Решение Арбитражного суда Кировской области от 24 апреля 2013 г. N А28-900/2013-37/34 Суд отказал в признании недействующими Положения от 20.12.2006 N 19/160 об организации обслуживания населения пассажирским транспортом (п. 1.2 (абзац 8) и п. 3.2.3), Правил пользования автобусами от 20.12.2006 N 19/161 (п. 2.3), решения Слободской гор. Думы от 20.12.2006 N 19/162 (п. 2.1) и Порядка утверждения регулярных городских маршрутов и графиков движения пассажирского транспорта (ст. 1 (абзац 2), п.п. 2.8, 3.1, 3.5), поскольку оспариваемые нормативные акты приняты надлежащим органом и опубликованы в официальном источнике информации

Решение Арбитражного суда Кировской области
от 24 апреля 2013 г. N А28-900/2013-37/34

Резолютивная часть решения оглашена 15 апреля 2013 года

Решение изготовлено в полном объеме 24 апреля 2013 года

Арбитражный суд Кировской области в составе:

председательствующего судьи Агалаковой Н.В.,

судей: Волковой С.С., Едоминой С.А.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи помощником судьи Королевой Е.А.,

рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению

индивидуального предпринимателя Воробьева Валерия Юрьевича (ИНН 432900173175 ОГРН 304432908200028)

к Слободской городской Думе (место нахождения: 613150, Кировская область, г. Слободской, ул. Советская, д. 86)

о признании недействующими Положения об организации обслуживания населения пассажирским транспортом на территории МО "город Слободской", утвержденного решением Слободской городской Думы от 20.12.2006 N 19/160, в части пунктов 1.2 (абзац 8) и пункта 3.2.3, Правил пользования автобусами на территории МО "город Слободской", утвержденных решением Слободской городской Думы от 20.12.2006 N 19/161, в части пункта 2.3, решения Слободской городской Думы от 20.12.2006 N 19/162 в части пункта 2.1., Порядка утверждения регулярных городских маршрутов и графиков движения пассажирского транспорта на территории города Слободского, утвержденного решением Слободской городской Думы от 20.12.2006 N 19/162, в части статьи 1 (абзац 2) "утвержденный администрацией города", пунктов 2.8, 3.1, 3.5,

при участии в судебном заседании:

индивидуального предпринимателя Воробьева Валерия Юрьевича,

представителя Слободской городской Думы - Халявина А.Н. по доверенности от 01.01.2013 N 2,

установил:

индивидуальный предприниматель Воробьев Валерий Юрьевич (далее -заявитель, Воробьев В.Ю.) обратился в арбитражный суд с заявлением к Слободской городской Думе о признании недействующими Положения об организации обслуживания населения пассажирским транспортом на территории МО "город Слободской", утвержденного решением Слободской городской Думы от 20.12.2006 N 19/160 (далее - Положение N 19/160), в части пунктов 1.2 (абзац 8) и пункта 3.2.3, Правил пользования автобусами на территории МО "город Слободской", утвержденных решением Слободской городской Думы от 20.12.2006 N 19/161 (далее - Правила N 19/161), в части пункта 2.3, решения Слободской городской Думы от 20.12.2006 N 19/162 (далее - решение N 19/162) в части пункта 2.1., Порядка утверждения регулярных городских маршрутов и графиков движения пассажирского транспорта на территории города Слободского, утвержденного решением Слободской городской Думы от 20.12.2006 N 19/162 (далее - Порядок N 19/162), в части статьи 1 (абзац 2) "утвержденный администрацией города", пунктов 2.8, 3.1, 3.5. В обоснование требований заявитель указывает на противоречие нормативных актов в обжалуемой части пункту 55 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 31.12.1981 N 200 (далее - Правила N 200), пунктам 4, 7 Временных правил перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РФ, утвержденных первым заместителем Минтранса РФ 29.09.1997 (далее - Временные правила), а также полагает, что в соответствии с положениями части 2 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее - Устав автомобильного транспорта) разработка и утверждение порядка организации различных видов перевозок и багажа составляет полномочия федеральных органов исполнительной власти, а не органов местного самоуправления, поэтому пункт 3.1. Порядка N 19/162, устанавливающий в качестве оснований для осуществления перевозки пассажиров по городскому маршруту распоряжение администрации города Слободского об утверждении графика движения по маршруту определенного перевозчика и договор между администрацией города Слободского и перевозчиком, не соответствует части 1 статьи 19 Устава автомобильного транспорта, положение абзаца 8 пункта 1.2. Положения N 19/160 о договоре с администрацией города Слободского как основании для осуществления перевозки по маршруту, не соответствует пункту 13 статьи 2, части 1 статьи 20 Устава автомобильного транспорта, пункт 2.3 Правил N 19/161, устанавливающий выпуск перевозчиком маршрутов на линию в соответствии маршрутом и графиком, утвержденными администрацией города Слободского, противоречит части 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации. Нарушение своих прав и законных интересов Воробьев В.Ю. обосновывает помимо прочего, запретом заниматься деятельностью по перевозке пассажиров, установленным судебным актом по делу N А28-10428/2012, вступившим в законную силу 28.03.2013. Заявитель настаивает на удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Слободской городской Думой представлен мотивированный отзыв на заявление, в котором считает заявленные требования не подлежащими удовлетворению, указывает, что доводы заявителя основаны на ошибочном толковании нормативных документов. Представитель Слободской городской Думы в судебном заседании поддержал доводы отзыва.

Выслушав представителей участвующих в деле лиц, изучив представленные документы, суд установил следующее.

Воробьев В.Ю. осуществлял предпринимательскую деятельность с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя 18.09.2003.

Воробьеву В.Ю. 14.07.2003 Кировским областным отделением РТИ выдана лицензия N АСС-43-348957 на осуществление деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, сроком действия до 15.07.2013.

30.12.2006 в газете "Слободские куранты" N 199(12516) опубликованы Положение N 19/160, Правила N 19/161, решение N 19/162, Порядок N 19/162.

Абзац 8 пункта 1.2. Положения N 19/160 определяет понятие перевозчика - юридические и физические лица (индивидуальные предприниматели), оказывающие услуги по перевозке пассажиров на основании заключенного с администрацией города договора.

Пункт 3.2.3 Положения N 19/160 устанавливает полномочия администрации города Слободского по утверждению 1 раз в год в период с 1 по 31 декабря графиков движения по городским маршрутам пассажирского транспорта на следующий календарный год без права пролонгации.

В силу пункта 2.1. решения N 19/162 администрация города обязана обеспечить привлечение юридических и физических лиц к транспортному обслуживанию населения города на основании заключенных договоров в установленном действующим законодательством порядке. Заключение договоров проводить при наличии утвержденного регулярного маршрута и графика движения по нему.

Абзац второй статьи 1 Порядка N 19/162 определяет понятие графика движения - регламент, утвержденный администрацией города, определяющий время отправления транспортного средства с начального, промежуточного и конечного пунктов маршрута, интервал движения, время технологических перерывов и другие сведения о маршруте.

Пункт 2.8 Порядка N 19/162 устанавливает срок утверждения администрацией города графиков движения - один раз в год с 1 по 31 декабря на следующий календарный год, кроме вновь открываемых маршрутов.

Пункт 3.1 Порядка N 19/162 устанавливает снования для осуществления перевозки пассажиров по определенному городскому регулярному маршруту: распоряжение администрации города об утверждении графика движения по маршруту конкретного перевозчика и договор, заключенный между администрацией города и перевозчиком в случаях, предусмотренных действующим законодательством.

В силу пункта 3.5. Порядка N 19/162 утверждение графика движения регулярного городского маршрута производится на основании распоряжения администрации города на срок до 1 года.

7 февраля 2013 года в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей внесена запись о прекращении данной деятельности заявителем. Воробьев В.Ю. прекращение деятельности в качестве индивидуального предпринимателя связывает с принятием Арбитражным судом Кировской области судебного акта по делу N А28-10428/2012-337/28, которым ИП Воробьеву В.Ю. запрещено осуществлять пассажирские перевозки по регулярному городскому маршруту N 2 муниципального образования "Город Слободской".

Полагая, что Положение N 19/160, в части пунктов 1.2 (абзац 8) и пункта 3.2.3, Правила N 19/161, в части пункта 2.3, решение N 19/162 в части пункта 2.1., Порядок N 19/162, в части статьи 1 (абзац 2) "утвержденный администрацией города", пунктов 2.8, 3.1, 3.5 не соответствуют нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, и препятствуют Воробьеву В.Ю. осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с выданной лицензией, заявитель обратился в арбитражный суд с требованием о признании нормативных актов Слободской городской Думы в обжалуемой части недействующими.

Изложенные обстоятельства дела позволяют суду прийти к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 1 частью 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 78 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пунктом 9 информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.08.2004 N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов" заявление Воробьева В.Ю. об оспаривании нормативного правового акта органа местного самоуправления Слободской городской Думы подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Согласно части 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Заявление о признании недействующим нормативного правового акта может быть удовлетворено судом при наличии одновременно двух условий: несоответствии оспариваемого акта закону, иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушении данным нормативным правовым актом прав и законных интересов заявителя. Отсутствие хотя бы одного из указанных признаков является основанием для отказа в удовлетворении заявленного требования.

Частями 4 и 5 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.

Согласно пункту "и" статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся федеральные транспорт и пути сообщения.

При этом в силу статьи 72 Конституции Российской Федерации транспортное обслуживание населения, за исключением перевозок федеральным транспортом, не является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьями 130 и 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Пунктами 5 и 7 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

В силу положений части 4 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон N 196-ФЗ) органы местного самоуправления осуществляют полномочия по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения, в том числе на объектах улично-дорожной сети, в границах городского округа при осуществлении дорожной деятельности.

В соответствии со статьей 5, частями 1 и 2 статьи 19 Устава автомобильного транспорта регулярные перевозки пассажиров и багажа относятся к перевозкам транспортом общего пользования и осуществляются на основании публичного договора перевозки пассажира по маршруту регулярных перевозок. Данные положения регулируют правоотношения, возникающие между перевозчиком и пассажиром.

Понятие транспорта общего пользования определено частью 1 статьи 789 Гражданского кодекса Российской Федерации: перевозка, осуществляемая коммерческой организацией, признается перевозкой транспортом общего пользования, если из закона, иных правовых актов вытекает, что эта организация обязана осуществлять перевозки грузов, пассажиров и багажа по обращению любого гражданина или юридического лица. Перечень организаций, обязанных осуществлять перевозки, признаваемые перевозками транспортом общего пользования, публикуются в установленном порядке. Договор перевозки транспортом общего пользования является публичным договором (статья 426 ГК РФ).

На уровне федерального законодательства не определены единые правила организации местными органами власти пассажирских перевозок автомобильным транспортом по регулярным маршрутам общего пользования.

При этом ни Гражданский кодекс Российской Федерации, ни Устав автомобильного транспорта, ни Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 N 112, регулирующие гражданские правоотношения между перевозчиками и пассажирами, не определяют порядок предоставления субъектам предпринимательской деятельности права на оказание услуг по перевозке граждан транспортом общего пользования и не устанавливают порядок заключения между перевозчиком и органом местного самоуправления договоров на право транспортного обслуживания населения.

С учетом изложенного, Слободская городская Дума вправе самостоятельно урегулировать вопросы, связанные с обеспечением наиболее безопасных условий перевозки пассажиров по муниципальным маршрутам, укреплением транспортной дисциплины, удовлетворением потребностей населения в пассажирских перевозках, развитием конкуренции между перевозчиками, повышением культуры и качества обслуживания, в том числе самостоятельно определять на конкурсной основе перевозчиков, обслуживающих городские маршруты пассажирского транспорта, либо предоставить полномочия на осуществление данных мероприятий исполнительному органу.

Указанное согласуется с изложенной в определениях от 14.03.2001 N 55-0 и от 29.05.2007 N 345-0-0 правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой система отношений между перевозчиками на конкретных автобусных маршрутах и органами местного самоуправления устанавливается нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, причем они вправе выбрать любую форму, не противоречащую Конституции Российской Федерации.

Частью 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ определено понятие муниципального правового акта - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления.

Оспариваемые заявителем нормативные акты Слободской городской Думы не регулируют гражданско-правовые отношения между перевозчиком и пассажиром, а определяют организацию транспортного обслуживания населения в границах городского округа, что также следует из положений пункта 7 части 1 статьи 8, пункта 9 части 5 статьи 32 Устава муниципального образования "город Слободской", утвержденного решением Слободской городской Думы Кировской области от 28.06.2005 N 57/597.

При таких обстоятельствах доводы заявителя основаны на ошибочном толковании вышеперечисленных норм действующего законодательства.

Положение N 19/160, Правила N 19/161, решение N 19/162, Порядок N 19/162 приняты надлежащим органом и опубликованы в официальном источнике информации.

Доводы Воробьева В.Ю. о создании препятствий в осуществлении предпринимательской деятельности в виде необходимости осуществления перевозок на основании договора с администрацией города Слободского, определенного количества автобусов при осуществлении перевозок транспортом общего пользования, а также правом администрации города Слободского утверждать расписание движения автобусов путем изъятия этих прав у владельцев автобусов суд находит необоснованными.

Ссылка заявителя на право владельца автобусов утверждать расписание движения таких автобусов, установленное абзацем первым пункта 55 Правил N 200, несостоятельна в силу следующего.

Пунктом 1 Правил N 200 определено, что Правила N 200 устанавливают основные принципы организации пассажирских перевозок, порядок работы эксплуатационной службы республиканских объединений и главных управлений автомобильного транспорта, транспортных управлений, управлений пассажирского автомобильного транспорта, производственных объединений пассажирского автомобильного транспорта и автовокзалов и пассажирских автостанций, автотранспортных предприятий системы Министерства автомобильного транспорта РСФСР, осуществляющих пассажирские перевозки (в дальнейшем именуемых "автотранспортные предприятия и организации").

Правила N 200 устанавливают лишь порядок работы эксплуатационных служб, транспортных управлений, автотранспортных предприятий и организаций, работников министерства, имеющих отношение к работе пассажирского автотранспорта, и не распространяются на органы местного самоуправления. Правила N 200 являются ведомственным нормативным актом, который не был официально опубликован, следовательно, не влечет правовых последствий и не может являться основанием для регулирования соответствующих правоотношений.

Пунктом 3 Временных правил определено, что целью Временных правил является установление прав, обязанностей и ответственности пассажиров и перевозчиков, а также порядка их взаимоотношений при осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Российской Федерации. Следовательно, Временные правила также вводились для регулирования иных правоотношений, чем обжалуемые заявителем акты органа местного самоуправления, поэтому ссылка заявителя на пункты 4 и 7 Временных правил основана на ошибочном толковании данного ведомственного акта.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу об отсутствии доказательств нарушения прав Воробьева В.Ю. оспариваемыми нормативными актами, в удовлетворении требований заявителю следует отказать.

Судебные расходы по правилам, установленным статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, относятся на заявителя.

Руководствуясь положениями статей 167 - 170, 176, 180, 194, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд решил:

в удовлетворении требования Воробьева Валерия Юрьевича (ИНН 432900173175) о признании недействующими Положения об организации обслуживания населения пассажирским транспортом на территории МО "город Слободской", утвержденного решением Слободской городской Думы от 20.12.2006 N 19/160, в части пунктов 1.2 (абзац 8) и пункта 3.2.3, Правил пользования автобусами на территории МО "город Слободской", утвержденных решением Слободской городской Думы от 20.12.2006 N 19/161, в части пункта 2.3, решения Слободской городской Думы от 20.12.2006 N 19/162 в части пункта 2.1., Порядка утверждения регулярных городских маршрутов и графиков движения пассажирского транспорта на территории города Слободского, утвержденного решением Слободской городской Думы от 20.12.2006 N 19/162, в части статьи 1 (абзац 2) "утвержденный администрацией города", пунктов 2.8, 3.1, 3.5, отказать.

Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия.

На решение суда по делу об оспаривании нормативного акта может быть подана кассационная жалоба в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение месяца со дня его вступления в законную силу.

Кассационная жалоба подается через Арбитражный суд Кировской области.

Председательствующий

Н.В. Агалакова

Судьи

С.С. Волкова С.А. Едомина