Решение Кировского областного суда от 18 апреля 2003 г. Суд отказал в удовлетворении требований о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению оспариваемых положений Закона Кировской области "Об областном бюджете на 2003 год" в части определения размера дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и в части установления нормативов отчислений по налогу на доходы физических лиц, поскольку при формировании бюджета Законодательным Собранием области в части определения размеров финансовой помощи муниципальным образованиям не допущено каких-либо нарушений федерального законодательства

Решение Кировского областного суда
от 18 апреля 2003 г.

Кировский областной суд в составе: председательствующего судьи Леденских И.В., с участием прокурора Устюжаниновой Т.М., при секретаре Рудаковой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Шабалинской районной Думы о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению положений Закона Кировской области от 31.12.2002 г. N 124-ЗО "Об областном бюджете на 2003 год" в части определения размера дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и в части установления нормативов отчислений по налогу на доходы физических лиц установил:

Шабалинская районная Дума обратилась в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению положений Закона Кировской области от 31.12.2002 г. N 124-ЗО "Об областном бюджете на 2003 год" в части определения размера дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и в части установления нормативов отчислений по налогу на доходы физических лиц. В обоснование требований указано, что доходная часть минимальных местных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта РФ доходных источников. Заявитель указывает, что в нарушение ст. 37 п. 3 ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и ст. 7 п.п. 4, 5 ФЗ РФ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", Законом Кировской области "Об областном бюджете на 2003 год" был установлен норматив отчислений налога на доходы физических лиц в бюджет области - 20%, в бюджеты муниципальных образований - 80%. Указывают, что в 2002 г. отчисления по этому налогу в размере 100% зачислялись в муниципальный бюджет. Статьей 23 Закона Кировской области "Об областном бюджете на 2003 год" Шабалинский район был полностью лишен субсидий на централизованную заготовку топлива. Статьей 38 ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" предусмотрено, что в случае уменьшения доходной части бюджета за счет решений субъекта РФ должна производиться компенсация выпавших доходов за счет дополнительной дотации. Заявитель указывает, что Законом Кировской области дотация на выравнивание уровня бюджетов обеспеченности муниципального образования Шабалинский район была установлена 28881 тыс. руб., что меньше уровня 2002 г. на 9836 тыс. руб. При расчете дотаций не учитывались индивидуальные особенности муниципальных образований. Также указывает, что бюджет области в 2003 г. увеличился на 5,5%, в то время как фонд финансовой поддержки муниципальных образований уменьшился до 91,4% в сравнении с 2002 г. Заявителем произведен расчет минимального бюджета прямым счетом с учетом коэффициента инфляции и дефицит бюджета при таком расчете составил более 20 млн. руб. В дополнениях к заявлению указано, что принятый закон противоречит ст. 92 Бюджетного кодекса РФ. По указанным основаниям просят удовлетворить заявленные требования.

До рассмотрения дела по существу заявитель отказался от заявленных требований, просил рассмотреть дело и прекратить производство в отсутствие представителя Шабалинской районной Думы.

Судом рассмотрено ходатайство и отказано в принятии отказа от заявленных требований и прекращении производства по делу в соответствии со ст. 252 ГПК РФ.

Представитель законодательного собрания Гущина Л.М. суду пояснила, что заявленные требования не подлежат удовлетворению. Указала, что федеральное законодательство допускает перераспределения 50% налоговых платежей физических лиц, этот доходный источник является регулирующим и законом субъекта РФ в пределах своей компетенции произведено перераспределение процентов. В связи с изменениями в налоговом законодательстве возможно изменение и перераспределении доходных источников, поскольку такие изменения имели место, то законодатель области обоснованно произвел перераспределение процентов по доходу от налоговых платежей с физических лиц. В части дотаций на централизованную заготовку топлива имеется программа по области и Шабалинский район не подпадает под данную программу, поэтому этот район, как и некоторые другие, не получили в этом году субсидий на топливо. Однако в течение года возможны изменения и при изыскании денежных средств возможно оказание дополнительной финансовой помощи на эти цели. В части дотаций муниципальному образованию пояснила, что в этом году размер дотаций определялся на основании методики, утвержденной постановлением Правительства Кировской области N 19/208 и для всех районов области эти принципы были применены в равной мере, что обеспечило равноправие участников бюджетных отношений. При таких обстоятельствах какое-либо изменение размера дотаций для одного района вызовет изменения для всех муниципальных образований. Считает, что оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

Представители Финансового управления Кировской области Ковалева Е.В. и Счастливцев А.М., поддержали пояснения представителя Законодательного Собрания Кировской области и суду пояснили, что подоходный налог является регулирующим доходным источником, а не собственным доходом муниципального образования, поэтому возможно перераспределение этого источника дохода каждый год. Также сослались на то обстоятельство, что финансирование расходов на топливо отнесено к местному бюджету, а каких-либо дополнительных соглашений о финансировании с Шабалинским районом не имеется. В связи с тем, что нормативы минимальной бюджетной обеспеченности не установлены, то тот расчет, который представлен Шабалинским районом нельзя признать правильным, тем более, что он произведен прямым счетом, т.е. исходит из того, что потребовалось в прошедшем году с учетом инфляции на следующий год. Указали, что при расчете дотаций учитывалось то обстоятельство, что уменьшился размер отчислений по подоходному налогу с физических лиц. Сослались на то обстоятельство, что у Шабалинского района имеются неиспользованные резервы по сбору собственных доходов, о чем свидетельствует справка о поступлениях за прошлый год. Просили отказать в удовлетворении заявленных требований.

Изучив материалы дела, заслушав представителей сторон и заключение прокурора Устюжаниновой Т.М., полагавшей в удовлетворении заявления отказать, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Статьей 2 Закона Кировской области "Об областном бюджете на 2003 год" установлено, что доходы областного бюджета, поступающие в 2003 году формируются за счет доходов от уплаты федеральных и региональных налогов - по нормативам отчислений согласно приложению N 1. В приложении N 1 установлено, что доходы от налога на доходы физических лиц перечисляются в бюджет области в размере 20%, а в бюджеты муниципальных образований - 80%. Рассматривая обоснованность заявленных требований в этой части суд находит, что подпунктом 1 п. 4 ст. 7 ФЗ РФ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" закреплено, что собственными доходами местных бюджетов относятся доли федеральных налогов и к указанным доходам относится часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту РФ. Пунктом 5 указанной статьи также устанавливает, что законами субъекта РФ могут устанавливаться нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года). Статьей 11 Закона Кировской области "О бюджетном процессе в кировской области" закреплено, что собственные доходы от областных налогов и сборов, а также закрепленные за областью федеральные налоги и сборы передаются местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично - в процентной доле, утверждаемой Законодательным Собранием области на срок не менее трех лет. Однако указано, что срок действия нормативов может быть сокращен в случае изменения в налоговое законодательство РФ.

Таким образом, федеральным законодательством допускается изменение нормативов отчислений как на каждый финансовый год так и через три года, в то время как законодательством области установлены более жесткие рамки для изменения нормативов отчислений по регулирующим доходам, которые могут быть изменены в течение трех лет только в случае изменения налогового законодательства. Представителем Законодательного Собрания Кировской области указано на конкретные изменения в налоговом законодательстве, которые повлияли на формирование областного бюджета и суд согласен с тем обстоятельством, что такие изменения могут быть причиной сокращения сроков действия нормативов. С учетом указанных обстоятельств суд приходит к выводу о том, что требования заявителя в этой части не подлежат удовлетворению, поскольку не установлено противоречий Закона Кировской области федеральному законодательству.

Рассматривая требования в части отсутствия финансирования на централизованную заготовку топлива по муниципальному образованию "Шабалинский район" суд находит, что в соответствии со ст. 87 Бюджетного кодекса РФ исключительно из местных бюджетов финансируются расходы на организацию, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства. Статьей 85 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено совместное финансирование функциональных расходов, однако перечислены конкретные виды расходов и содержание муниципального жилищно-коммунального хозяйства не указано в данной статье. Также установлено, что возможно совместное финансирование других расходов по согласованию органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Порядок согласования распределения и закрепления расходов, совместно финансируемых из бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований, определяется исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. В данном случае постановлением правительства Кировской области от 18.06.2002 г. N 19/211 определены критерии предоставления субсидий на централизованную заготовку топлива и согласно указанным критериям муниципальным образованиям области предоставлены субсидии. Шабалинский район, как и некоторые другие районы области, не подпадает под установленные правительством критерии, поскольку объемы заготовки топлива за счет средств области составляли менее 25% от общих объемов. Каких-либо других документов свидетельствующих о наличии соглашений между правительством области и администрацией Шабалинского района о совместном финансировании указанных расходов суду не представлено. С учетом указанных положений федерального законодательства суд не усматривает оснований для удовлетворения требований в этой части. Также суд находит, что указанные субсидии должны рассматриваться как часть дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

Статьей 139 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что оказание финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету может быть осуществлено в следующих формах:

предоставление из фондов финансовой поддержки муниципальных образований субъектов Российской Федерации, образуемых в бюджетах субъектов Российской Федерации, финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления;

предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов;

иные формы, предусмотренные бюджетным законодательством субъекта Российской Федерации.

Порядок предоставления и расчет финансовой помощи на выравнивание уровня социально-экономического развития определяются законом субъекта Российской Федерации либо законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год. Порядок предоставления и расчет субвенций на финансирование целевых расходов местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации определяются законом субъекта Российской Федерации либо законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

Законом Кировской области "Об областном бюджете на 2003 год" определен размер финансовой помощи муниципальному образованию "Шабалинский район" в сумме 28881 тыс. руб. Заявитель указывает, что размер финансовой помощи снижен по сравнению с 2002 г. на 9836 тыс. руб. Вместе с тем заявителем не указано на каком основании сравнение производится именно с прошлым финансовым годом. Законодательством РФ и субъекта РФ не предусмотрено таких положений, что объемы финансовой помощи не могут быть ниже, чем предоставлялись ранее. Постановлением Правительства Кировской области от 18.06.2002 г. N 19/208 "Об основных принципах и методике формирования межбюджетных отношений областного бюджета с бюджетами муниципальных образований области на 2003 год" определена методика расчета финансовой помощи единая для всех территорий области. Как пояснили представители Законодательного Собрания и Финансового управления именно эта методика использовалась при формировании бюджета на 2003 г. и расчете финансовой помощи муниципальным образованиям. Суд находит, что при формировании бюджета Законодательным Собранием области в части определения размеров финансовой помощи муниципальным образованиям не допущено каких-либо нарушений федерального законодательства.

Доводы заявителя о нарушении положений п. 2 ст. 38 ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", а также п. 3 ст. 4 ФЗ РФ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", предусматривающих, что увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств суд находит несостоятельными. Заявителем указанные нормы рассматриваются в отрыве от положений п. 1 ст. 38 ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", которой установлено, что финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов РФ. Аналогичное правило содержится в п. 2 ст. 4 ФЗ РФ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ". При таком анализе нормативного акта суд находит правильными доводы представителя Законодательного Собрания о том, что приведенные заявителем нормы применяются только в случае если в течение финансового года будут приняты какие-либо решения увеличивающие расходы или уменьшающие доходы органов местного самоуправления и данное правило не распространяется на процесс формирования бюджета. Также судом не может быть принят во внимание и расчет минимальной бюджетной обеспеченности муниципального образования "Шабалинский район", составленный заявителем прямым счетом, поскольку такой расчет не предусмотрен какими-либо нормативными актами, тем более, что сам заявитель указывает на отсутствие в федеральном и областном законодательстве нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Также суд находит необоснованной ссылку заявителя на нарушение принципа сбалансированности бюджета и наличие дефицита бюджета муниципального образования более установленного ст. 92 БК РФ уровня. Статьей 33 БК РФ указано, что сбалансированность бюджета означает, что объем предусмотренных расходов должен соответствовать суммарному объему доходов и поступлений из источников финансирования бюджета. Однако в этой же статье указано на необходимость при составлении бюджеты исходить из минимизации размера бюджета. Также ст. 31 БК РФ раскрыто содержание принципа самостоятельности бюджетов и одним их составляющих этого принципа является недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы РФ потерь в доходах и дополнительных расходов.

С учетом этих требований законодательства суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении требований в полном объеме.

Руководствуясь ст.ст. 194, 199, 253 ГПК РФ суд решил:

В удовлетворении требований Шабалинской районной Думы о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению положений Закона Кировской области от 31.12.2002 г. N 124-ЗО "Об областном бюджете на 2003 год" в части определения размера дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и в части установления нормативов отчислений по налогу на доходы физических лиц отказать.

Решение может быть обжаловано или опротестовано в Верховный Суд РФ в течение 10 дней.

Судья

Леденских И.В.