Распоряжение Правительства Кировской области от 28 апреля 2009 г. N 86 "О Концепции развития местного самоуправления в Кировской области на 2009 - 2012 годы"

В целях дальнейшего развития местного самоуправления в Кировской области и реализации реформы местного самоуправления:

1. Утвердить Концепцию развития местного самоуправления в Кировской области на 2009 - 2012 годы (далее - Концепция). Прилагается.

2. Органам исполнительной власти Кировской области в своей деятельности руководствоваться Концепцией и учитывать ее положения при разработке проектов правовых актов.

3. Рекомендовать органам местного самоуправления муниципальных образований Кировской области в срок до 01.07.2009 разработать планы по реализации Концепции.

Губернатор Кировской области

Н.Ю. Белых

Концепция
развития местного самоуправления в Кировской области на 2009 - 2012 годы
(утв. распоряжением Правительства Кировской области от 28 апреля 2009 г. N 86)

1. Общие положения

Концепция развития местного самоуправления в Кировской области на 2009 - 2012 годы (далее - Концепция) предусматривает совершенствование нормативной правовой базы и проведение организационных мероприятий, направленных на более эффективную реализацию муниципальной реформы.

Правовой основой Концепции являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, Устав Кировской области, законы Кировской области, указы Губернатора области, постановления и распоряжения Правительства области, регулирующие вопросы местного самоуправления.

Концепция - это базовый документ, с учётом которого будут разрабатываться нормативные правовые акты в сфере местного самоуправления.

В Концепции с учетом достигнутых результатов определены цели, основные направления и задачи развития местного самоуправления в Кировской области, механизмы и сроки реализации которых будут конкретизированы в планах действий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Одним из приоритетных направлений Концепции является совершенствование территориальной организации местного самоуправления путём создания крупных муниципальных образований, обладающих высоким экономическим, имущественным и кадровым потенциалом.

2. Современное состояние местного самоуправления в Кировской области

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Этот уровень власти, формируемый населением, наделён правом решать вопросы жизнедеятельности населения исходя из его интересов, исторических и иных традиций. Эффективная система взаимодействия населения и власти обеспечивает устойчивое социально-экономическое развитие муниципального образования, улучшение условий жизни населения.

На начало муниципальной реформы, обусловленной принятием Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ), в Кировской области уже был накоплен определённый опыт работы по развитию местного самоуправления.

На базе районов и городов областного значения действовало 45 муниципальных образований с одноуровневой системой местного самоуправления.

В рамках реформы местного самоуправления в течение 2003 - 2005 годов в Кировской области была проведена большая организационная работа, главным итогом которой стало создание городских и сельских поселений.

Кировская область приступила к реализации Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ с 01.01.2006 в полном объёме.

В соответствии с требованиями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ было дополнительно создано 436 поселений. В 2007 году были проведены мероприятия по преобразованию поселений, количество которых сократилось на 33 единицы. В настоящее время в Кировской области действует 448 муниципальных образований, в том числе 39 муниципальных районов, 6 городских округов, 53 городских поселения, 350 сельских поселений. Процесс преобразования поселений продолжается. Так, 01.03.2009 состоялось голосование по данному вопросу в 28 поселениях, в результате которого число поселений будет сокращено ещё на 14 единиц.

Среди городских округов наибольшее число жителей в городе Кирове - 486,3 тыс. человек. Из муниципальных районов наибольшую численность населения имеет Омутнинский район - 47,6 тыс. человек. Самым крупным городским поселением является г. Омутнинск - более 26 тыс. человек, сельским поселением - Стуловское сельское поселение Слободского района с численностью населения около 5 тыс. человек.

При этом необходимо отметить, что 50% поселений имеют численность от 1 тысячи до 10 тысяч, а 48 % поселений - менее 1 тыс. человек.

Все муниципальные образования внесены в Государственный реестр муниципальных образований Российской Федерации.

Во всех муниципальных образованиях сформированы правомочные органы местного самоуправления. Среди избранных глав муниципальных образований высшее образование имеют: в муниципальных районах и городских округах - 100 % глав, в городских поселениях - 80 % глав, в сельских поселениях - 65 % глав. На момент избрания 30 % глав не имели опыта работы в органах местного самоуправления. Среди избранных депутатов представительных органов муниципальных образований высшее образование имеют: в муниципальных районах и городских округах - 80 % депутатов, в городских поселениях - 56 % депутатов, в сельских поселениях - 30 % депутатов.

Все муниципальные образования имеют местные бюджеты. В результате смещения экономической базы в пользу городских округов и ограниченности закрепления доходных источников за местными бюджетами в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджеты городских и сельских поселений и ряда муниципальных районов имеют низкий уровень обеспеченности собственными доходами, в результате чего являются наиболее слабо наполняемыми и зависимыми от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

В связи с этим структура доходной части местных бюджетов по типам муниципальных образований значительно отличается. Если в бюджетах городских округов наибольший удельный вес занимают собственные доходы (более 60 %), то в бюджетах поселений и муниципальных районах наибольший удельный вес составляет финансовая помощь.

Наиболее высокий уровень дотационности, характеризующий степень финансовой обеспеченности собственными доходами муниципальных образований, сложился по городским и сельским поселениям.

Согласно отчету об исполнении местных бюджетов городскими и сельскими поселениями в 2007 году доля финансовой помощи в общем объеме доходов сложилась 60,4 %, в 2008 году она возросла до 66 %. В истекшем году с уровнем дотаций более 70% исполнены бюджеты 232 из 403 поселений, или 57,6%. При этом у 59 сельских поселений (16 %) доля финансовой помощи составила более 90 %. С учетом того, что в общем объеме расходов бюджетов сельских поселений преобладают расходы на содержание органов местного самоуправления (43,8 %), в результате без финансовой помощи часть сельских поселений не может осуществлять расходные обязательства даже по содержанию аппарата управления.

Анализ параметров бюджетов поселений свидетельствует, что около 30 % бюджетов городских и сельских поселений формируется с общим объемом до 1 млн. рублей. При этом большая часть поселений с объемом бюджета менее 1 млн. рублей находится в Богородском муниципальном районе, Верхошижемском, Кильмезском, Немском, Лебяжском, Пижанском, Свечинском, Слободском и Фаленском районах. И, как показывает практика, расходы на содержание органов местного самоуправления в этих поселениях превышают 80 % общего объема расходов бюджета.

В Кировской области завершена работа по разграничению объектов собственности между муниципальными районами и поселениями. В рамках реализации положений Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ по всем муниципальным образованиям разграничение имущества внутри муниципальных районов было завершено до 01.11.2008. В результате реализации указанных мероприятий в период с октября 2007 года по ноябрь 2008 года муниципальными районами в собственность поселений было передано имущества на общую сумму свыше 12 млрд. рублей.

Основными проблемами, с которыми столкнулись органы местного самоуправления поселений в период самостоятельного осуществления прав собственника в отношении переданного имущества, являются следующие:

недостаток квалифицированного кадрового обеспечения (особенно в небольших, отдаленных поселениях);

недостаточность собственных источников финансирования, необходимых для эффективного управления собственностью и поддержания удовлетворительного состояния переданных объектов;

недостаточность в отдельных поселениях имущества, необходимого для исполнения собственных полномочий (имущества, предназначенного для обслуживания автомобильных дорог местного значения; имущества, предназначенного для тепло-, водоснабжения населения, водоотведения; пожарного оборудования и снаряжения, предназначенного для обеспечения первичных мер по тушению пожаров; имущества, предназначенного для развития малого и среднего предпринимательства в поселении);

несформированность локальной нормативной базы по управлению имуществом, отсутствие унифицированных процедур, подходов и методов в сфере управления имуществом;

низкий уровень прозрачности сведений о составе и стоимости муниципального имущества, что ограничивает возможности вовлечения имущественных объектов в хозяйственный оборот.

В настоящее время во всех муниципальных районах и городских округах и 394 поселениях разработаны и реализуются среднесрочные программы (планы) социально-экономического развития территорий.

Территориальное развитие характеризуется высоким уровнем различия в социально-экономическом положении муниципальных образований. Показатели развития муниципальных образований области за последние годы свидетельствуют о концентрации финансовых, трудовых и интеллектуальных ресурсов в наиболее динамично развивающихся муниципальных образованиях и снижении экономического, трудового и налогового потенциала "слабых" территорий.

Примерно четверть, или 98 поселений, имеет низкий потенциал экономического развития. Наибольший удельный вес "слабых" поселений в Богородском муниципальном районе (6 из 8 поселений), Даровском (4 из 6 поселений), Кикнурском (4 из 7 поселений), Лузском (4 из 8 поселений), Малмыжском (9 из 18 поселений), Опаринском (6 из 9 поселений), Тужинском (4 из 6 поселений) районах.

Присутствует значительная дифференциация экономического положения поселений по следующим показателям:

объем собственных доходов местного бюджета за 2007 год в расчете на душу колеблется от менее 100 рублей (поселения Верхнекамского, Кильмезского, Малмыжского, Омутнинского, Санчурского, Яранского районов) до 5,2 тыс. рублей в Красногорском сельском поселении Котельничского района;

наибольший отток населения (около 300 человек в расчете на 1 тыс. населения) в среднесрочной перспективе прогнозируется в Верхневолмангском сельском поселении Опаринского района, Щеткинском сельском поселении Подосиновского района Кировской области, Христофоровском сельском поселении Лузского района, Северном сельском поселении Юрьянского района. Прирост населения (около 100 человек в расчете на 1 тыс. населения) прогнозируется в Спас-Талицком сельском поселении Оричевского района, Константиновском сельском поселении Малмыжского района;

существуют поселения, в которых полностью отсутствуют производственные предприятия;

как правило, наиболее динамично развиваются территории, прилегающие к крупным городским центрам.

В связи с различными уровнями социально-экономического развития территорий поселений в области сложилась положительная практика заключения соглашений между муниципальным районом и поселениями о передаче полномочий по решению ряда вопросов местного значения. В 28 муниципальных районах 237 поселениями заключено 678 соглашений, в основном по решению следующих вопросов местного значения: организации электро-, тепло-, газо, водоснабжения; водоотведения, снабжения топливом, дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, осуществления мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В Кировской области для реализации реформы местного самоуправления создана необходимая нормативная правовая база: принято 43 нормативных правовых акта органов государственной власти и более 90 тыс. муниципальных правовых актов, во всех муниципальных образованиях приняты уставы, которые прошли государственную регистрацию и внесены в Государственный реестр уставов муниципальных образований Российской Федерации.

В настоящее время в области ведется работа по формированию региональной и местной нормативной правовой базы. С 01.01.2009 начато ведение Регистра муниципальных нормативных правовых актов Кировской области.

В органах местного самоуправления муниципальных образований области работают 4290 муниципальных служащих, треть которых работает в органах местного самоуправления поселений. Среди муниципальных служащих высшее образование имеют 68,3 %, опыт работы до 5 лет - 25 %, более 10 лет - 48 %, возраст до 40 лет - 40 % , свыше 40 лет - 60 %.

За последние три года 72 муниципальных служащих и выборных лица органов местного самоуправления прошли профессиональную переподготовку, 1287 прошли курсы повышения квалификации, в том числе 789 муниципальных служащих и выборных лиц органов местного самоуправления прошли обучение в рамках областной целевой программы "Подготовка управленческих кадров органов местного самоуправления в сфере жилищных правоотношений".

В 2008 году подготовлен и проведен комплекс мероприятий по обучению глав, председателей представительных органов и иных должностных лиц органов местного самоуправления городских и сельских поселений. Обучение проводилось в виде однодневного семинара на базе учебно-методического центра Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации в рамках системы подготовки кадров, поддержки и сопровождения деятельности органов местного самоуправления.

В семинаре приняли участие более 800 представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений области. Таким образом, прошли обучение 100 % глав городских и сельских поселений, председателей представительных органов городских поселений.

В связи с тем, что сегодня существует острый дефицит финансовых средств в местных бюджетах на обучение муниципальных служащих и выборных должностных лиц органов местного самоуправления, особенно в бюджетах сельских поселений, постановлением Правительства области от 01.09.2008 N 144/360 утверждена областная целевая программа "Развитие системы подготовки выборных должностных лиц и муниципальных служащих органов местного самоуправления" на 2009 год (далее - Программа).

В рамках данной Программы предполагается реализация трёх подпрограмм по различным направлениям деятельности органов местного самоуправления.

В процессе реализации Программы только в курсах повышения квалификации примут участие более 700 человек по направлениям, связанным с деятельностью органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства, финансов, имущества, кадровой политики и иных вопросов, общее количество представителей органов местного самоуправления муниципальных образований области, участвующих в Программе, составит 1043 человека.

В 2006 году в области создана ассоциация "Совет муниципальных образований Кировской области" (далее - ассоциация). В ассоциацию входят 448 муниципальных образований области. Ассоциация имеет свой устав и органы управления (правление, исполнительную дирекцию, ревизионную комиссию). В рамках ассоциации созданы рабочие комиссии, которые координируют деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. В целях взаимного сотрудничества Правительством области и Законодательным Собранием Кировской области с ассоциацией заключены соглашения.

Правительством области органам местного самоуправления постоянно оказывается практическая, методическая и консультативно-правовая помощь в решении вопросов местного значения.

3. Основные проблемы местного самоуправления

Современное состояние местного самоуправления в Кировской области характеризируется рядом основных проблем:

недостаточным использованием экономического потенциала муниципальных образований;

недостаточной для качественного исполнения финансовой обеспеченностью закрепленных полномочий;

нехваткой квалифицированных кадров в органах местного самоуправления;

слабым внедрением современных технологий в муниципальное управление.

Решение указанных проблем может быть достигнуто прежде всего на основе совершенствования территориальной организации местного самоуправления Кировской области путем преобразования муниципальных образований области. В первоочередном порядке вопросы преобразования должны быть решены в муниципальных образованиях, имеющих:

низкий экономический потенциал;

наиболее высокие показатели миграционного оттока и снижения численности населения;

низкую бюджетную доходность и низкий налоговый потенциал (объём налоговых и иных поступлений в бюджеты всех уровней на душу населения ниже 2 тыс. рублей).

Создание крупных муниципальных образований с высоким экономическим, имущественным, кадровым потенциалом будет способствовать дальнейшему развитию местного самоуправления в Кировской области.

4. Цель, основные направления развития местного самоуправления

Целью развития местного самоуправления является улучшение качества жизни населения, что требует укрепления основ местного самоуправления, совершенствования форм и методов деятельности.

Основными направлениями деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению поставленной цели являются:

4.1. Совершенствование территориальной организации местного самоуправления.

4.2. Совершенствование и развитие законодательной базы местного самоуправления.

4.3. Совершенствование системы бюджетного регулирования и межбюджетных отношений, укрепление финансово-экономической основы местного самоуправления.

4.4. Повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления и улучшение качества оказываемых ими услуг.

4.5. Повышение кадрового потенциала органов местного самоуправления.

4.6. Развитие механизмов участия населения в осуществлении местного самоуправления и активизация самоорганизации граждан.

5. Задачи развития местного самоуправления

Для реализации основных направлений развития местного самоуправления должны быть решены следующие первоочередные задачи:

5.1. Совершенствование территориальной организации местного самоуправления:

5.1.1. Изучение общественного мнения по оптимизации муниципального устройства области, укрупнению муниципальных образований области.

5.1.2. Мониторинг показателей миграционного оттока, плотности и снижения численности населения.

5.1.3. Преобразование муниципальных образований в целях создания благоприятных условий для социально-экономического развития территорий.

5.1.4. Завершение работ по утверждению границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства.

5.1.5. Организация работы по инвентаризации и подготовке паспортов малочисленных и нежилых населённых пунктов области.

5.1.6. Активизация работы по исключению из Реестра населённых пунктов Кировской области нежилых населённых пунктов, на территории которых отсутствует постоянно проживающее население и жилые строения, пригодные для проживания, объекты недвижимости, находящиеся в собственности.

5.1.7. Переселение жителей Кировской области, проживающих в малонаселённых, труднодоступных и отдалённых населённых пунктах, в населённые пункты с более благоприятными условиями для проживания.

5.2. Совершенствование законодательной базы местного самоуправления:

5.2.1. Развитие областной нормативной правовой базы местного самоуправления в соответствии с требованиями федерального законодательства и с учетом местных условий и традиций.

5.2.2. Развитие муниципальных нормативных правовых баз в соответствии с требованиями законодательства. Создание реестров муниципальных правовых актов.

5.2.3. Совершенствование законодательства о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий с учетом интересов населения и эффективности их реализации.

5.2.4. Научно-методическое и консультативно-правовое сопровождение органами государственной власти мероприятий реформы местного самоуправления.

5.2.5. Создание условий для участия населения в развитии и совершенствовании муниципальных нормативных правовых баз.

5.2.6. Обеспечение доступа органов местного самоуправления и населения к правовым информационным базам по местному самоуправлению.

5.3. Совершенствование системы бюджетного регулирования, укрепление финансово-экономической основы местного самоуправления:

5.3.1. Повышение эффективности и качества управления муниципальными финансами.

5.3.2. Совершенствование межбюджетных отношений с целью создания стимулов для развития муниципальных образований, консультативно-методическое сопровождение организации бюджетного процесса в муниципальных образованиях области.

5.3.3. Укрепление доходной части местных бюджетов, в том числе за счёт средств самообложения граждан.

5.3.4. Эффективное использование муниципальной собственности и земельных ресурсов. Создание реестров муниципальной собственности.

5.3.5. Внедрение концессионных механизмов в управление жилищно-коммунальным хозяйством.

5.3.6. Внедрение инновационных технологий эффективного управления бюджетным процессом, муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством.

5.3.7. Взаимодействие с федеральными структурами по администрированию местных налогов и совершенствование системы бюджетного регулирования.

5.3.8. Совершенствование планирования социально-экономического развития территорий муниципальных образований.

5.3.9. Внедрение мониторинга, оценки результативности муниципальных программ в систему управления муниципального образования и в практику управления объектами муниципальной собственности.

5.3.10. Совершенствование системы статистического наблюдения муниципальных образований, развитие муниципальной статистики.

5.3.11. Создание благоприятных условий для привлечения инвестиций, развития среднего и малого бизнеса, предпринимательства.

5.3.12. Создание межмуниципальных объединений и хозяйственных обществ для решения вопросов местного значения.

5.4. Повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления и улучшение качества оказываемых ими услуг:

5.4.1. Формирование оптимальной структуры органов местного самоуправления в целях эффективного управления территориями муниципальных образований.

5.4.2. Совершенствование форм и методов управления муниципальным хозяйством, муниципальной собственностью.

5.4.3. Обеспечение транспортной доступности к центрам оказания социальных услуг.

5.4.4. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28.04.2008 N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов".

5.4.5. Создание в муниципальных образованиях многофункциональных центров по оказанию государственных и муниципальных услуг.

5.4.6. Активизация деятельности органов местного самоуправления по участию в федеральных и областных целевых программах.

5.4.7. Внедрение и активное использование современных телекоммуникационных средств связи и технологии в информационном обмене между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Создание сайтов муниципальных образований.

5.4.8. Активное участие муниципальных образований в развитии международных, внешнеэкономических и межрегиональных связей Кировской области.

5.4.9. Формирование механизмов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

5.4.10. Обеспечение открытости и доступности информации о деятельности органов местного самоуправления.

5.5. Укрепление кадрового потенциала органов местного самоуправления:

5.5.1. Совершенствование института муниципальной службы, разработка и реализация областной и муниципальных программ развития муниципальной службы.

5.5.2. Совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности, и муниципальных служащих.

5.5.3. Создание условий для привлечения квалифицированных кадров в органы местного самоуправления.

5.5.4. Создание муниципального кадрового резерва, организация системы работы с резервом кадров, регулярное проведение его мониторинга и актуализации.

5.5.5. Совершенствование системы оплаты труда выборных лиц и муниципальных служащих органов местного самоуправления. Введение присвоения муниципальным служащим классных чинов.

5.6. Развитие механизмов участия населения в осуществлении местного самоуправления и активизация самоорганизации граждан:

5.6.1. Вовлечение населения в принятие управленческих решений и совершенствование механизмов контроля со стороны населения за эффективностью деятельности органов местного самоуправления.

5.6.2. Развитие условий для самоорганизации граждан по месту жительства и проведение информационно-разъяснительной работы по использованию её различных форм.

5.6.3. Повышение правовой культуры населения в вопросах местного самоуправления.

5.6.4. Укрепление и развитие институтов гражданского общества и самоорганизации граждан по месту жительства.

6. Результаты и последствия реализации Концепции

Реализация предложенных в Концепции задач по развитию местного самоуправления в Кировской области в 2009 - 2012 годах положительно скажется на развитии территорий муниципальных образований, позволит повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, что в конечном итоге будет способствовать улучшению качества жизни населения данных территорий.

7. Механизм реализации Концепции

Для реализации положений настоящей Концепции Правительством области ежегодно утверждается план мероприятий, основными разработчиками которого являются департамент экономического развития при Правительстве области и управление по вопросам местного самоуправления администрации Правительства Кировской области.