Решение Кировского областного суда от 12 июля 2010 г. Суд признал противоречащими федеральному законодательству и недействующими оспариваемые нормы территориальной Программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи, поскольку они ограничивают права граждан, проживающих на территории области, на получение медицинской помощи в объеме нормативов, определенных федеральной Программой (извлечение)

Решение Кировского областного суда
от 12 июля 2010 г.

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 сентября 2010 г. N 10-Г10-11 настоящее решение оставлено без изменения

Кировский областной суд в составе: председательствующего судьи, с участием прокурора, при секретаре,

Рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Кировской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 5.2, 5.3 раздела 5, пунктов 6.1.1, 6.1.2, 6.1.3, 6.1.4 раздела 6, пунктов 7.3, 7.3.1, 7.3.2 раздела 7 Территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Кировской области на 2010 год, утвержденной постановлением Правительства Кировской области N 35/526 от 28 декабря 2009 года, установил:

Постановлением Правительства Кировской области N 35/526 от 28 декабря 2009 года утверждена Территориальная программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Кировской области на 2010 год (далее - территориальная Программа).

Текст документа опубликован 11 января 2010 года на официальном сайте Правительства Кировской области, вступил в законную силу через десять дней после официального опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие после 1 января 2010 года.

Прокурор Кировской области обратился в суд с заявлением об оспаривании некоторых положений территориальной Программы.

В обоснование заявления указал, что пункты 5.2, 5.3 раздела 5, пункты 6.1.1, 6.1.2, 6.1.3, 6.1.4 раздела 6, пункты 7.3, 7.3.1, 7.3.2 раздела 7 территориальной Программы противоречат соответственно абзацам 3, 4 раздела 4, абзацам 2, 3, 4, 5, 16, 17, 18 раздела 4 Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2010 год, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации N 811 от 2 октября 2009 года (далее - федеральная Программа).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеются в виду абзацы 16, 17, 18 раздела 5 Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2010 год

Пунктом 5.2 раздела 5 территориальной Программы установлены нормативы объема медицинской помощи для амбулаторной, в том числе неотложной, медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях в размере 9,498 посещения, в том числе в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования - 8,484 посещения, Абзацем 3 раздела 4 федеральной Программы названные нормативы установлены в размере 9,5 посещения, в том числе в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 8,762 посещения.

Пунктом 5.3 раздела 5 территориальной Программы установлены нормативы для амбулаторной медицинской помощи, предоставляемой в условиях дневных стационаров в размере 0,589 пациенто-дней, в том числе в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования - 0,462 пациенто-дня. В соответствии с абзацем 4 раздела 4 федеральной Программы указанные нормативы установлены в размере 0,59 пациенто-дня, в том числе в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 0,49 пациенто-дня.

Пунктом 6.1.1 раздела 6 территориальной Программы установлены нормативы финансовых затрат на 1 вызов скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), медицинской помощи в размере 902,65 рублей. В соответствии с абзацем 2 раздела 4 федеральной Программы, указанные нормативы установлены в размере 1710,1 рубля.

Пунктом 6.1.2 раздела 6 территориальной Программы установлены нормативы финансовых затрат на 1 посещение амбулаторно-поликлинических учреждений и других медицинских организаций или их соответствующих структурных подразделений (включая оказание неотложной медицинской помощи) - 168,43 рубля, в том числе 135,78 рубля - за счет средств обязательного медицинского страхования. Абзацем 3 раздела 4 федеральной Программы указанные нормативы установлены в размере 218 рублей, в том числе 168,4 рубля - за счет средств обязательного медицинского страхования.

Пунктом 6.1.3 раздела 6 территориальной Программы установлены нормативы финансовых затрат на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров - 257, 58 рублей, в том числе 180, 56 рубля - за счет средств обязательного медицинского страхования. Абзацем 4 раздела 4 федеральной Программы указанные нормативы установлены в размере 478 рублей, в том числе 470,5 рублей - за счет средств обязательного медицинского страхования.

Пунктом 6.1.4 раздела 6 территориальной Программы установлены нормативы финансовых затрат на 1 койко-день в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях в размере 954,37 рубля. В том числе 739,09 рублей - за счет средств обязательного медицинского страхования. Абзацем 5 раздела 4 федеральной Программы указанные нормативы установлены в размере 1380, 6 рублей, в том числе 1167 рублей за счет средств обязательного медицинского страхования.

Пунктом 7.3 раздела 7 территориальной Программы установлены подушевые нормативы финансового обеспечения в расчете на 1 человека в год (без учета расходов федерального бюджета) в среднем в размере 5336 рублей. В том числе за счет средств обязательного медицинского страхования - 3204 рубля (п. 7.3.1 раздела 7), за счет средств соответствующих бюджетов, предусматриваемых на оказание скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной) медицинской помощи, неотложной, медицинской помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, медицинской помощи при заболеваниях, передаваемых половым путем, туберкулезе, ВИЧ-инфекции и синдроме приобретенного иммунодефицита, психических расстройствах и расстройствах поведения, наркологических заболеваниях, а также на содержание медицинских организаций, участвующих в обязательном медицинском страховании, и финансовое обеспечение деятельности медицинских организаций, не участвующих в реализации Территориальной программы обязательного медицинского страхования, указанных в пункте 3.10 раздела 3 настоящей Территориальной программы, - 2131 рубль (пункт 7.3.2 раздела 7). Абзацами 16, 17, 18 раздела 5 федеральной Программы указанные нормативы установлены в размере 7633,4 рублей, 4059,6 и 3573,8 рублей соответственно.

По мнению прокурора, занижение нормативов нарушает права граждан Российской Федерации, проживающих на территории Кировской области, на получение медицинской помощи в объеме нормативов, определенных федеральной Программой государственных гарантий.

В судебном заседании представитель прокуратуры Кировской области заявленные требования поддержал в полном объеме. Суду пояснил, что оспариваемые нормативные положения противоречат статье 22 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации", статье 20.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, базовым положениям Федеральной Программы. Просит суд заявление удовлетворить.

Представитель Правительства Кировской области, действующая по доверенности К.Е.Л., заявленные требования не признала, поддержала письменные возражения Правительства Кировской области. По смыслу Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2010 год корректировка федеральных нормативов должна осуществляться на основе экономических расчетов, с учетом особенностей возрастно-полового состава, уровня и структуры заболеваемости. Утвержденная стоимость и расчет Территориальной программы были составлены с учетом объективных показателей в соответствии с Методическими рекомендациями по порядку формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, утвержденными Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации 28 августа 2001 года N 2510/9257-01, Федеральным фондом ОМС от 28 января 2001 года N 3159/40-1 и Министерством финансов Российской Федерации от 28 августа 2001 года N 12-03-03, информационным письмом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 21 декабря 2009 года N 20-0/10/2-10360 "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2010 год". В этой связи представитель находит вывод прокурора о занижении нормативов медицинской помощи, сделанный только на основании сравнительного цифрового анализа территориальной и федеральной Программ без учета экономических расчетов, не обоснованным, а заявление прокурора не подлежащим удовлетворению.

Представители Департамента здравоохранения Кировской области К.Н.В. и Б.Н.А. с требованиями прокурора области не согласились, поддержали позицию представителя Правительства области и письменные возражения Департамента здравоохранения Кировской области. Суду пояснили, что установленные показатели снижены с учетом объективных данных и не ухудшают гарантированного уровня медицинского обслуживания населения Кировской области.

Представители Кировского областного территориального Фонда обязательного медицинского страхования К.С.Ю. и Ш.Э.В. поддержали письменные возражения и просят оставить заявление прокурора без удовлетворения. Пояснили суду, что независимо от величины нормирования медицинские услуги населению области оказываются в полном объеме.

Представителем Федерального фонда обязательного медицинского страхования направлены в суд два письменных отзыва. В отзыве от 29 июня 2010 года представитель указал, что в соответствии со ст. 22 Закона Российской Федерации от 21 июня 1991 года N 1499-1 "О медицинском страховании граждан Российской Федерации" объем и условия оказания медицинской помощи, предусмотренные территориальными программами, не могут быть ниже установленных базовой программой. Просит рассмотреть дело в отсутствие представителя Фонда. В отзыве от 5 июля 2010 года представитель Фонда указал, что показатели объемов медицинской помощи и финансовая составляющая территориальной программы обязательного медицинского страхования могут отличаться от показателей базовой Программы, поскольку объемы медицинской помощи корректируются с учетом особенностей возрастно-полового состава, уровня и структуры заболеваемости населения и других объективных условий.

Представитель Департамента финансов Кировской области Г.О.А. требования прокурора не признала. Суду пояснила, что территориальная Программа утверждена Правительством области в рамках предоставленных полномочий с соблюдением установленного порядка принятия в пределах бюджетных средств и не противоречит федеральному законодательству. Программа разработана на основании письма Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 21 декабря 2009 года N 20-0/10/2-10360 "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной помощи на 2010 год", согласно которому рекомендуемые федеральной Программой нормативы объема медицинской помощи необходимо корректировать с учетом территориальной доступности бюджетных услуг, а также демографических особенностей региона.

Заслушав объяснения сторон, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Согласно пункта "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения и социальная защита находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 16 статьи 5 и пунктом 4 статьи 6 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан к полномочиям федеральных органов государственной власти в области охраны здоровья граждан относится разработка и утверждение программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающей в себя базовую программу обязательного медицинского страхования, а к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации - разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающей в себя программу обязательного медицинского страхования.

Согласно статье 22 Закона Российской Федерации от 28 июня 1991 года N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" базовую программу обязательного медицинского страхования разрабатывает Министерство здравоохранения Российской Федерации и утверждает Совет Министров - Правительство Российской Федерации. На основе базовой программы Советы Министров республик в составе Российской Федерации, органы государственного управления автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, местная администрация утверждают территориальные программы обязательного медицинского страхования. Объем и условия оказания медицинской помощи, предусмотренные территориальными программами, не могут быть ниже установленных в базовой программе.

Согласно статье 20.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи определяет виды, нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансирования, а также порядок и структуру формирования тарифов на медицинскую помощь. В ней также предусматриваются условия оказания медицинской помощи, критерии качества и доступности медицинской помощи и установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, территориальные программы могут определять дополнительные условия, виды и объемы оказания медицинской помощи.

В целях обеспечения конституционных прав граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи Правительство Российской Федерации утвердило Программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2010 год (преамбула Постановления Правительства Российской Федерации от 2 октября 2009 года N 811).

Разделом 4 Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2010 год установлены нормативы объема медицинской помощи с целью обеспечения потребности граждан в медицинской помощи по ее видам в расчете объема на 1 человека в год. Нормативы используются в целях планирования и финансово-экономического обоснования размера подушевых нормативов финансового обеспечения, предусмотренных Программой, и в среднем составляют:

Для амбулаторной, в том числе неотложной медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, - 9,5 посещения, в том числе в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 8,762 посещения;

Для амбулаторной медицинской помощи, предоставляемой в условиях дневных стационаров - 0,59 пациенто-дня. В том числе в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 0,49 пациенто-дня.

Разделом 5 федеральной Программы установлены нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой в соответствии с Программой, рассчитанные исходя из расходов на ее оказание и в среднем составляют:

На 1 вызов скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), медицинской помощи - 1710,1 рубля;

На 1 посещение амбулаторно-поликлинических учреждений и других медицинских организаций или их соответствующих структурных подразделений (включая оказание неотложной медицинской помощи) - 218,1 рубля, в том числе 168,4 рубля - за счет средств обязательного медицинского страхования;

На 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров - 478 рублей, в том числе 470,5 рубля - за счет средств обязательного медицинского страхования;

На 1 койко-день в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях - 1380,6 рубля, в том числе 1167 рубля - за счет средств обязательного медицинского страхования.

Разделом 5 федеральной Программы также установлены подушевые нормативы финансового обеспечения, предусмотренные Программой, в расчете на 1 человека в год (без учета расходов федерального бюджета), которые составляют в среднем 7633,4 рубля, из них

4059,6 рублей - за счет средств обязательного медицинского страхования;

3573,8 рубля - за счет средств соответствующих бюджетов, предусматриваемых на оказание скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), медицинской помощи, специализированной, в том числе высокотехнологической, медицинской помощи, медицинской помощи при заболеваниях, передаваемых половым путем, туберкулезе. ВИЧ-инфекции и синдроме приобретенного иммунодефицита, психических расстройствах и расстройствах поведения, наркологических заболеваниях, а также на содержание медицинских организаций, участвующих в обязательном медицинском страховании, и финансовое обеспечение деятельности медицинских организаций, не участвующих в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования.

Оспариваемыми прокурором положениями территориальной Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Кировской области на 2010 года изложенные выше нормативы занижены.

Так, пунктом 5.2 раздела 5 территориальной Программы установлены нормативы объема медицинской помощи для амбулаторной, в том числе неотложной, медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях в размере 9,498 посещения, в том числе в рамках территориальной Программы обязательного медицинского страхования - 8,484 посещения.

Пунктом 5.3 раздела 5 территориальной Программы установлены нормативы для амбулаторной медицинской помощи, предоставляемой в условиях дневных стационаров в размере 0,589 пациенто-дней, в том числе в рамках территориальной Программы ОМС - 0,462 пациенто-дня.

Пунктом 6.1.1 раздела 6 территориальной Программы установлены нормативы финансовых затрат на 1 вызов скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), медицинской помощи в размере 902,65 рублей.

Пунктом 6.1.2 раздела 6 территориальной Программы установлены нормативы финансовых затрат на 1 посещение амбулаторно-поликлинических учреждений и других медицинских организаций или их соответствующих структурных подразделений (включая оказание неотложной медицинской помощи) - 168,43 рубля, в том числе 135,78 рубля - за счет средств ОМС.

Пунктом 6.1.3 раздела 6 территориальной Программы установлены нормативы финансовых затрат на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров - 257, 58 рублей, в том числе 180, 56 рубля - за счет средств ОМС.

Пунктом 6.1.4 раздела 6 территориальной Программы установлены нормативы финансовых затрат на 1 койко-день в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях в размере 954,37 рубля. В том числе 739,09 рублей - за счет средств ОМС.

Пунктом 7.3 раздела 7 территориальной Программы установлены подушевые нормативы финансового обеспечения в расчете на 1 человека в год (без учета расходов федерального бюджета) в среднем в размере 5336 рублей. В том числе за счет средств обязательного медицинского страхования - 3204 рубля (п. 7.3.1 раздела 7), за счет средств соответствующих бюджетов, предусматриваемых на оказание скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной) медицинской помощи, неотложной медицинской помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, медицинской помощи при заболеваниях, передаваемых половым путем, туберкулезе, ВИЧ-инфекции и синдроме приобретенного иммунодефицита, психических расстройствах и расстройствах поведения, наркологических заболеваниях, а также на содержание медицинских организаций, участвующих в обязательном медицинском страховании, и финансовое обеспечение деятельности медицинских организаций, не участвующих в реализации Территориальной программы ОМС, указанных в пункте 3.10 раздела 3 настоящей Территориальной программы, - 2131 рубль (пункт 7.3.2 раздела 7).

Сравнительный анализ положений федеральной и территориальной Программ позволяет суду сделать вывод о том, что положения пунктов 5.2, 5.3 раздела 5, пункты 6.1.1, 6.1.2, 6.1.3, 6.1.4 раздела 6, пункты 7.3., 7.3.1, 7.3.2 раздела 7 территориальной Программы не соответствуют положениям федеральной Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2010 год, статье 20.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, статье 22 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации". В соответствии с указанными нормами федерального законодательства территориальная Программа может определить дополнительные условия, виды и объемы оказания медицинской помощи населению, но не может снижать гарантированный объем бесплатной медицинской помощи, поскольку такой объем является государственной гарантией.

Оспариваемые положения территориальной Программы не только противоречат федеральному законодательству, но и ограничивают права граждан Российской Федерации, проживающих на территории Кировской области, на получение медицинской помощи в объеме нормативов, определенных Программой государственных гарантий.

Предусмотренное Конституцией Российской Федерации и федеральными законами право субъекта Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование предусматривает и обязанность субъекта Российской Федерации соблюдать конституционные требования непротиворечия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, в связи с чем возражения представителей Правительства Кировской области, Департамента финансов Кировской области, Департамента здравоохранения Кировской области, Кировского областного территориального фонда обязательного медицинского страхования по делу суд находит несостоятельными. Так, суд не может принять во внимание доводы указанных выше представителей в части того, что нормативы разработаны на основании рекомендаций Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, изложенных в письме от 21 декабря 2001 года N 20-01/10/2-10360, что установленные федеральной Программой нормативы снижены с учетом объективных показателей в пределах бюджетных средств, выделенных на эти мероприятия и не ухудшают гарантированного уровня медицинского обслуживания населения.

Действительно, в указанном письме объемы медицинской помощи рекомендуется корректировать с учетом особенностей возврастно-полового состава, уровня и структуры заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, климатогеографических условий региона и транспортной доступности медицинских организаций. Однако письмо не носит рекомендаций по снижению объемов медицинской помощи и не допускает уменьшения нормативов ее оказания.

В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

На основании изложенного, суд находит требования прокурора Кировской области подлежащими удовлетворению.

Руководствуясь статьями 194, 199 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

Заявление прокурора Кировской области удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункты 5.2, 5.3 раздела 5, пункты 6.1.1, 6.1.2, 6.1.3, 6.1.4 раздела 6, пункты 7.3, 7.3.1, 7.3.2 раздела 7 Территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Кировской области на 2010 год, утвержденной постановлением Правительства Кировской области от 28 декабря 2009 года N 35/526 со дня вступления в законную силу решения суда.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней.