необходимых ресурсов на приоритетных направлениях с использованием механизмов планирования и управления, которые ориентированы на достижение конечных результатов, что может быть возможным только с применением программно-целевого метода решения проблемы.

Необходимость решения проблемы программно-целевым методом определяется следующими факторами:

1. Определенными климатическими условиями, способствующими массовому времяпровождению (отдыху) граждан на водных объектах, при которых повышенному риску подвергаются все группы населения.

2. Межведомственным характером проблемы. С учетом содержания, перечня задач, требующих решения, потребуется консолидация и координация усилий органов исполнительной власти Псковской области, органов местного самоуправления, общественных объединений.

3. Длительностью решения проблемы. Проблема может быть решена в течение ряда лет путем осуществления взаимосвязанных по целям работ и комплекса мероприятий, в отношении которых должен осуществляться мониторинг, контроль и оценка с позиций достижения целевых показателей, индикаторов, а также эффективности использования финансовых ресурсов.

III. Прогноз развития сложившейся проблемной ситуации
в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода

Согласно статистическим данным большинство случаев гибели и травматизма людей происходит из-за купания в несанкционированных местах и по причине нарушения правил поведения на водных объектах.

Снизить показатели травматизма и гибели людей на водных объектах возможно с помощью информирования населения о правилах поведения на водных объектах, одним из видов которого является обучение (инструктаж) населения, в том числе детей, включая обучение элементарным навыкам поведения в экстремальной ситуации.

Неприменение программно-целевого метода при решении проблемы безопасности людей на водных объектах Псковской области приведет к сохранению существующей негативной тенденции в данном направлении. В соответствии со сложившейся практикой будут осуществляться несистемные мероприятия, проводимые органами местного самоуправления в пределах текущего финансирования.

При непрограммном подходе сохранятся:

1. некомплексное определение "безопасности на водных объектах" различными муниципалитетами в ее формировании, в результате чего цели, задачи, объемы мероприятий будут различаться в ведомственном и территориальном разрезах;

2. неоправданно длительный срок решения проблемы при длительных аномально жарких погодных условиях в летние месяцы, сложившихся в последнее время, что приведет к увеличению риска несчастных случаев на воде;

3. необеспечение необходимой координации действий органов исполнительной власти области, органов местного самоуправления, общественных объединений;

4. снижение эффективности использования ресурсов, направляемых для обеспечения безопасности на водных объектах;

5. сложность определения приоритетных направлений, перечней мероприятий, рациональной последовательности необходимых работ и обоснованного распределения ресурсов в процессе реализации областной долгосрочной целевой программы "Обеспечение безопасности людей на водных объектах Псковской области на 2013 - 2016 годы" (далее - Программа);

6. отсутствие эффективных механизмов контроля полноты и качества выполнения комплекса необходимых мероприятий и оперативного управления ходом их реализации, обеспечивающих решение проблемы.

Таким образом, снижение количества несчастных случаев на водных объектах области будет незначительным либо показатели останутся на прежнем уровне.

Принимая во внимание низкую эффективность при решении поставленных задач непрограммными методами, целесообразно осуществлять разработку и внедрение Программы с использованием программно-целевого метода, обеспечивающего комплексную реализацию мероприятий и их увязку по задачам, ресурсам и срокам.

IV. Возможные варианты решения проблемы,
оценка преимуществ и рисков, возникающих
при различных вариантах решения проблемы

В качестве возможных вариантов решения проблемы рассматривались два:

без принятия Программы;

с принятием Программы.

Первый вариант предусматривает решение проблемы в соответствии со сложившейся практикой, при которой безопасность обеспечивается в рамках отдельных мероприятий, проводимых органами местного самоуправления.

Данный вариант решения проблемы наименее затратный. Однако, он обладает всеми недостатками и рисками, присущими непрограммному подходу. Основные риски заключаются в том, что несистемный подход не обеспечит комплексного решения поставленных задач. Этот вариант не предполагает системного анализа, координации и оценки результативности всех проведенных мероприятий, что не позволит эффективно решать поставленные задачи по обеспечению безопасности на водных объектах на должном уровне.

Второй вариант предусматривает принятие Программы.

На этапе разработки проекта Программы анализировались наиболее актуальные факторы, оказывающие негативное влияние на современное состояние безопасности населения в местах массового отдыха на воде. На основании данного анализа были сформулированы задачи Программы, исходя из которых разработан перечень мероприятий по их решению, оценена потребность в необходимых ресурсах для реализации программных мероприятий, а также последовательность и сроки их выполнения.

При программном варианте предусмотрено выполнение мероприятий с учетом осуществления мониторинга и контроля за ходом и результатами реализации программных мероприятий на основе системы соответствующих индикаторов (показателей), осуществление корректировки содержания и сроков реализации мероприятий и ресурсов, привлекаемых для их выполнения.

Основное преимущество данного варианта заключается в отсутствии необходимости формирования дополнительных комплексных механизмов и осуществления связанных с этим дополнительных финансовых и организационных затрат. Также преимуществами данного варианта являются:

четкое определение целей и задач, на достижение которых тратятся бюджетные средства;

возможность оценить деятельность исполнителей программных мероприятий относительно достижения поставленных целей и выполнения заданий и провести анализ причин неэффективного исполнения Программы.

Таким образом, программный вариант решения проблемы обеспечит создание условий устойчивого развития безопасного отдыха населения в Псковской области.

Основным риском этого варианта, связанным с наличием объективных и субъективных причин, является административный риск, то есть невыполнение исполнителями Программы мероприятий, что приведет к невыполнению целей и задач Программы.

Способом ограничения административного риска является регулярная и открытая публикация данных о ходе финансирования Программы в качестве механизма, стимулирующего исполнителей Программы выполнять принятые на себя обязательства.

Анализ вариантов решения проблемы показывает, что наиболее эффективным и результативным является второй из рассмотренных вариантов, который позволит сконцентрировать силы и средства на наиболее важных направлениях, более четко определить стратегию и тактику, мобилизовать финансовые и организационные ресурсы, создать в области систему, на базе которой в постоянном режиме будет осуществляться мониторинг хода реализации программных мероприятий.

V. Ориентировочные сроки, а в случае
необходимости - этапы решения проблемы программно-целевым методом

Программу предполагается реализовать с 2013 по 2016 год в один этап. Заявленный срок является оптимальным для реализации запланированных мероприятий и решения поставленных задач.

Ввиду небольшого количества задач выделение этапов считается нецелесообразным.

VI. Предложения по целям и задачам Программы,
целевым индикаторам и показателям,
позволяющим оценивать ход реализации Программы по годам

Целью Программы является обеспечение безопасности людей на водных объектах области.

Основными задачами, решение которых предусмотрено Программой, являются следующие:

1) создание оборудованных мест массового отдыха населения, отвечающих требованиям и нормам действующего законодательства и обеспечивающих надежный уровень безопасности;

2) профилактика безопасности людей на водных объектах области;

3) повышение грамотности детей в вопросах безопасности на водных объектах, приобретение необходимых навыков плавания и приемов спасания на воде.

Решение вышеуказанных задач обеспечит достижение цели при комплексном подходе к проблеме безопасности населения на водных объектах области, учитывая развитие инфраструктуры и оснащенность.

Решение поставленных задач предполагается оценивать следующими целевыми индикаторами:

1) количество погибших людей в местах массового отдыха;

2) количество мест массового отдыха населения на водных объектах Псковской области, отвечающих требованиям и нормам действующего законодательства и обеспечивающих надежный уровень безопасности;

3) количество детей, умеющих плавать и владеющих приемам спасания на воде;

4) количество школ, обеспеченных наглядными учебными пособиями и оборудованием для отработки приемов первой помощи на воде.

Для оценки эффективности Программы и определения показателей целевых индикаторов предлагается использовать годовые статистические отчеты Главного управления МЧС России по Псковской области по обстановке с гибелью людей на водных объектах на территории Псковской области.

VII. Предложения по основным мероприятиям,
направленным на решение каждой из поставленных задач

Для решения каждой из поставленных задач предусматривается комплекс мероприятий:

1. При создании оборудованных мест массового отдыха населения, с обеспечением достаточного уровня безопасности:

приобретение и установка стационарных спасательных постов для осуществления мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах;

приобретение и укомплектование подвижных спасательных постов;

обеспечение спасательных постов необходимым количеством подготовленных матросов-спасателей;

обустройство новых мест массового отдыха населения и приведение к нормативным требованиям имеющихся зон отдыха на водных объектах Псковской области.

2. Для профилактики безопасности людей на водных объектах области:

оборудование мест массового отдыха информационными стендами и предупреждающими знаками;

ограждение зоны купания буйками;

ограждение участков акватории для купания детей, умеющих плавать (линиями поплавков на тросах);

ограждение участков акватории для обучения плаванию детей сеткой;

создание и поддержка функционирования открытого информационного ресурса в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о состоянии безопасности на водных объектах в Псковской области (сайт "безопасность на водных объектах");

разработка атласа Риска гибели на водных объектах на территории Псковской области.

3. Для повышения грамотности детей в вопросах безопасности на водных объектах, приобретения необходимых навыков плавания и приемов спасания на воде:

обучение учащихся общеобразовательных учреждений плаванию и приемам спасания на воде;

приобретение оборудования и наглядных пособий для отработки приемов спасания на воде и оказания первой медицинской помощи для кабинетов ОБЖ общеобразовательных учреждений.

VIII. Предложения по объемам и источникам финансирования Программы

Финансирование Программы предполагается осуществлять за счет средств областного бюджета.

Предварительные объемы финансирования Программы

(тыс. рублей)

	2013 - 2016 годы	2013 год	2014 год	2015 год	2016 год
Всего по Программе	20539,67	4441,35	4898,54	5332,55	5867,23
из них:
областной бюджет	20539,67	4441,35	4898,54	5332,55	5867,23

Уточненные объемы финансирования Программы будут определены при формировании программных мероприятий.

Общая сумма по Программе составляет 20 539,67 тыс. рублей.

IX. Предварительная оценка ожидаемой эффективности
и результативности предлагаемого варианта решения проблем

Реализация Программы позволит создать необходимые условия для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья, создания условий для массового отдыха на водных объектах жителей поселений и городских округов на территории Псковской области и достичь следующих результатов:

снижение гибели и травматизма людей на оборудованных местах массового отдыха населения на водных объектах на 10% ежегодно;

создание ежегодно 3 оборудованных мест массового отдыха населения, отвечающих требованиям и нормам действующего законодательства и обеспечивающих надежный уровень безопасности;

обучение детей плаванию и приемам спасания на воде - до 2500 человек в год;

обеспечение общеобразовательных учебных заведений наглядными пособиями и оборудованием для обучения приемам спасания и оказания медицинской помощи на воде - 20 учебных заведений в год.

Создаваемые в рамках Программы оборудованные места массового отдыха населения на водных объектах и обучение детей плаванию и приемам спасания на воде позволят осуществить безопасный отдых жителям области ежедневно в период купального сезона, снизить риски гибели и травматизма людей.

Исходя из существующих методик расчета время начала реанимационных манипуляций составляет 5-6 минут с момента утопления. Наличие в местах массового отдыха подготовленных матросов-спасателей позволяет укладываться в данный временной интервал и оказывать первую доврачебную помощь пострадавшим.

Применительно к Псковской области спасательные посты в дальнейшем могут быть рассмотрены как работоспособные звенья для создания спасательной службы области на воде, укомплектованные матросами-спасателями уже на профессиональной основе. Создание общественных спасательных постов позволит расширить профилактические и практические мероприятия по безопасному отдыху жителей на воде в не оборудованных, но традиционно используемых местах.

X. Предложения по исполнителям Программы

Определить исполнителями мероприятий Программы:

1. Государственное управление образования Псковской области.

2. Государственный комитет Псковской области по физической культуре и спорту.

3. Комитет по вопросам местного самоуправления Администрации области.

4. Государственное казенное учреждение Псковской области "Управление обеспечения деятельности в чрезвычайных ситуациях".

5. Псковское областное отделение Всероссийской общественной организации "Всероссийское общество спасания на водах".

XI. Предложения о разработчике Программы
и исполнителе-координаторе Программы

Определить разработчиком и исполнителем-координатором Программы Управление специальных программ Администрации области.