Решение Арбитражного суда Псковской области от 12 марта 2009 г. N А52-5384/2008 Суд признал несоответствующими законодательству о рекламе и недействующими части пунктов Положения о порядке выдачи разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального образования, поскольку оспариваемые положения нарушают права и законные интересы общества в сфере рекламной деятельности, а также права собственности на установленные рекламные конструкции (извлечение)

Решение Арбитражного суда Псковской области
от 12 марта 2009 г. N А52-5384/2008
(извлечение)

ГАРАНТ:

Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 25 мая 2009 г. N А52-5384/2008 настоящее решение оставлено без изменения

11.07.2008. в газете "Псковская правда" N 175-178 было опубликовано Решение Думы от 27.06.2008. N 448 "О порядке распространения наружной рекламы на территории муниципального образования "Город Псков". Указанным решением утверждено Положение о регулировании отношений, возникающих в процессе размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования "Город Псков" Приложение N 1 к решению.

Решением Думы от 26.12.2008. N 637 "О внесении изменений и дополнений в Решение Псковской городской Думы от 27.06.2008. N 448 "О порядке распространения наружной рекламы на территории муниципального образования "Город Псков" внесены изменения и дополнения. Название Положения N 448, Приложение N 1 к Решению Думы от 27.06.2008. N 448 изменено. Согласно подпункту 1.4.1 пункта 1.4. Решения Думы от 26.12.2008. N 637 наименование Приложения N 1 изложено в следующей редакции - Положение о порядке выдачи разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального образования "Город Псков", аннулирования таких решений и выдачи предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории муниципального образования "Город Псков". В содержание оспариваемых пунктов названного Положения N 448 каких - либо изменений и дополнений не внесено.

Решение Думы от 26.12.2008. N 637 опубликовано 22.01.2009. в газете "Псковская правда" N 9-10. Разделом 4 Положения N 448 (в редакции от 26.12.2008. N 637) определен порядок осуществления контроля за соблюдением требований названного Положения и демонтажа рекламных конструкций.

В соответствии с пунктом 4.1. Положения N 448 в случаи# самовольной установки рекламной конструкции она подлежит демонтажу на основании предписания комитета (согласно пункту 1.3.6. Положения N 448 использования в тексте Положения слова "комитет" означает Комитет по управлению муниципальным имуществом Администрации города Пскова) владельцу рекламной конструкции или собственнику недвижимого имущества или земельного участка, к которому присоединяется рекламная конструкция.

Абзацем 1 пункта 4.2. Положения N 448 предусмотрено право комитета в случае самовольной установки и эксплуатации рекламных конструкций на имуществе города и земельных участках, при не исполнении владельцами данных рекламных конструкций предписаний об их демонтаже либо при отсутствии сведений о владельцах самовольно установленных рекламных конструкций, на основании соответствующего распоряжения посредством привлечения на договорной основе специализированных организаций осуществить демонтаж рекламных конструкций способами, исключающими причинение несоразмерного ущерба рекламной конструкции.

При этом комитет не несет ответственности перед владельцами рекламных конструкций (рекламораспространителями) за убытки, возникшие вследствие таких действий (абзац 2 данного пункта Положения N 448).

Абзацем 2 пункта 4.3. Положения N 448 предусмотрено, что в случае аннулирования разрешений на установку рекламных конструкций на имуществе города или признания их недействительными при неисполнении владельцами данных рекламных конструкций предписаний об их демонтаже демонтаж рекламных конструкций осуществляется в порядке, предусмотренном пунктом 4.2. настоящего Положения.

Таким образом, названными нормами Думой определен внесудебный порядок демонтажа самовольно установленных вновь рекламных конструкций, рекламных конструкций, установленных на имуществе города в случае аннулирования разрешения на их установку или признания их недействительными. А также Комитету по управлению муниципальным имуществом Администрации города Пскова предоставлено право выдавать предписание об их демонтаже и выносить соответствующее распоряжение о демонтаже, и комитет освобожден от ответственности за убытки, возникшие у владельцев рекламных конструкций (рекламораспространителями) вследствие его действий по демонтажу во внесудебном порядке.

Из материалов дела следует, что общество с 2002 года осуществляет предпринимательскую деятельность по установке и эксплуатации рекламных конструкций. На основании договоров, заключенных с Комитетом по управлению муниципальным имуществом города Пскова и выданных разрешений обществом установлено на имуществе города (земельных участках) около пятидесяти рекламных конструкций. По истечению в 2007 году действия срока выдачи разрешений на установку рекламных конструкций общество обращалось в Комитет по управлению муниципальным имуществом города Пскова с заявлениями о продлении сроков действия договоров, однако, ответы не были получены. Общество продолжало эксплуатировать ранее установленные рекламные конструкции. Комитетом по управлению муниципальным имуществом города Пскова направлялись обществу предписания с указанием срока демонтажа рекламных конструкций по которым истекли сроки договоров и действия разрешений (предписания от 24.12.2007. N 6120, от 06.06.2008. N 2681, N 2686, от 16.07.2008. N 3364, N 3361). Поскольку обществом предписания не исполнены, Комитет по управлению муниципальным имуществом города Пскова, руководствуясь Положением N 448, Положением о Комитете по управлению муниципальным имуществом города Пскова, утвержденного Решением Псковской городской Думы от 09.11.2007. N 215 принял распоряжение "О демонтаже рекламных конструкций" от 17.12.2008. N 1705 в количестве пятьдесят рекламных конструкций, в том числе частично рекламных конструкций, являющихся собственностью общества. В период с 29.12.2008. по 23.01.2009. демонтировано в порядке, предусмотренном оспариваемым Положением N 448, 25 рекламных установок общества.

Общество обратилось с заявлением о признании недействующими абзаца 1 пункта 4.2., абзаца 2 пункта 4.3. Положение# N 448, как несоответствующими пункту 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 22 статьи 19 Федерального закона "О рекламе", поскольку полагает, что оспариваемые положения нарушают его законные интересы и права в сфере рекламной деятельности, права собственности на установленные рекламные конструкции. Заявитель считает, что внесудебный порядок демонтажа рекламных конструкций ущемляет не только его право на осуществление предпринимательской деятельности, но и создает условия для причинения материального ущерба, нарушает статью 35 Конституции Российской Федерации о неприкосновенности собственности, противоречит принципам равенства участников гражданских правоотношений, предусмотренного пунктом 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Суд находит требование обоснованным и подлежащим удовлетворению, исходя из следующего.

Пунктом 1 статьи 29, частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что граждане, организации и иные лица вправе обратится в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие - либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно частям 4, 5 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, при этом арбитражный суд не связан с доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.

Пунктом 26.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003. N 131- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом "О рекламе". Аналогичное положение содержится в пункте 38 части 1 статьи 8 Устава муниципального образования "Город Псков" принятого постановлением Псковской городской Думы от 06.03.1997. N 132 (в редакции от 16.05.2008., далее по тексту - Устав).

Статьей 23 Устава к полномочиям Думы отнесено утверждение порядка выдачи разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирования таких разрешений и выдачи предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа (пункт 38).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду подпункт 38 пункта 2 статьи 23 Устава города Пскова от 6 марта 1997 г.

Следовательно, оспариваемое Положение N 448 принято Псковской городской Думой в пределах предоставленных ей полномочий.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 13.03.2006. N 38-ФЗ "О рекламе" законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из настоящего Федерального закона. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы могут регулироваться также принятыми в соответствии с настоящим Федеральным законом иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

В силу пункта 10 статьи 19 Федерального закона "О рекламе" установка рекламной конструкции без разрешения (самовольная установка) не допускается. В случае самовольной установки вновь рекламной конструкции она подлежит демонтажу на основании предписания органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа, на территориях которых установлена рекламная конструкция.

Пунктом 21 статьи 19 Федерального закона "О рекламе" установлено, что в случае аннулирования разрешения или признания его недействительным владелец рекламной конструкции либо собственник или иной законный владелец соответствующего недвижимого имущества, к которому такая конструкция присоединена, обязан осуществлять демонтаж рекламной конструкции в течении месяца и удалить информацию, размещенную на такой рекламной конструкции, в течение трех дней.

Согласно пунктам 22, 22.1 статьи 19 Федерального закона "О рекламе" при невыполнении обязанности по демонтажу рекламной конструкции орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа вправе обратится в суд или арбитражный суд с иском о принудительном осуществлении демонтажа рекламной конструкции. В случае принятия судом или арбитражным судом решения о принудительном осуществлении демонтажа рекламной конструкции ее демонтаж, хранение или в необходимых случаях уничтожение осуществляется за счет собственника или иного законного владельца недвижимого имущества, к которому была присоединена рекламная конструкция. По требованию собственника или иного законного владельца такого недвижимого имущества владелец рекламной конструкции обязан возместить ему разумные расходы, понесенные в связи с демонтажом, хранением или в необходимых случаях уничтожением рекламной конструкции. При невыполнении обязанности по удалению на размещенной рекламной конструкции информации в случае аннулирования разрешения или признания его недействительным собственник или иной законный владелец недвижимого имущества, к которому была присоединена рекламная конструкция, осуществляет удаление этой информации за свой счет. По требованию собственника или иного законного владельца такого недвижимого имущества владелец рекламной конструкции обязан возместить ему разумные расходы, понесенные в связи с удалением этой информации.

Применяя системное толкование указанных положений Федерального закона "О рекламе" суд считает, что законом предусмотрен обязательный судебный порядок для принудительного демонтажа установленных рекламных конструкций, независимо на чьем имуществе они установлены. Право производить демонтаж рекламных конструкций не его собственником при отсутствии соответствующего решения суда, нормами Федерального закона "О рекламе" не предусмотрено. Кроме того, устанавливать иной порядок демонтажа (внесудебный) как самовольно установленных вновь рекламных конструкций, так и при аннулировании разрешений или признание их недействительными выходит за пределы полномочий органов местного самоуправления, установленных Федеральным законом. В данном случае Думой осуществлено как регулирование вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации в соответствии со статьей 4 Федерального закона "О рекламе", так и вопросов местного значения.

При таких обстоятельствах, пункт 4.2., абзац 2 пункта 4.3. Положения N 448 не соответствуют пунктам 10, 21, 22 статьи 19 Федерального закона "О рекламе". В силу части 5 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд считает несоответствующим пункту 22 статьи 19 Федерального закона "О рекламе" абзац 2 пункта 4.2. Положения N 448, поскольку законность установления внесудебного порядка демонтажа рекламных конструкций судом не установлено.

Статья 45 Конституции Российской Федерации закрепляет гарантии защиты прав и свобод (часть 1) и право каждого защищать свои права всеми не запрещенными законом способами (часть 2).

К таким способам защиты гражданских прав относится возмещение убытков (статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации). В пункте 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере, а в статье 16 - обязанность возмещения Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления.

Установление Думой в муниципальном правовом акте нормы освобождающей орган Администрации г. Пскова от ответственности в виде возмещения убытков (абзац 2 пункта 4.2. оспариваемого Положения N 448) противоречит конституционным принципам и не соответствует статьям 12, 15, 16 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Таким образом, гражданским законодательством установлены дополнительные гарантии для защиты прав граждан или юридических лиц от незаконных действий (бездействия) органов государственной власти, направленные на реализацию положений статей 52 и 53 Конституции Российской Федерации, согласно которым каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, в том числе злоупотреблением властью.

Довод ответчика о том, что в пунктах 4.2., 4.3. оспариваемого Положения установлен регламент действий комитета по реализации обязанности осуществить демонтаж как собственника недвижимого имущества на основании предписания соответствующего органа и по своему содержанию не относятся исключительно к вопросу реализации Федерального закона "О рекламе", суд не принимает, как несостоятельный.

Согласно пункту 1.1. Положения N 448 настоящее Положение разработано в соответствии с Федеральным законом "О рекламе", Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Градостроительным кодексом Российской Федерации, Законом Российской Федерации "О защите прав потребителей", иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и регулирует отношения, возникающие в процессе размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования "Город Псков".

Правоотношения, связанные с управлением и распоряжением имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования "Город Псков" оспариваемым Положением не регулируются. Кроме того, в соответствии со статьей 44 Устава права собственника муниципального имущества от имени муниципального образования "Город Псков" осуществляют городская Дума и Администрация города в рамках их компетенции, установленные# Уставом, а также другими нормативными правовыми актами городской Думы. Статьей 27 Порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования "Город Псков", утвержденного Решением Псковской городской Думы от 14.10.2008. N 552 (в редакции от 24.11.2008. N 596) предусмотрено, что учет муниципального имущества, переданного по договорам, контроль за целевым использованием муниципального имущества, переданного во временное владение и (или) пользование, и его надлежащей эксплуатацией осуществляет Администрация г. Пскова.

Довод прокурора Псковской области о том, что пунктом 22 статьи 19 Федерального закона "О рекламе" предусмотрен обязательный судебный порядок для принудительного демонтажа законно установленных рекламных конструкций в случае, если непосредственно владельцем рекламной конструкции в установленный законом месячный срок добровольно демонтаж не произведен, поскольку норма прямо указывает на неисполнение обязанности по демонтажу и эта обязанность предусмотрена в пункте 21 названной статьи Федерального закона, суд не принимает, поскольку является необоснованным.

Пункт 22 статьи 19 Федерального закона "О рекламе" является общей нормой по отношению к пунктам 10 и 21 данной статьи. Положения пунктов 10 и 21 статьи 19 Федерального закона "О рекламе" содержат только указания на события, с которыми законодатель связывает начало течения срока для добровольного демонтажа рекламных конструкций их владельцами, либо собственниками и момент, когда возникает у органа местного самоуправления право для обращения в суд или в арбитражный суд с иском о принудительном осуществлении демонтажа рекламной конструкции. Так, для самовольно установленной вновь рекламной конструкции срок для добровольного демонтажа начинается# исчисляться с момента выдачи предписания, а срок для обращения в суд - со следующего для истечения срока, установленного в предписании.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "для" имеется в виду "дня"

Обязанность по демонтажу рекламных конструкций в течение месяца и удалению информации, размещенной на рекламной конструкции в течение трех дней возникает у собственника или владельца рекламной конструкции со дня аннулирования разрешений или признания их недействительными. Право на обращение в суд у органа местного самоуправления городского округа в этом случае наступает со дня окончания месячного срока по демонтажу рекламных конструкций в добровольном порядке.

Таким образом, законодателем соблюдены принципы равенства всех перед законом и судом (статья 19 Конституции Российской Федерации), судебной защиты, неприкосновенности собственности (статья 35 Конституции Российской Феедарции).

Суд соглашается с доводами Прокурора Псковской области о несоответствии пункта 4.1. Положения N 448 в части слов: "комитет" положению, закрепленном в пункте 10 статьи 19 Федерального закона "О рекламе".

В пункте 4.1. оспариваемого Положения предусмотрено, что в случае самовольной установки рекламной конструкции она подлежит демонтажу на основании предписания комитета владельцу рекламной конструкции или собственнику недвижимого имущества или земельного участка, к которому присоединяется рекламная конструкция.

Вместе с тем, выдача предписаний является полномочием органа местного самоуправления городского округа, что следует из статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 10 статьи 19 Федерального закона "О рекламе". Уставом данное полномочие отнесено к полномочиям Администрации города Пскова (пункт 2.5 статьи 32 Устава).

Довод ответчика о соответствии пункта 4.1. Положения N 448, в части слов: "комитет" вышеназванным нормам федерального законодательства, поскольку комитет является органом Администрации города Пскова, суд не принимает. Уставом не предусмотрено право Администрации города Пскова делегировать свои полномочия органам Администрации города Пскова. Кроме того, согласно пункту 1.1 раздела 1 Положения о Комитете по управлению муниципальным имуществом города Пскова, утвержденного Решением Псковской городской Думы от 09.11.2007. N 215 (в редакции от 26.12.2008.) комитет обладает функциями по решению вопросов местного значения в сфере имущественных и земельных отношений, а не полномочиями.

Устав муниципального образования, в соответствии с пунктом 2 статьи 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования.

Статья 8 Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя называет признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.

Согласно статье 35 Конституции Российской Федерации право частной собственности охраняется законом. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.

Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты (пункт 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Следовательно, Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации установлены принципы равенства участников гражданских правоотношений, неприкосновенности собственности, недопустимости произвольного вмешательства в частные дела, судебной защиты.

Псковская городская Дума, наделив Комитет по управлению муниципальным имуществом города Пскова на основании распоряжения правом осуществлять демонтаж рекламных конструкций, установленных на имуществе города, но находящихся в собственности либо в законном владении другого лица, нарушала вышеназванные принципы гражданского законодательства.

Учитывая вышеизложенное, суд при рассмотрении заявления общества установил несоответствие отдельных положений оспариваемого Положения N 448 нормам федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты госпошлины по делам, рассматриваемым в арбитражном суде, освобождаются органы местного самоуправления, выступающие по делам, в качестве истцов или ответчиков. Уплаченная обществом госпошлина в сумме 2000 руб. на основании статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит возврату из средств федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 167-170, 191-196 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил

Признать пункт 4.1. в части слов: "комитет", абзацы 1, 2 пункта 4.2., абзац 2 пункта 4.3. Положения о порядке выдачи разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального образования "Город Псков", аннулирования таких разрешений и выдачи предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории муниципального образования "Город Псков", утвержденного решением Псковской городской Думы от 27.06.2008. N 448 (в редакции Решения Псковской городской Думы от 26.12.2008. N 637) несоответствующими пунктам 10, 21, 22 статьи 19 Федерального закона "О рекламе", пункту 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации и не действующими в этих частях.

Возвратить Закрытому акционерному обществу Псковское городское рекламное предприятие "Афиша" госпошлину в сумме 2000 рублей из средств федерального бюджета.

Выдать справку на возврат госпошлины.

На решение в течение месяца со дня его принятия может быть подана кассационная жалоба в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа через Арбитражный суд Псковской области.