Решение Кировского областного суда от 22 февраля 2002 г. N 3-16/2002 Частично удовлетворяя заявленные требования, суд указал, что оспариваемые прокурором нормы Устава Кировской области чьих-либо прав, свобод и интересов не ущемляют, правил поведения, льгот и преимуществ, запрета или ограничения на занятие конкретной деятельностью не устанавливают, предусмотренный федеральным законодательством порядок осуществления взаимоотношений Российской Федерации и ее органов государственной власти с субъектом Российской Федерации, гражданами, общественными объединениями, органами местного самоуправления не изменяют

Решение Кировского областного суда
от 22 февраля 2002 г. N 3-16/2002

Судебная коллегия по гражданским делам Кировского областного суда в составе: председательствующего судьи Орлова A.M., при секретаре Суворовой Н.Н., с участием прокурора Гущиной Л.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Кирове областном "22" февраля 2002 года дело по заявлению и.о. прокурора Кировской области о проверке соответствия федеральному законодательству некоторых положений Устава (основного закона) Кировской области, установила:

Постановлением Кировской областной Думы от 29.11.2000 г. N 39/205 принят Закон области "О внесении изменений и дополнений в Устав (основной закон) Кировской области" и Устав изложен в новой редакции.

Постановление вступило в силу со дня его принятия, а Устав (основной закон) Кировской области в новой редакции по истечении десяти дней после его официального опубликования 28.12.2000 г. в "Вестнике Кировской областной Думы и Администрации области".

И.о. прокурора Кировской области, считая, что п. 3 ст. 11, ст. 27, п. 1 ст. 31, п. 2 ст. 32, п. 3 ст. 33, п. 2 ст. 35, п. 2 ст. 36, п. 4 ст. 58 и п. 2 ст. 67 Устава (основного закона) области противоречат федеральному законодательству, обратился в Кировский областной суд с заявлением о признании их недействующими и не подлежащими применению.

В судебном заседании прокурор поддержал заявленные требования, в обоснование своих доводов пояснил, что п. 3 ст. 11 Устава области о предоставлении права областной Думе и Губернатору области выступать полномочными представителями области в отношении с иностранными государствами принят с превышением полномочий, поскольку осуществление данных отношений находится в ведении Российской Федерации, субъекты же Российской Федерации могут осуществлять только внешнеэкономические и международные связи.

Статья 27 Устава области, запрещающая на территории области предпринимательскую и иную деятельность, наносящую ущерб окружающей природной среде, здоровью населения, памятникам истории и культуры, не соответствует требованиям природоохранного законодательства и законодательства об охране здоровья граждан, регулирующих вопросы приостановления, ограничения либо запрещения хозяйственной и иной деятельности в зависимости от степени ее вредного воздействия на окружающую среду и здоровье человека. По своему смыслу оспариваемое им положение запрещает любую деятельность, поскольку любая деятельность человека наносит какой-либо ущерб.

Пункт 1 ст. 31 и п. 2 ст. 32 Устава области дают понятие референдума субъекта РФ как всенародного голосования, проводимого с целью законодательного урегулирования наиболее важных вопросов жизни области, отнесенных законом к ее ведению, определяют, что решения считаются принятыми на областном референдуме, если за них проголосовало не менее чем две трети граждан, принявших участие в референдуме, что противоречит законодательству о выборах и референдуме, согласно которому референдумом субъекта РФ является голосование по важным вопросам государственного значения, что существенно шире оспариваемого им положения, а решение считается принятым, если за него проголосовала половина граждан, принявших участие в голосовании, установление же квалифицированного большинства ущемляет права и интересы участников референдума.

Пункт 3 ст. 33 и пункт 4 ст. 58 Устава области, установившие соответственно, что областная Дума и Правительство Кировской области являются юридическими лицами, противоречат Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст.ст. 124-127 ГК РФ, согласно которым указанные органы лишь обладают правами юридического лица.

Пункт 2 ст. 35, п. 2 ст. 36 Устава области запрещает депутатам областной Думы состоять только на муниципальной и государственной службе, тогда как федеральный закон запрещает им заниматься и другой оплачиваемой деятельностью, установленное Уставом области ограничение уже, чем предусмотрено федеральным законом.

Пункт 2 ст. 67 Устава области, предусматривающая назначение начальника управления внутренних дел области по согласованию с Губернатором области и областной Думой, противоречит ст. ст. 7 и 9 Закона Российской Федерации "О милиции", согласно которым такого согласования при назначении начальника областного управления внутренних дел не требуется.

Заинтересованное лицо Кировская областная дума, согласившись с доводами о противоречии п. 2 ст. 67 Устава области Закону Российской Федерации "О милиции", в остальной части заявление и.о. прокурора Кировской области не признала, ее представитель в судебном заседании пояснил, что оспариваемые им положения Устава (основного закона) области федеральному законодательству не противоречат, приняты в соответствии с Конституцией Российской Федерации, полагает, что проверка соответствия Устава области федеральному законодательству и Конституции не подведомственно Кировскому областному суду, а поэтому производство по делу должно быть прекращено.

Проверив материалы дела, заслушав участвующих в деле лиц, обсудив изложенные ими доводы, судебная коллегия находит заявление и.о. прокурора Кировской области подлежащим удовлетворению в части признания противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению п. 3 ст. 11, п. 1 ст. 31, п. 2 ст. 32, и п. 2 ст. 67 Устава (основного закона) Кировской области по следующим основаниям:

действительно, в силу ст. 125 Конституции Российской Федерации, определяющей полномочия Конституционного суда Российской Федерации, последний разрешает дела о соответствии Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации. Однако, указанная норма не предусматривает, что и соответствие Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству также должно рассматриваться в порядке конституционного судопроизводства. В данном же случае прокурор, обращаясь в суд, заявил требование о проверке соответствия оспариваемых им положений Устава области федеральному законодательству.

В силу ст. 27 Федерального закона от 06.10.99 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы субъекта Российской Федерации, правовые акты законодательного органа субъекта Российской Федерации, нарушающие права и свободы человека и гражданина, могут быть обжалованы в суд.

В этой связи и поскольку названные выше законы не содержат ограничений относительно права прокурора на обращение в суд с требованием о проверке соответствия федеральному закону такого правового акта как Устав субъекта Российской Федерации прокурор в порядке реализации предоставленного ему Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" права вправе был обратиться с данным заявлением в Кировский областной суд, требование о проверке положений Устава Кировской области на предмет их соответствия федеральному законодательству подсудно судам общей юрисдикции.

Пункт 3 ст. 11 Устава области о наделении Губернатора области и областной Думы правом быть полномочными представителями области в отношениях с иностранными государствами противоречит федеральному законодательству.

Согласно ст.ст. 1, 2 Федерального закона от 04.01.99 г. "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставляемых им Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей (торгово-экономические, научно-технические, экологические, гуманитарные, культурные и иные связи с иностранными партнерами) с субъектами иностранных федеральных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств. Осуществление же отношений с иностранными государствами ст. 71 Конституции Российской Федерации отнесено к ведению Российской Федерации. Не предоставлено субъектам Российской Федерации права на осуществление отношений с иностранными государствами и Федеральным законом от 06.10.99 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В соответствии с п.п. "а" п. 7 ст. 18 Федерального закона от 06.10.99 г. высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (Губернатор) вправе представлять субъект Российской Федерации только при осуществлении внешнеэкономических связей. Таким образом, оспариваемое прокурором положение Устава области предоставило Губернатору области и областной Думе представлять область в отношениях с иностранными государствами, т.е. компетенцию большую по сравнению с федеральным законодательством, согласно которому субъекты Российской Федерации могут осуществлять только международные и внешнеэкономические связи и только с субъектами иностранных федеративных государств и административно-территориальными образованиями иностранных государств.

Пункт 1 ст. 31 Устава области, определивший областной референдум как всенародное голосование с целью законодательного урегулирования наиболее важных вопросов жизни области, отнесенных законом к ее ведению, п. 2 ст. 36 Устава области, установивший, что решение считается принятым на областном референдуме, если за них проголосовало не менее чем две трети граждан, принявших участие в голосовании, противоречат Федеральному закону от 19.09.97 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями Федерального закона от 30.03.99 г.).

Согласно ст. 2 указанного закона референдумом Российской Федерации признается голосование граждан Российской Федерации по важным вопросам государственного значения, в соответствии же с п. 6 ст. 58 указанного закона соответствующая комиссия референдума признает решение не принятым на референдуме в случае, если за него проголосовало менее половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Следовательно, положения Устава области о референдуме предусматривают по сравнению с федеральным законом более узкий круг вопросов, по которым может проводиться референдум субъекта Российской Федерации, устанавливает для подведения итогов референдума повышенное количество голосов (квалифицированное большинство).

В этой связи и поскольку в данном случае имеет место ухудшение прав и интересов участников референдума судебная коллегия находит указанные прокурором положения Устава области противоречащим федеральному закону.

Федеральному законодательству также противоречит и п. 2 ст. 6 Устава области, согласно которому назначение начальника областного управление внутренних дел производится по согласованию с Губернатором области и областной Думой. Согласно ст. 1 Федерального закона от 04.08.2001 г. "О внесении изменений и дополнений в статьи 7 и 9 закона Российской Федерации "О милиции" начальники управлений внутренних дел субъектов российской Федерации назначаются на должность Президентом Российской Федерации по преставлению министра внутренних дел Российской Федерации. Для разрешения указанного вопроса согласования с Губернатором области и областной Думой не требуется, до внесения Президенту Российской Федерации представления по кандидатуре для назначения на должность начальника управления внутренних дел области выясняется мнение высшего должностного лица соответствующего субъекта Российской Федерации по предполагаемой кандидатуре.

На основании ст. 76 Конституции Российской Федерации Кировская областная Дума вправе принять закон по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации или вне предметов ведения Российской Федерации. Однако законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует Федеральный Закон.

В остальной части судебная коллегия находит заявление и.о. прокурора Кировской области не подлежащим удовлетворению, а изложенные им требования и в их обоснование доводы не основанными на законе.

Согласно ст. 27 Федерального закона от 06.10.99 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" противоречащими федеральному законодательству законы субъекта Российской Федерации могут быть признаны и обжалованы в судебном порядке в случае, если они нарушают права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления.

Обжалуемые прокурором статья 27 Устава области о запрете на территории области предпринимательской и иной деятельности, наносящей ущерб окружающей природной среде, здоровью населения, памятникам истории и культуры, п. 3 ст. 33 и п. 4 ст. 58 Устава области, установившие, что областная дума и Правительство области являются юридическими лицами, п. 2 ст. 35 и п. 2 ст. 36 Устава области об ограничениях, связанных с депутатской деятельностью, чьих-либо прав, свобод и интересов не ущемляют, правил поведения, льгот и преимуществ, запрета или ограничения на занятие конкретной деятельностью не устанавливают, предусмотренный федеральным законодательством порядок осуществления взаимоотношений Российской Федерации и ее органов государственной власти с субъектом Российской Федерации, гражданами, общественными объединениями, органами местного самоуправления не изменяют.

В этой связи судебная коллегия не находит оснований полагать, что данные положения Устава (основного закона) Кировской области противоречат федеральным законам.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 191-197 ГПК РФ, судебная коллегия решила:

Заявление и.о. прокурора Кировской области удовлетворить частично.

Признать п. 3 ст. 11, п. 1 ст. 31, п. 2 ст. 32, п. 2 ст. 67 Устава (основного закона) Кировской области противоречащими федеральным законам, не действующими и не подлежащими применению со дня вступления настоящего решения в законную силу.

В остальной части заявление и.о. прокурора Кировской области оставить без удовлетворения.

Решение в десятидневный срок может быть обжаловано и опротестовано в Верховный суд Российской Федерации.

Председательствующий судья

A.M. Орлов