Решение Кировского областного суда от 14 апреля 2003 г. "О признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению положений статьи 3.2, подпунктов 6, 7, 8, 9 пункта 1 статьи 7.1, статьи 8.2 Закона Кировской области "Об административной ответственности в Кировской области" от 26 июля 2002 г. N 88-ЗО"

Решение Кировского областного суда от 14 апреля 2003 г.

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30 июня 2003 г. N 10-Г03-2 настоящее решение оставлено без изменения, а кассационная жалоба Законодательного Собрания Кировской области - без удовлетворения

Кировский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Кировского территориального управления Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению положений статьи 3.2, подпунктов 6, 7, 8, 9 пункта 1 статьи 7.1, статьи 8.2 Закона Кировской области "Об административной ответственности в Кировской области" от 26 июля 2002 г. N 88-ЗО, установил:

Кировское территориальное управление Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства обратилось в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению положений статьи 3.2, подпунктов 6, 7, 8, 9 пункта 1 статьи 7.1, статьи 8.2 Закона Кировской области "Об административной ответственности в Кировской области" от 26 июля 2002 г. N 88-ЗО. В обоснование требований заявлено, что положения ст. 3.2 оспариваемого Закона Кировской области содержат ответственность за "нарушение установленного распорядка работы предприятий общественного питания, сферы услуг, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, магазинов, рынков, центров отдыха, спортивных сооружений и учреждений культуры, воспрепятствование производственно-хозяйственной и организационной деятельности работников указанных организаций, а равно создание иных помех в работе этих организаций, совершенные не из хулиганских побуждений". Часть 2 указанной нормы устанавливает ответственность за "нарушение гражданами установленного режима пребывания на территориях и в помещениях лечебно-профилактических учреждений при отсутствии признаков других административных правонарушений", однако, заявитель считает, что не определен состав правонарушения, а потому не может наступать ответственность за данное правонарушение. К данному выводу заявитель пришел исходя из того, что распорядок работы предприятия и режим медицинского учреждения является локальным нормативным актом, а потому ответственность за установленное правонарушение могут нести только работники предприятия и медицинского учреждения в порядке дисциплинарной ответственности в соответствии с трудовым законодательством.

Заявитель просит признать не соответствующим федеральному законодательству наделение руководителей муниципальных и государственных предприятий и учреждений правом составления протоколов об административном правонарушении, установленное пп. 6, 7, 8, 9 п. 1 ст. 7 оспариваемого Закона. В обоснование незаконности оспариваемых положений заявитель указывает, что нарушается антимонопольное законодательство, которое запрещает наделение властными полномочиями одних хозяйствующих субъектов по сравнению с другими.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка: имеется в виду статья 7.1

Заявитель также считает, что ст. 8.2 Закона Кировской области "Об административной ответственности в Кировской области" противоречит федеральному законодательству, устанавливая право производить изъятие вещей и документов всем должностным лицам без ограничения. Указывают, что данная мера предусмотрена КоАП РФ как мера административного наказания и является прерогативой федерального законодателя.

Просят оспариваемые положения Закона Кировской области от 26 июля 2002 г. N 88-ЗО "Об административной ответственности в Кировской области" признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению.

В судебном заседании представитель Кировского территориального управления МАП РФ подтвердил изложенное в заявлении и пояснил, что по ст. 3.2 неопределенный круг лиц не может знать о правилах внутреннего распорядка, поэтому не может и не должен выполнять его требования, то же касается и режима лечебно-профилактических учреждений. По ст. 8.2 законодатель предоставил право изъятия вещей и документов неопределенному кругу должностных лиц, что запрещено федеральным законодательством. По подпунктам 6, 7, 8, 9 п. 1 ст. 7.1 законодатель должен был определить конкретных должностных лиц, а не указывать обобщенно, а также законодатель неправомерно наделил властными полномочиями должностных лиц предприятий по признаку принадлежности предприятия к тому или иному виду собственности, чем нарушил антимонопольное законодательство. По указанным основаниям просит признать оспариваемые нормы противоречащими федеральному законодательству и недействующими.

Представитель Законодательного Собрания Кировской области требования не признала в полном объеме и указала на отсутствие противоречий оспариваемого Закона федеральному законодательству. Так, в части требований по ст. 3.2 заявила об отсутствии противоречий, поскольку распорядок работы предприятия может быть нарушен действиями любого лица, как физического, так и юридического, в результате каких-либо действий, не составляющих других административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, а также правонарушений трудового или иного законодательства. То же касается и воспрепятствования производственно-хозяйственной и организационной деятельности работников предприятия. Что касается режима пребывания на территориях лечебно-профилактических учреждений, то требования режима доведены до посетителей этих учреждений, т.к. находятся на стендах при входе. КоАП РФ предусматривает право законодателей субъектов РФ наделять должностных лиц правом составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта РФ. Что касается деления должностных лиц по признаку принадлежности предприятия к тому или иному виду собственности, то это установлено примечанием к ст. 2.4 КоАП РФ. Считает, что требования заявителя не подлежат удовлетворению.

Изучив материалы дела, заслушав стороны, заключение прокурора, полагавшего удовлетворить требования заявителя частично, суд находит заявленные требования подлежащими частичному удовлетворению.

Статья 3.2 Закона Кировской области "Об административной ответственности" устанавливает -

1. Нарушение установленного распорядка работы предприятий общественного питания, сферы услуг, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, магазинов, рынков, центров отдыха, спортивных сооружений и учреждений культуры, воспрепятствование производственно-хозяйственной и организационной деятельности работников указанных организаций, а равно создание иных помех в работе этих организаций, совершенные не из хулиганских побуждений, влекут предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда.

2. Нарушение гражданами установленного режима пребывания на территориях и в помещениях лечебно-профилактических учреждений при отсутствии признаков других административных правонарушений влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от двух до пяти минимальных размеров оплаты труда.

Оспаривая положения статьи, заявитель указывает, что распорядок работы предприятия могут нарушить только работники предприятия, поскольку распорядок работы устанавливается локальным нормативным актом и распространяется только на работников предприятия. Аналогичный довод выдвигается в отношении ч. 2 оспариваемой статьи, которой предусмотрена ответственность за нарушение режима в лечебно-профилактическом учреждении. Указывая на это, КТУ МАП РФ считает, что за указанные правонарушения предусмотрена ответственность Трудовым кодексом РФ, а за нарушение режима работы продавца (изготовителя) - Законом РФ "О защите прав потребителей". Поскольку субъектами правонарушения является ограниченный круг лиц, то оспариваемая норма не может быть нормой административного законодательства, которым устанавливается ответственность на неограниченный круг лиц. Заявитель считает, что, устанавливая ответственность за "воспрепятствование производственно-хозяйственной и организационной деятельности", законодатель не раскрыл состав правонарушения, а именно, объективную сторону. Не определен и субъект правонарушения.

Рассматривая заявленные доводы, суд находит их несостоятельными и не подлежащими удовлетворению. Действительно, в оспариваемой статье использованы термины, которые наиболее часто применяются при издании локальных нормативных актов, однако, суд находит, что узкое толкование использованных терминов недопустимо. В "Толковом словаре русского языка" под редакцией С.И. Ожегова термин "распорядок" определяется как "установленный порядок в каком-нибудь деле, в течении дел". Таким образом, суд приходит к выводу о том, что распорядок работы предприятия в контексте статьи понимается в расширенном толковании. Содержащееся в норме закона понятие "воспрепятствование производственно-хозяйственной и организационной деятельности" содержит объективную сторону правонарушения, поскольку указывает на действия (воспрепятствование), которые могут повлиять на результат деятельности. Доводы заявителя о том, что при отсутствии объективной стороны и субъекта правонарушения норма материального закона не может существовать, не могут быть приняты во внимание, поскольку эти вопросы подлежат разрешению при применении нормы права к конкретным действиям граждан и организаций. Что касается режима пребывания в лечебно-профилактических учреждениях, то вопросы о применении указанной части статьи также должны разрешаться при непосредственном применении нормы закона с учетом доведения до сведения граждан требований режима этого учреждения. Нормами Закона РФ "О защите прав потребителей" установлена ответственность продавца (изготовителя) за нарушение им самим режима работы предприятия, в то время как рассматриваемая норма закона устанавливает ответственность для других лиц. Трудовым кодексом РФ устанавливается дисциплинарная ответственность для работников предприятия, однако, этот субъектный состав не совпадает с субъектным составом оспариваемого положения, и градация должна производиться при применении нормы законодательства. Суд находит, что оспариваемая норма права не противоречит каким-либо нормам федерального законодательства, поэтому не может быть признана недействующей и не подлежащей применению.

Рассматривая требования КТУ МАП РФ о признании недействующей и не подлежащей применению ст. 8.2 Закона Кировской области "Об административной ответственности", суд также не усматривает оснований для удовлетворения требований. Оспариваемая статья устанавливает -

1. Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом, вправе производить изъятие вещей, явившихся орудиями совершения или предметами правонарушения, а также документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении и обнаруженных на месте совершения правонарушения.

2. Изъятие вещей и документов должно производиться в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Заявитель указывает, что указанной нормой предоставлено право неограниченному кругу лиц совершать указанные действия, однако, в статье прямо установлено, что этим правом обладают лишь те должностные лица, которым предоставлено законом области право составления протоколов об административном правонарушении. В поданном заявлении также указано, что изъятие вещей и документов является видом административного наказания, поэтому наделением правом изъятия должностных лиц законодатель области нарушил требования КоАП РФ. Действительно, ст. 3.2 КоАП РФ предусматривает такие виды административных наказаний как: возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения и конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения. Однако оспариваемой нормой закона определен порядок изъятия вещей и документов, имеющих значение доказательств, а по этой причине ст. 8.2 Закона Кировской области в полном объеме соответствует требованиям ст. 27.10 КоАП РФ. По указанным основаниям суд не усматривает оснований для удовлетворения требований заявителя в этой части.

Пунктом 6 ст. 28.3 КоАП РФ установлено, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации. Таким образом, законодатель Кировской области не превысил своих полномочий в части наделения должностных лиц правом составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Законом Кировской области "Об административной ответственности в Кировской области".

Статьей 28.1 КоАП РФ предусмотрено, что дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении. С учетом этого положения законодательства следует, что лица, наделенные правом составления протокола, имеют властные полномочия, связанные с возбуждением административного преследования.

Примечанием к ст. 2.4 КоАП РФ разъяснено, что под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Ссылаясь на это примечание, представитель Законодательного Собрания Кировской области считает, что законодатель области вправе наделять властными полномочиями должностных лиц государственных и муниципальных предприятий. В подпунктах 6, 7, 8, 9 п. 1 ст. 7.1 Закона Кировской области "Об административной ответственности в Кировской области" правом составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных этим Законом, наделены:

6) должностные лица муниципальных унитарных предприятий жилищно-коммунального хозяйства - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 3.1, частью первой статьи 3.2, статьями 4.1 - 4.4 настоящего Закона;

7) руководители государственных и муниципальных учреждений и предприятий - об административных правонарушениях, предусмотренных частью первой статьи 3.2 настоящего Закона;

8) должностные лица государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждений - об административных правонарушениях, предусмотренных частью второй статьи 3.2 настоящего Закона;

9) должностные лица государственных и муниципальных транспортных предприятий - об административных правонарушениях, предусмотренных частью первой ст. 3.2, статьей 4.5 настоящего Закона.

Разрешая заявленные требования, суд находит, что наделение властными полномочиями должностных лиц муниципальных унитарных предприятий жилищно-коммунального хозяйства, руководителей государственных и муниципальных учреждений и предприятий, должностных лиц государственных и муниципальных транспортных предприятий в отношении частных предпринимателей, руководителей предприятий и юридических лиц иной формы собственности, кроме государственной и муниципальной, противоречит федеральному законодательству по тем основаниям, что ставит в неравное положение предприятия в зависимости от формы собственности.

В соответствии с п. 3 ст. 7 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" запрещается наделение полномочиями, осуществление которых имеет либо может иметь своим результатом ограничение конкуренции, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций. Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.

Поскольку указанным должностным лицам предоставлено право возбуждать административное производство по статьям закона, содержащим ответственность юридических лиц и должностных лиц, то подлежат признанию недействующими и не подлежащими применению оспариваемые положения Закона в части статей, содержащих такую ответственность. А именно, положения:

- подпункта 6 п. 1 ст. 7.1 указанного Закона в части наделения полномочиями должностных лиц муниципальных унитарных предприятий жилищно-коммунального хозяйства по составлению протоколов об административной ответственности, предусмотренных статьями 3.1, частью 1 ст. 3.2, статьями 4.1 - 4.3 Закона Кировской области "Об административной ответственности в Кировской области";

- подпункта 7 п. 1 статьи 7.1 Закона Кировской области "Об административной ответственности в Кировской области";

- подпункта 9 п. 1 статьи 7.1 указанного Закона в части наделения полномочиями должностных лиц государственных и муниципальных транспортных предприятий по составлению протоколов об административной ответственности, предусмотренных частью первой ст. 3.2 Закона Кировской области "Об административной ответственности в Кировской области".

В части наделения правом составления протоколов об административных правонарушениях должностных лиц государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждений по правонарушениям, предусмотренным ч. 2 ст. 3.2 Закона Кировской области (нарушение режима пребывания на территориях и в помещениях лечебно-профилактических учреждений), суд не усматривает противоречий федеральному законодательству. Также не противоречит федеральному законодательству наделение правом составления протоколов должностных лиц МУП ЖКХ при выявлении правонарушений, предусмотренных ст. 4.4 (нарушение правил содержания собак и кошек), и наделением правом составления протоколов должностных лиц государственных и муниципальных транспортных предприятий при выявлении правонарушений, предусмотренных ст. 4.5 (нарушение правил проезда в транспорте общего пользования). В части оспаривания этих положений Закона суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении требований заявителя.

Высказанные в заявлении обобщенные указания на другие несоответствия оспариваемого Закона и указания о несоответствии названия глав Закона не подлежат удовлетворению по тем основаниям, что не установлено противоречий федеральному законодательству.

В связи с тем, что настоящим решением признается противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению часть Закона Кировской области "Об административной ответственности в Кировской области", резолютивная часть решения суда в соответствии со ст. 253 ГПК РФ подлежит опубликованию в "Сборнике основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области".

Руководствуясь ст. ст. 194, 199, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Требования Кировского территориального управления Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению положений статьи 3.2, подпунктов 6, 7, 8, 9 пункта 1 статьи 7.1, статьи 8.2 Закона Кировской области "Об административной ответственности в Кировской области" от 26 июля 2002 г. N 88-ЗО удовлетворить частично и признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению положения:

- подпункта 6 п. 1 ст. 7.1 указанного Закона в части наделения полномочиями должностных лиц муниципальных унитарных предприятий жилищно-коммунального хозяйства по составлению протоколов об административной ответственности, предусмотренных статьями 3.1, частью 1 ст. 3.2, статьями 4.1 - 4.3 Закона Кировской области "Об административной ответственности в Кировской области";

- подпункта 7 п. 1 статьи 7.1 Закона Кировской области "Об административной ответственности в Кировской области";

- подпункта 9 п. 1 статьи 7.1 указанного Закона в части наделения полномочиями должностных лиц государственных и муниципальных транспортных предприятий по составлению протоколов об административной ответственности, предусмотренных частью первой ст. 3.2 Закона Кировской области "Об административной ответственности в Кировской области".

В остальной части в удовлетворении заявления отказать.

Резолютивная часть решения суда после вступления решения суда в законную силу подлежит опубликованию в "Сборнике основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области".

Решение суда может быть обжаловано и опротестовано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней.