Приложение. Концепция управления государственным имуществом в Пензенской области (утратило силу)

Приложение

к Постановлению

Правительства Пензенской области
от 2 февраля 2000 г. N 40-пП

Концепция управления государственным имуществом
в Пензенской области

Концепция управления государственным имуществом в Пензенской области (далее именуется - Концепция) определяет основные цели, задачи и принципы в сфере управления государственным сектором экономики Пензенской области, под которым понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества Пензенской области, закрепленного за государственными унитарными предприятиями Пензенской области (далее именуются - унитарные предприятия) на праве хозяйственного ведения и за государственными учреждениями (далее именуются учреждения) на праве оперативного управления, а также имущественных прав, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого, в соответствии с законодательством Российской Федерации, в бюджетный процесс).

Не являются предметом рассмотрения Концепции земля, недра, леса и другие природные ресурсы, принадлежащие Пензенской области, объекты интеллектуальной собственности и права на эти объекты.

Концепция содержит два раздела.

В первом разделе рассматриваются цели, задачи, приоритеты и механизмы, направленные непосредственно на повышение эффективности управления государственным имуществом.

Во втором разделе рассмотрены вопросы осуществления государственной политики в сфере приватизации государственного имущества, включая систему взаимосвязанных целей, задач, принципов и мер в области приватизации государственного имущества, направленных на создание благоприятной экономической среды и повышение эффективности работы областных производителей товаров и услуг.

1. Управление государственным имуществом

1. Цели, задачи и принципы управления
государственным имуществом

В сложившейся социально-экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики.

Усиление роли государства в регулировании не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности в экономике области. Сегодня ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля государственной собственности.

Государственная политика, в основу которой положена Концепция, преследует следующие цели:

- увеличение доходов областного бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;

- оптимизация структуры собственности в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;

- вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления;

- использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;

- повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.

Для реализации указанных целей необходимо решить следующие задачи:

- полная инвентаризация объектов государственной собственности, разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них;

- повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления;

- классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления;

- оптимизация количества объектов управления и переход к пообъектному управлению;

- определение цели государственного управления по каждому объекту управления;

- обеспечение прав общества как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;

- обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества Пензенской области, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих;

- обеспечение поступления дополнительных доходов в областной бюджет путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества.

Задачи реализации Концепции являются приоритетными для всех областных органов исполнительной власти.

В рамках Концепции Правительством Пензенской области будут установлены меры ответственности отраслевых Министерств по реализации предоставленных им полномочий по управлению и распоряжению государственным имуществом.

В основу Концепции положены следующие принципы управления государственным имуществом, обеспечивающие достижение указанных целей и решение вытекающих из них задач.

Определение цели управления

Применительно к каждому объекту управления государством должна быть определена и зафиксирована цель, которую оно преследует и достижению которой служит объект.

Перечень целей государства применительно к управлению различными видами объектов управления должен определяться соответствующими правовыми актами.

Выбор способа достижения цели

Правительство области в силу многообразия объектов управления, их специфики, невозможности оперативной обработки актуальной информации о состоянии каждого объекта управления, необходимой для принятия своевременных и адекватных управленческих решений, в большинстве случаев не может и не должно определять способы достижения цели, то есть детальные, экономически обоснованные планы конкретных мероприятий в отношении объекта управления.

Способ достижения цели определяется в рамках установленной (как правило, конкурсной) процедуры назначения управляющего и утверждается Министерством госимущества и фондом имущества Пензенской области.

Ответственность за осуществление утвержденного способа достижения цели возлагается на управляющего и должна не только стимулировать его надлежащую деятельность, но и сводить к минимуму риски при недостижении запланированного качественного результата управления.

Построение системы управления

Важнейшим принципом является использование системы управления как неразрывного единства следующих элементов: обеспечение обязательного порядка определения способа достижения цели, регламентация порядка принятия управленческих решений государственными органами, порядка выбора управляющих, мотивации управляющих, контроль за объектами управления и деятельностью управляющих, предоставление отчетности государственными органами и управляющими, принятие управленческих решений на основании анализа результатов контроля и отчетности, ответственность за результаты управления, постоянное поступление, обработка и анализ информации о работе управляющих и объектов управления.

Функционирование системы управления и порядок взаимодействия государственных органов должны быть детально регламентированы соответствующими правовыми актами.

Обеспечение эффективности управления

Принцип эффективности управления заключается в достижении цели управления (определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления) ценой максимальной экономии ресурсов. Указанный критерий является обязательным при оценке деятельности государственных органов и управляющих по управлению государственным имуществом.

Обеспечение профессионализма управления

Правительство Пензенской области заинтересовано в профессиональном управлении государственным имуществом, в связи с чем необходимо создать систему подготовки и аттестации управляющих.

Принципы управления, а также подходы к их реализации конкретизируются в Концепции применительно к таким объектам управления, как унитарные предприятия и учреждения, акции, находящиеся в областной собственности, доли Пензенской области в уставных капиталах хозяйственных обществ и товариществ:

а) оценка состояния (количественная характеристика, классификация объектов, распределение полномочий между государственными органами, положение дел и основные выводы);

б) постановка целей и задач управления;

в) предлагаемый механизм управления (алгоритм достижения целей и решения поставленных задач, перечень правовых актов, которые необходимо разработать или изменить для обеспечения эффективной реализации механизма управления);

г) контроль эффективности управления.

2. Управление государственными унитарными
предприятиями и учреждениями

Оценка состояния управления унитарными
предприятиями и учреждениями

В настоящее время в Пензенской области насчитывается 262 унитарных предприятия и 265 учреждений.

Предприятия

Функции по управлению унитарными предприятиями четко не разделены между отраслевыми министерствами области.

Министерство государственного имущества Пензенской области наделяет унитарные предприятия имуществом, относящимся к областной собственности, согласовывает вопросы распоряжения недвижимым имуществом унитарных предприятий, ведет их реестр, решает вопросы реорганизации унитарных предприятий, осуществляет контроль за эффективностью использования имущества, закрепленного за унитарными предприятиями.

Министерство госимущества Пензенской области утверждает уставы унитарных предприятий, назначает на должность и освобождает от должности их руководителей, заключает, изменяет и расторгает контракты с руководителями унитарных предприятий по согласованию с отраслевыми министерствами.

Количество унитарных предприятий весьма значительно, основная их деятельность не всегда отвечает интересам государства. В число действующих унитарных предприятий входят и предприятия, подлежащие приватизации, но не приватизированные по ряду причин (в основном в силу низкой ликвидности имущества). Законодательство, ориентированное на массовую приватизацию, не могло учитывать экономические особенности ряда объектов и, соответственно, предусматривать особый порядок приватизации.

Предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных свойств.

Юридическая конструкция права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника. Реально эти полномочия осуществляются единолично руководителем унитарного предприятия, взаимоотношения которого с собственником регулируются законодательством о труде. Напротив, круг полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, определен исчерпывающим образом. Вмешательство государственных органов в деятельность унитарных предприятий (их руководителей) вне установленного круга полномочий является неправомерным.

В частности, руководители унитарных предприятий бесконтрольно управляют финансовыми потоками этих предприятий, в том числе самостоятельно принимают решения о направлениях использования прибыли. Они не связаны необходимостью согласовывать свои решения с собственником имущества (за исключением вопросов распоряжения недвижимым имуществом).

Трудовое законодательство, эффективно защищая права руководителей, создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за результаты деятельности предприятия.

Полномочия собственника, предусмотренные действующим законодательством, в ряде случаев не дают ему возможности не только требовать от руководителей унитарных предприятий достижения определенных качественных показателей в деятельности предприятий, но даже и определять эти показатели.

Порядок взаимодействия различных государственных органов между собой при осуществлении полномочий собственника в отношении имущества унитарных предприятий должным образом не регламентирован.

Для унитарных предприятий не предусмотрено обязательное проведение периодических аудиторских проверок. Без этого контроль за их финансово-хозяйственной деятельностью существенно затруднен.

Организационно-правовая форма ряда унитарных предприятий, созданных до вступления в силу Гражданского кодекса Российской Федерации, не предусмотрена действующим законодательством.

Нормативно-правовая база, определяющая цели и задачи создания унитарных предприятий, а также порядок их функционирования, недостаточна. Отсутствует полный реестр унитарных предприятий, содержащий информацию об их активах и основных результатах финансово-хозяйственной деятельности.

На практике широкие полномочия руководителей унитарных предприятий в отсутствие действенных инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей приводят к следующему:

а) переводу части финансовых потоков унитарных предприятий в фирмы-спутники, создаваемые с целью изменения направления финансовых потоков. В результате вся прибыль, которую могли бы получить унитарные предприятия, оседает именно в этих фирмах;

б) заключению сделок, в которых заинтересовано руководство унитарного предприятия, что приводит к искусственному завышению себестоимости продукции, а в ряде случаев - к хищениям государственного имущества;

в) отсутствию у государственных органов актуальной информации о состоянии дел в унитарных предприятиях;

г) невозможности предотвратить негативные последствия неквалифицированной или противоправной деятельности руководителей.

Растет количество неплатежеспособных унитарных предприятий, что во многом спровоцировано отсутствием должного управления и бесконтрольностью со стороны государства.

Отсутствует практика получения собственником части прибыли унитарного предприятия.

Основные выводы:

а) существующая система управления унитарными предприятиями неэффективна и требует кардинального реформирования;

б) деятельность унитарных предприятий, как правило, неэффективна;

в) количество унитарных предприятий не соответствует возможностям государства по управлению ими и контролю за их деятельностью;

г) отсутствуют четкие критерии необходимости создания и функционирования унитарных предприятий;

д) низкая эффективность деятельности унитарных предприятий приводит к недополучению доходов в областной бюджет.

Учреждения

Правительство Пензенской области в лице Министерства государственного имущества наделено правом создания учреждений. Учреждения должны создаваться для осуществления функций некоммерческого характера. Их финансирование полностью или частично производится за счет средств областного бюджета.

Регламентированная соответствующими правовыми актами система контроля за осуществлением учреждениями хозяйственных операций в настоящее время отсутствует. В то же время Правительство несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждений. Учреждения же имеют возможность осуществлять финансирование своей деятельности за счет привлечения кредитных ресурсов без согласования с собственником, что приводит к нанесению прямого ущерба бюджету области. Кроме того, на практике достаточно часто встречаются случаи нецелевого использования выделенного учреждениям имущества. Причем значительная часть имущества используется в коммерческих целях (в том числе путем передачи в аренду). При этом доходы от использования областного имущества не перечисляются и не учитываются в областном бюджете.

Отраслевые министерства, имеющие подведомственные учреждения, зачастую не организуют учет объектов недвижимого имущества, закрепленных за этими учреждениями и не проводят мероприятия по повышению эффективности использования зданий и сооружений. Министерство госимущества области зачастую лишено возможности реализации указанных функций.

Цели и задачи управления
унитарными предприятиями и учреждениями

Цели и задачи управления унитарными предприятиями и учреждениями заключаются в следующем:

а) повышение эффективности деятельности унитарных предприятий и учреждений, а также эффективности использования закрепленного за ними имущества;

б) оптимизация количества унитарных предприятий и учреждений;

в) создание системы экономического мониторинга и ужесточения контроля деятельности унитарных предприятий и учреждений;

г) погашение унитарными предприятиями и учреждениями кредиторской задолженности, прежде всего по налогам, обязательным платежам и по заработной плате, и как следствие - увеличение поступлений в областной бюджет от использования государственного имущества, закрепленного за унитарными предприятиями;

д) снижение расходов областного бюджета на содержание унитарных предприятий и учреждений.

Механизм управления
унитарными предприятиями и учреждениями

Достижение поставленных целей и решение задач управления унитарными предприятиями и учреждениями связаны как с построением системы взаимоотношений с их руководителями, стимулирующей эффективную деятельность последних в интересах собственника, так и с непосредственным управлением государственными органами соответствующим имуществом. Для этого могут приниматься решения о создании, реорганизации, ликвидации юридических лиц, определении предмета и целей их деятельности, соответствующей целям государства, приватизации государственного имущества, согласовании предложений по распоряжению государственным имуществом, осуществлении контроля за использованием его по назначению и сохранностью, изъятии, а также иные решения в соответствии с полномочиями собственника, определенными законодательством.

Реализация системы управления предполагает:

а) определение круга и количества унитарных предприятий, необходимых для выполнения государственных функций.

Для оптимизации количества унитарных предприятий необходимо, чтобы организации в форме унитарного предприятия создавались в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы.

Необходимо провести оценку деятельности всех унитарных предприятий исходя из того, что использование указанной организационно-правовой формы обосновано# исключительно в следующих случаях:

- использование имущества, приватизация которого запрещена;

- осуществление деятельности, направленной на решение социальных задач, включая реализацию определенных товаров и услуг по минимальным ценам;

- производство отдельных видов продукции, изъятых из гражданского оборота или ограниченных в гражданском обороте;

- осуществление деятельности, предусмотренной законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

- осуществление отдельных дотируемых видов деятельности, ведение убыточных производств;

- осуществление деятельности, направленной на организацию и проведение закупочных и товарных интервенций с целью обеспечения продовольственной безопасности области;

- осуществление научной и научно-технической деятельности в отраслях.

В случае принятия решений о несоответствии деятельности унитарных предприятий и учреждений определенным задачам осуществляется:

- преобразование унитарных предприятий в акционерные общества, приватизация соответствующего государственного имущества иным способом;

- реструктуризация унитарных предприятий, включая при необходимости реализацию интеграционных механизмов;

- передача унитарных предприятий и учреждений в муниципальную собственность;

- ликвидация унитарных предприятий и учреждений;

б) определение обязательных требований к представлению руководителями унитарных предприятий и учреждений в отраслевые областные органы исполнительной власти предложений о способе достижения цели, а также сведений о текущем и перспективном планировании финансово-экономических, хозяйственных и иных результатов деятельности унитарных предприятий и учреждений;

установление отраслевыми министерствами по согласованию с Министерством государственного имущества области обязательных требований к форме, содержанию и периодичности представления указанных предложений, правил и порядка их оценки;

установление отраслевыми министерствами по согласованию с Министерством экономики области требований к показателям деятельности унитарных предприятий, а также порядка их оценки.

Проведение отраслевыми министерствами аттестации руководителей унитарных предприятий с использованием современных методов оценки качества менеджмента. При этом в состав аттестационных комиссий в обязательном порядке включаются с правом решающего голоса представители, на территории которых находятся соответствующие унитарные предприятия;

установление отраслевыми министерствами по согласованию с Министерством государственного имущества, порядка принятия решений о применении мер ответственности к руководителям предприятий (вплоть до расторжения контракта) за невыполнение установленных обязательств, требований при подготовке предложений о способе достижения целей и задач управления унитарными предприятиями и несоответствие результатов деятельности предприятий, утвержденным в установленном порядке основным экономическим показателям;

утверждение государственным органом цели деятельности унитарного предприятия (учреждения), программы (плана, бизнес-плана) его деятельности, конкретизирующей способ достижения цели, что является основой взаимодействия между государством и руководителем (управляющим государственным имуществом, находящимся в хозяйственном ведении или оперативном управлении). Невыполнение такой программы (плана, бизнес-плана) являются основанием для привлечения к ответственности руководителя;

в) установление порядка отчетности руководителей унитарных предприятий и учреждений о ходе выполнения утвержденной программы (плана, бизнес-плана), который предусматривает требования к форме, полноте отчетов, порядку их рассмотрения и утверждения. Непредставление отчетов влечет те же последствия, что и непредставление программы (плана, бизнес-плана);

г) установление порядка принятия управленческих решений при недостижении цели государства, невыполнении программы (плана, бизнес-плана).

При обосновании невозможности достижения цели, выполнения программы (плана, бизнес-плана) могут приниматься решения о реорганизации, ликвидации унитарного предприятия или учреждения, о приватизации государственного имущества, об изменении программы (плана, бизнес-плана). В противном случае отраслевыми министерствами применяются меры ответственности к руководителям унитарных предприятий и учреждений.

д) ужесточение контроля за деятельностью руководителей унитарных предприятий и учреждений и самих унитарных предприятий и учреждений, для чего необходимо:

установить порядок утверждения уставов унитарных предприятий и учреждений, а также заключения контрактов с их руководителями по согласованию с отраслевыми министерствами и Министерством государственного имущества области.

Осуществлять учет уставов унитарных предприятий и учреждений, а также контрактов с руководителями предприятий в Министерстве государственного имущества;

провести проверки учредительных документов унитарных предприятий и привести их в соответствие с примерным уставом;

привести организационно-правовую форму всех унитарных предприятий и учреждений в соответствие с требованиями законодательства;

привести контракты с руководителями унитарных предприятий в соответствие с примерным контрактом;

установить, что назначение на должность и освобождение от должности руководителей наиболее крупных унитарных предприятий, имеющих стратегическое значение в сфере экономики, осуществляются в порядке, предусмотренном Правительством области;

создать и поддержать единую информационную систему, содержащую сведения о деятельности и финансово-экономическом состоянии унитарных предприятий и учреждений;

отраслевым министерствам устанавливать по согласованию с Министерством экономики области основные экономические и иные показатели работы унитарных предприятий и учреждений, в соответствии с которыми оценивается эффективность их деятельности;

отраслевым министерствам проводить периодический анализ финансово-хозяйственной деятельности унитарных предприятий и учреждений, достигнутых ими основных экономических показателей по результатам отчетов и данным проверок контролирующих органов;

отраслевым министерствам проводить обязательные ежегодные аудиторские проверки унитарных предприятий с привлечением аудиторов из числа уполномоченных органами по управлению имуществом.

На этапе утверждения Министерством государственного имущества области уставов унитарных предприятий и контрактов, заключаемых с их руководителями, подлежат анализу:

- соответствие устава унитарного предприятия примерному уставу, в том числе в части порядка владения, распоряжения и пользования имуществом предприятия, перечисления в областной бюджет части прибыли предприятия, ежегодного утверждения основных экономических показателей деятельности предприятия и осуществления контроля за их выполнением, ежегодного проведения анализа финансово-хозяйственной деятельности предприятия с привлечением при необходимости независимых аудиторов;

- соответствие контракта с руководителем унитарного предприятия примерному контракту, в том числе в части компетенции и прав руководителя, обязанностей сторон, ответственности руководителя за результаты финансово-хозяйственной деятельности и стимулирования его эффективной работы, условий изменения и расторжения контракта;

- наличие в реестре объектов области собственности имущества, закрепленного за унитарным предприятием.

В случае несоответствия устава унитарного предприятия и контракта с его руководителем примерному уставу и примерному контракту Министерством государственного имущества области может быть отказано в их согласовании. В случае согласования Министерством государственного имущества области устава унитарного предприятия и контракта с его руководителем соответствующие данные заносятся в реестр объектов областной собственности;

е) установление принципов определения части прибыли унитарного предприятия, подлежащей перечислению в областной бюджет в виде дохода собственника от использования имущества, и порядка такого перечисления.

Контроль эффективности управления
унитарными предприятиями и учреждениями

Реализация предложенных мероприятий должна привести к следующим результатам:

- поступление дополнительных доходов в областной бюджет от коммерческого использования имущества, высвобождаемого в результате реорганизации унитарных предприятий и учреждений, а также вследствие получения части прибыли предприятий;

- снижение цен на определенные виды товаров и услуг;

- сокращение количества унитарных предприятий и учреждений, снижение расходов областного бюджета на их содержание, снижение издержек производства, улучшение финансово-экономических результатов деятельности оставшихся унитарных предприятий и учреждений.

3. Управление акциями, долями Пензенской области
в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ

Оценка состояния управления акциями (долями)

В настоящее время область является участником (акционером) в 11-ти акционерных обществах, где ее доля превышает 25 процентов уставного капитала, представляющих базовые отрасли народного хозяйства. Кроме того, в отношении акционерных обществ используется специальное право на участие области в их управлении (далее именуется - специальное право ("золотая акция").

В зависимости от степени участия государства в уставных капиталах акционерные общества могут быть классифицированы следующим образом:

100 процентов акций находятся в областной собственности;

более 50 процентов - в 3-х акционерных обществах;

от 25 процентов до 50 процентов - в 8-ми акционерных обществах;

менее 25 процентов - в 60-ти акционерных обществах.

В зависимости от организационно-правовой формы можно выделить следующие группы организаций, в уставном капитале которых имеется доля государства:

открытые акционерные общества;

закрытые акционерные общества;

общества с ограниченной ответственностью и товарищества.

Деятельность по управлению акциями, находящимися в областной собственности, а также по осуществлению прав участника в хозяйственных товариществах и обществах регулируется следующим образом:

а) Законодательное Собрание Пензенской области в рамках федерального закона о государственной программе приватизации государственного имущества в Российской Федерации ежегодно определяет прогнозный перечень предполагающихся к продаже акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), а также прогнозный перечень государственных унитарных предприятий, подлежащих преобразованию в открытые акционерные общества, балансовая стоимость основных фондов которых на дату включения в программу приватизации превышает 5 млн. установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда;

б) Правительство Пензенской области в соответствии с законодательством принимает решение о продаже акций, о закреплении акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, областной собственности, об использовании в отношении указанных обществ специального права ("золотой акции"), определяет порядок назначения (избрания) представителей области в органы управления и ревизионные комиссии открытых акционерных обществ, акции которых находятся в областной собственности или в отношении которых используется специальное право ("золотая акция");

в) Министерство государственного имущества и фонд имущества области принимают решения о продаже акций от имени Правительства Пензенской области, осуществляют права акционера (участника) хозяйственных общества, дают представителям области в письменной форме директивы на голосование по вопросам повестки дня заседаний органов управления акционерных обществ, заключают контракты с физическими лицами, не являющимися государственными служащими, на представление интересов Пензенской области в акционерных обществах, организуют учет акций, находящихся в государственной собственности, и ведение соответствующего реестра;

г) Фонд имущества Пензенской области от имени Законодательного Собрания Пензенской области владеет переданными ему акциями до момента их продажи, в том числе осуществляет полномочия области как акционера в акционерных обществах, ведет учет обязательств покупателей, определенных договорами купли-продажи акций, осуществляет от имени области выпуск государственных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, осуществляет контроль за выполнением инвестиционных и (или) социальных условий коммерческих конкурсов;

д) отраслевые министерства представляют в Министерство государственного имущества и фонд имущества Пензенской области кандидатуры для назначения представителей области в органы управления акционерных обществ, акции которых находятся в областной собственности, а также предложения по голосованию представителей области по вопросам повестки дня заседаний органов управления акционерных обществ, участвуют в принятии решений о закреплении акций, находящихся в областной собственности, их продаже и ином распоряжении этими акциями. Пензенская область управляет принадлежащими ему акциями, а также осуществляет свои права участника в хозяйственных товариществах и обществах через институт своих представителей, назначенных Правительством области.

Цели управления акциями (долями)

Целями управления акциями (долями) являются:

- увеличение неналоговых доходов областного бюджета, создающее предпосылки для снижения государством налогов на результаты деятельности;

- обеспечение выполнения хозяйственными товариществами и обществами общегосударственных функций (социальные программы, регулирование естественных монополий), а также достижения иных целей, определенных в соответствии с Концепцией;

- стимулирование развития производства, улучшение финансово-экономических показателей деятельности хозяйственных товариществ и обществ, привлечение инвестиций;

- оптимизация управленческих затрат (сокращение количества хозяйственных товариществ и обществ, в уставном капитале которых имеется доля государства, сокращение расходов, связанных с управлением);

- осуществление институциональных преобразований в экономике (реструктуризация предприятий, отраслей, создание вертикально интегрированных структур).

Механизм управления акциями (долями)

Принципы и подходы к управлению акциями (долями), принадлежащими области, аналогичны механизму, описанному в Концепции применительно к унитарным предприятиям и учреждениям. Наряду с построением взаимоотношений с управляющими необходима реализация системы управления областным имуществом, заключающейся в непосредственном принятии государственными органами решений о распоряжении акциями и имущественными правами, принятии решений об участии в хозяйственных товариществах и обществах.

Применительно к каждому случаю участия области в хозяйственных товариществах и обществах должна быть определена и зафиксирована цель такого участия, которой руководствуются лица, привлекаемые в качестве управляющих. Способы достижения цели определяются государственными органами в исключительных случаях и только при назначении государственных служащих представителями в указанные организации. Предложения о способе достижения цели представляются управляющими и оцениваются на конкурсной основе.

Утвержденные государственным органом предложения (программы деятельности управляющего) становятся неотъемлемой частью договора, заключаемого с управляющим и предусматривающего порядок отчетности, требования к отчетности, формы контроля, ответственность управляющего.

Необходимо определить:

- пределы полномочий управляющих в зависимости от категории управляющих и характера объекта управления, порядок взаимодействия управляющих и государственных органов при принятии последними решений, выходящих за пределы полномочий управляющего;

- порядок получения информации о деятельности управляющих и состоянии дел соответствующих хозяйственных товариществ и обществ, ведения соответствующих баз данных, обработка информации;

- обязательные требования к форме и содержанию предложений о способе достижения целей государства (программы деятельности управляющего), отчетов управляющих, критерии оценки достижения результата управления деятельностью хозяйственных товариществ и обществ;

- порядок взаимодействия государственных органов при принятии управленческих решений о выборе (назначении) управляющих, а также решений, принимаемых по результатам отчетности управляющих, контроля за их деятельностью и оценки иной информации о состоянии дел в соответствующих хозяйственных товариществ и обществ. При обосновании невозможности достижения цели государства или выполнения программы деятельности управляющего могут приниматься решения о прекращении участия области в деятельности хозяйственного товарищества или общества, либо о распоряжении акциями (долями) иным образом, в том числе путем передачи акций в уставные капиталы, созданных структур, либо об изменении целей или программы деятельности управляющего. В противном случае к управляющим применяются меры воздействия.

Ключевым элементом системы взаимоотношений с управляющими является принцип приоритета привлечения в качестве доверительных управляющих и управляющих компаний юридических лиц, имеющих в штате аттестованных специалистов, а также опыт соответствующей деятельности, деловую репутацию и предоставляющих надежное обеспечение выполнения своих обязательств в сфере управления.

Назначение государственных служащих представителями в хозяйственные товарищества и общества производится при наличии обоснования такого назначения (экономия ресурсов по управлению, в целях безопасности и т.д.).

Цели и задачи управления акциями (долями), находящимися в областной собственности, предполагают осуществление следующих мероприятий:

1) классификация хозяйственных товариществ и обществ по количественным и качественным показателям. Целью классификации является определение основных групп находящихся в государственной собственности акций, долей области, по отношению к которым необходимо применять различные механизмы управления.

Хозяйственные товарищества и общества классифицируются:

а) в зависимости от степени ликвидности акций, в том числе: реализуемых с быстрым значительным поступлением средств в бюджет; продажа которых не принесет значительных поступлений в бюджет; реализация которых в порядке, предусмотренном действующим законодательством, невозможна или экономически нецелесообразна;

б) в зависимости от отраслевой принадлежности организации;

в) в зависимости от целей, которые преследует государство в деятельности хозяйственных товариществ и обществ, в том числе имеющих стратегическое значение для обеспечения определенных государственных задач, включенных в социальные программы, реализующих перспективные проекты являющихся естественными монополиями;

г) в зависимости от возможности влияния на деятельность хозяйственных товариществ и обществ, обусловленной количеством акций, размером долей (количеством голосов в органах управления организацией);

д) в зависимости от финансового состояния организации, в которой участвует область: имеющие стабильное финансовое состояние, с риском банкротства (имеется просроченная более трех месяцев задолженность, имеется задолженность перед областным бюджетом и внебюджетными фондами или по заработной плате), в отношении которых возбуждено дело о банкротстве;

е) в зависимости от численности работников и величины основных фондов организации;

2) осуществление общегосударственных функций при управлении акциями, закрепленными в областной собственности, в том числе:

- координация работы министерств и ведомств в процессе управления пакетами акций Министерством государственного имущества;

- установление порядка и проведение аттестации специалистов в области управления хозяйственными товариществами и обществами;

- назначение представителей области в органы управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в областной собственности, из числа специалистов отраслевых министерств;

- обеспечение представления интересов области в органах управления наиболее крупных акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение, как правило, государственными служащими - сотрудниками Министерства государственного имущества области, для которых выполнение указанных функций является основной деятельностью;

- выдача Министерством государственного имущества, Фондом имущества области письменных указаний для голосования представителям государства в органах управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в областной собственности, по согласованию с отраслевыми министерствами и ведомствами;

- направление в Министерство государственного имущества, Фонд имущества области и отраслевые министерства и ведомства не менее 10 процентов поступивших в областной бюджет дивидендов по акциям, находящимся в областной собственности, на финансирование расходов, связанных с управлением акциями. При этом до половины указанных средств направляются в отраслевые министерства и ведомства;

- установление порядка использования пакетов акций в качестве гарантий от имени области с отнесением этих гарантий на государственный долг, обеспеченный имуществом, а не доходами областного бюджета;

- консолидация пакетов акций акционерных обществ, осуществляющих однородную деятельность или деятельность по достижению аналогичных целей;

- приобретение акций акционерных обществ для усиления государственного участия в этих обществах, если это необходимо для выполнения областных задач и если для этого есть необходимые ресурсы;

- установление механизма сохранения размера пакета акций (доли участия области в уставном капитале) при осуществлении дополнительных эмиссий;

- замена закрепленного в областной собственности пакета акций на специальное право ("Золотую акцию");

- принятие мер по пересмотру Уставов хозяйственных товариществ и обществ в целях обеспечения интересов области;

3) проведение мероприятий, направленных на увеличение неналоговых доходов, применительно к акционерным обществам, функционирующим в высокодоходных отраслях экономики, производящим ликвидную продукцию, имеющим стабильное финансовое положение и не требующим значительных инвестиционных вложений, в том числе:

- передача акций в собственность муниципалитетов, на территории которого осуществляет свою основную деятельность акционерное общество, в зачет финансовых обязательств области перед муниципальными образованиями при условии представления им программы развития акционерного общества;

- покупка акций для формирования их в пакеты, последующая продажа которых обеспечит наибольший доход в бюджет;

- выпуск и реализация производных ценных бумаг, обеспеченных акциями;

- выпуск производных ценных бумаг, дающих право на приобретение акций через определенный срок, с одновременной передачей указанных акций в доверительное управление покупателю производных ценных бумаг;

- приватизация акций с осуществлением предпродажной подготовки и санации акционерных обществ перед продажей;

- в отношении товариществ и обществ с ограниченной ответственностью - выход из общества с получением действительной стоимости доли, определяемой из расчета чистых активов организации;

4) привлечение инвестиций в реальный сектор экономики и поддержка отечественных товаропроизводителей, в том числе:

- использование акций, находящихся в государственной собственности, в качестве обеспечения инвестиций или кредитов, направляемых на реализацию целевых проектов;

- использование акций для привлечения инвестиций в вертикально интегрированные структуры (в качестве обеспечения выступают акции, внесенные в уставный капитал интегрированной структуры);

- привлечение эффективного собственника, приобретающего акции в процессе приватизации с условием инвестирования в предприятие;

- повышение инвестиционной привлекательности предприятий для отечественных и иностранных инвесторов за счет сокращения доли участия государства в уставном капитале;

- приобретение акций государством в результате капитализации просроченной налоговой задолженности организаций и последующая продажа или передача в доверительное управление этих акций;

5) оптимизация управленческих затрат, в том числе:

- сокращение количества находящихся в областной собственности пакетов акций до уровня, позволяющего реализовать регулирующую и контролирующую функции государства. Сокращение может осуществляться не только путем продажи акций, но и путем их консолидации в вертикально интегрированных структурах для оптимизации управления однородными, с точки зрения технологии или рынка сбыта, компаниями, передачи управления с областного на муниципальный уровень. Отчуждение акций (долей) производится в тех случаях, когда цель, преследуемая государством при осуществлении деятельности хозяйственного товарищества или общества, может быть достигнута иным, кроме участия, способом;

- внесение в Уставный капитал компании, создаваемой по типу "портфельных фондов", мелких пакетов акций, решение о продаже которых было принято, но продажа не состоялась, и пакетов акций, продажа которых не принесет значительных поступлений в бюджет. Такая компания получит право самостоятельно распоряжаться своими активами, определять порядок и сроки продажи акций, цены на них;

- продажа мелких неликвидных пакетов акций с последующим их выкупом при необходимости акционерным обществом по рыночной стоимости, определяемой в соответствии с федеральными законами "Об акционерных обществах" и "Об оценочной деятельности в Российской Федерации";

- продажа мелких неликвидных пакетов акций работникам по номинальной стоимости в случае невозможности реализации этих пакетов на аукционе;

6) осуществление институциональных преобразований в экономике. Институциональные преобразования в экономике должны быть направлены на постепенное вытеснение неэффективных собственников за счет механизма купли-продажи акций на формирование вертикально интегрированных структур. Предлагается содействовать принятию решений о реорганизации или банкротстве организаций, имеющих значительную задолженность перед областным бюджетом, по инициативе собственников, с тем, чтобы капитализировать задолженность в ликвидные акции вновь образованных в результате реорганизации "чистых" эффективных предприятий.

Большинство крупных промышленных акционерных обществ имеют громоздкую структуру, используемую для производства разных видов продукции. В отношении таких обществ должна осуществляться реструктуризация с выделением имущественного комплекса, необходимого государству для решения общегосударственных задач, с созданием на базе этого имущественного комплекса 100-процентного государственного акционерного общества и продажей остального имущества для развития нового производства либо проводиться диверсификация производства, обеспечивающая повышение эффективности функционирования указанного общества.

Помимо этого целесообразно осуществлять приобретение и последующую продажу акций за счет внесения земельных участков в уставный капитал акционерных обществ.

Совершенствование правовой базы, регулирующей отношения в области управления акциями, находящимися в областной собственности, а также долями области должно осуществляться путем разработки и принятия нормативных правовых актов.

Контроль эффективности управления акциями (долями)

Осуществление контроля эффективности управления связано с оценкой:

- динамики увеличения доходов от управления находящимися в областной собственности акциями;

- сокращения количества закрепленных в областной собственности пакетов акций;

- функционирования механизма учета и контроля за деятельностью организаций, в которых государство участвует, а также отчетности и контроля управляющих;

- полноты реестра пакетов акций;

- результатов сокращения числа мелких неликвидных пакетов акций, находящихся в областной собственности.

4. Управление областной недвижимостью

Оценка состояния управления объектами недвижимости

Существующая система управления недвижимостью в Пензенской области нуждается в совершенствовании с учетом того, что:

- не сформирован полный реестр государственной недвижимости, что не позволяет провести четкое разграничение собственности и не дает возможности осуществить контроль реальных денежных потоков, провести достоверный анализ эффективности использования недвижимости, составить прогноз поступления средств в областной бюджет;

- отсутствует система рыночной оценки объектов, а также четкое определение прав пользования недвижимостью, что приводит (особенно в условиях инфляции) к постоянному занижению стоимости имущества, недополучению рентных платежей, порождает коррупцию, так как, являясь самым крупным собственником недвижимости, государство сдает имущество в аренду по ставкам значительно ниже рыночных;

- полномочия Пензенской области как собственника недвижимости осуществляются разными областными органами государственной власти, деятельность которых часто невзаимоувязана;

- право Пензенской области на принадлежащие ему объекты недвижимости не зарегистрированы в установленном законом порядке, что затрудняет распоряжение ими;

- слабо используется многовариантный и индивидуальный подход к использованию недвижимости;

- большое количество объектов незавершенного строительства не вовлечено в оборот и утрачивает инвестиционную привлекательность;

- распоряжение областными землями осуществляют органы местного самоуправления;

- развитие земельного законодательства отстает от развития иных отраслей законодательства, регулирующих оборот недвижимости, что приводит к нестыковке режимов правового использования земельных участков и расположенных на них зданий и сооружений при объективной связанности их в единый объект хозяйствования.

Таким образом, несмотря на устойчивую тенденцию повышения доходов, получаемых от использования недвижимости, эти доходы значительно отстают от сложившихся рыночных показателей, что является основанием для изменения подходов к управлению недвижимым имуществом.

Цели и задачи управления объектами недвижимости

Совершенствование системы управления недвижимостью должно обеспечить достижение следующих целей:

- максимально возможное повышение доходности объектов областной недвижимости;

- наиболее эффективное выполнение государством своих социальных функций в процессе использования областной недвижимости;

- стимулирование за счет недвижимости развития реального сектора экономики, обеспечение максимально простого и удобного доступа предпринимателей к объектам недвижимости;

- исключение возможности для коррупции в процессе управления недвижимостью;

- вовлечение в хозяйственный оборот объектов незавершенного строительства.

Для достижения указанных целей необходимо:

а) сформировать полный реестр областной (государственной) недвижимости, содержащий количественные, стоимостные, технические и правовые характеристики объектов недвижимости, включающий объекты незавершенного строительства;

б) четко разграничить и скоординировать полномочия всех государственных органов власти, участвующих в процессе управления недвижимостью;

в) сформировать объекты управления, исключив возможность распоряжения одной частью объекта без другой в случаях, когда они составляют единое целое (земельные участки и расположенные на них здания и сооружения);

г) установить, в каких случаях и на каком праве должны предоставляться земельные участки.

При этом коммерческим организациям земельные участки должны предоставляться в собственность или на условиях аренды в целях повышения доходов бюджета от использования земли и стимулирования организаций в целях оптимизации размеров занимаемых ими земельных участков.

Земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования должны предоставляться только организациям, финансируемым из бюджета, и гражданам для использования в некоммерческих целях;

д) обеспечить безусловное применение механизма рыночной оценки при использовании недвижимости, выравнять ставки арендной платы, взимаемой за использование государственной недвижимости, со ставками, сложившимися на рынке;

е) создать необходимую правовую базу, позволяющую использовать различные способы распоряжения областным имуществом (залог, доверительное управление, внесение прав пользования в уставный капитал);

ж) создать условия для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики путем максимального вовлечения недвижимости в гражданский оборот, в том числе путем предоставления на максимально льготных условиях инвесторам объектов незавершенного строительства;

з) урегулировать вопросы приобретения государством объектов недвижимости, в том числе определив цели, для достижения которых осуществляется приобретение указанных объектов;

и) установить жесткий контроль за использованием недвижимости, закрепленной на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Определить правовые возможности изъятия имущества у унитарных предприятий (например, в случае неправомерного распоряжения недвижимостью);

к) выявить излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество государственных учреждений (исходя из использования его исключительно для выполнения тех функций, для которых создано учреждение). Изъять указанное имущество;

л) использовать для эффективного управления недвижимостью механизм возмещения расходов на управление недвижимостью (в том числе на инвентаризацию и оценку), аналогичный гражданско-правовому, поскольку государство при использовании своей недвижимости участвует в гражданском обороте наравне с другими его участниками. Определить норматив отчисления средств органам по управлению недвижимостью с последующим зачетом их в счет финансирования из бюджета;

м) изменить существующий механизм продажи недвижимости, так как он допускает приобретение объектов по низким ценам. Право на приобретение недвижимости подобным образом принадлежит ограниченному кругу лиц в соответствии с законодательством о приватизации. Указанное право должно быть сохранено, но на ограниченный срок. Цена продажи должна определяться на основании рыночной оценки;

н) установить для всех единый порядок принятия решений об использовании областной недвижимости (прежде всего в отношении сдаваемых в аренду объектов), обеспечивающий оперативность принятия решений;

о) обеспечить профессиональную подготовку государственных служащих, осуществляющих управление областной недвижимостью.

Механизм управления объектами недвижимости

Достижение целей управления объектами недвижимости возможно при сосредоточении функций распоряжения этими объектами в одном ведомстве (Министерство государственного имущества Пензенской области).

Основным объектом управления становится комплексный объект, состоящий из земельного участка (или его доли) и всех связанных с ним зданий, сооружений (или их частей).

Первым шагом должна стать сплошная инвентаризация объектов недвижимости, результатом которой станет получение информации, позволяющей оперативно провести рыночную оценку объектов недвижимости на основе учета их основных характеристик и использования методов статистической обработки информации о рыночных стоимостных характеристиках реальных объектов недвижимости.

С учетом данных реестра государственной собственности Министерство государственного имущества области должно регистрировать свои права на проинвентаризированные и оцененные объекты недвижимости.

Следующим шагом должна стать выработка единых правил и процедур принятия решения по распоряжению объектами недвижимости. Они должны основываться на следующих принципах:

- безусловный приоритет возмездного вида пользования с определением исключительных случаев предоставления недвижимости на безвозмездной основе;

- использование высокодоходной недвижимости в коммерческих целях;

- запрет на предоставление объектов недвижимости в аренду по ставкам ниже уровня рыночных цен, сложившихся в регионе;

- сокращение льгот при использовании объектов недвижимости;

- прозрачность действий по предоставлению в пользование объектов недвижимого имущества с обязательной публикацией списка объектов для всех заинтересованных лиц. При наличии 2-х и более заявителей, необходимо предоставлять в пользование объекты путем проведения торгов;

- упрощение процедуры оформления прав пользования объектами недвижимого имущества и сокращение ее сроков. Арендаторам, вносящим арендную плату за пользование объектом по рыночной стоимости и выполняющим все условия договора, заключенного в установленном порядке, может разрешаться субаренда с соблюдением уведомительного порядка;

- продажа объектов незавершенного строительства на инвестиционных условиях, исходя из их рыночной стоимости. Объекты, не имеющие рыночной стоимости, могут предоставляться инвесторам в безвозмездное пользование под соответствующие государственным интересам инвестиционные проекты.

Контроль эффективности управления объектами недвижимости

Контроль за достижением целей управления может осуществляться по следующим направлениям:

- увеличение доходов бюджета от использования государственного имущества;

- своевременная разработка и принятие соответствующей нормативной правовой базы;

- сближение ставок за аренду государственного имущества и рыночных ставок арендной платы;

- обеспечение полноты реестра объектов недвижимого имущества.

Приватизация государственного имущества

1. Цели, задачи и принципы областной (государственной)
политики приватизации

Несмотря на то, что в результате массовой приватизации более 83 процентов предприятий стали частными, ряд поставленных целей не был достигнут:

- не сформирован широкий слой эффективных частных собственников;

- структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективной деятельности предприятий;

- привлеченных в процессе приватизации инвестиций явно недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий;

- в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках.

Для устранения перечисленных негативных тенденций необходимо изменить приоритеты государственной политики в области приватизации, разработать и реализовать новые подходы к решению вопросов, связанных с управлением государственным имуществом.

Целью государственной политики в области приватизации, в соответствии с Концепцией, является кардинальное повышение эффективности функционирования федеральных и областных предприятий и народнохозяйственного комплекса в целом.

Для достижения указанной цели необходимо решение следующих задач:

- создание благоприятной экономической среды для развития бизнеса, прежде всего в реальном секторе экономики;

- вовлечение в гражданский оборот максимального количества объектов государственной собственности, оптимизация структуры государственной собственности, включая структуру участия государства в хозяйственных товариществах и обществах, уменьшение расходов областного бюджета на управление государственным имуществом;

- привлечение инвестиций в реальный сектор экономики, прежде всего за счет инвесторов, заинтересованных в долгосрочном развитии государственных предприятий, готовых взять на себя обязательства по реализации инвестиционных и (или) социальных условий и, безусловно, их выполнять;

- создание широкого слоя эффективных собственников, ориентированных на долгосрочное развитие предприятий, насыщение отечественной продукцией внутреннего рынка и ее продвижение на мировой рынок, расширение производства и создание новых рабочих мест;

- обеспечение контроля за выполнением обязательств собственниками приватизируемого имущества;

- существенное повышение качества менеджмента и эффективности управления за счет усиления ответственности собственников приватизированных предприятий и заинтересованности руководства и персонала предприятий в результатах их производственной деятельности;

- формирование более эффективной структуры горизонтальных и вертикальных связей в реальном секторе экономики;

- восстановление активного функционирования фондового рынка;

- рациональное пополнение доходной части бюджета;

- усиление социальной направленности процесса приватизации государственного имущества.

Концепция основывается на следующих основных принципах:

а) решение о целесообразности приватизации государственного имущества разрабатывает Министерство государственного имущества Пензенской области совместно с заинтересованными отраслевыми министерствами с позиций повышения эффективности его использования. В необходимых случаях Правительство области должно сохранять свое участие в управлении предприятиями путем закрепления акций либо путем использования специального права ("золотой акции");

б) способ приватизации каждого объекта областной (государственной) собственности определяется Министерством государственного имущества области на основании анализа предложений отраслевых министерств, управляющих компаний, оценщиков, аудиторов, финансовых и юридических консультантов;

в) нормативная правовая база, режим и методы регулирования процессов приватизации должны быть едины на всей территории области.

2. Основные меры по реализации государственной
политики приватизации

Основными мерами, призванными обеспечить достижение цели государственной политики в области приватизации, должны стать:

1) дифференцированный подход к приватизации предприятий в зависимости от их ликвидности.

Высоколиквидные предприятия приватизируются исходя из необходимости соблюдения баланса между размером инвестиций, направляемых на развитие предприятий, и размером средств, поступающих в областной бюджет от продажи предприятий, с учетом их реальной ценовой оценки.

Приватизация низколиквидных предприятий осуществляется в основном путем привлечения эффективных собственников, подтверждающих свою готовность и умение осуществлять реальные инвестиции и в полном объеме выполнять инвестиционные и социальные обязательства перед предприятием и государством (сохранение или дополнительное создание рабочих мест, решение экологических задач). Продажа низколиквидных предприятий таким собственникам может осуществляться по минимальной цене при условии тщательного анализа представленного бизнес-плана и реализации мер контроля за системой показателей деятельности приватизированного предприятия;

2) расширение инструментария приватизации:

а) выпуск производных ценных бумаг, обеспеченных имуществом, позволяющих размещать их на рынках ценных бумаг;

б) купля-продажа акций в целях оптимизации участия области в хозяйственных товариществах и обществах;

в) продажа государственного имущества по результатам прямых переговоров с инвесторами, в том числе в случае признания аукциона (конкурса) несостоявшимся. Цена этого имущества при проведении прямой продажи должна быть определена исходя из рыночной стоимости, определенной независимым оценщиком;

г) продажа областного (государственного) имущества с рассрочкой оплаты под гарантии банков;

3) принятие приватизационных решений на основе тщательного анализа, представленных потенциальными инвесторами, долгосрочных планов развития предприятий и заключения приватизационных договоров, детально регламентирующих взятые инвестором на себя обязательства;

4) ориентация на интересы потенциальных инвесторов при безусловном непротиворечии этих интересов интересам области;

5) обязательный учет опыта приватизации, в том числе по предпродажной подготовке предприятий с привлечением финансового консультанта, аудитора, оценщика, юридического консультанта, консультанта по менеджменту;

6) сочетание долгосрочных и краткосрочных интересов области при приватизации.

Приватизация должна рассматриваться как структурный элемент единой областной (государственной) политики по управлению государственным имуществом, направленной на получение в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективах отдачи от приватизации в форме расширения налогооблагаемой базы, создания дополнительных рабочих мест, наполнения областного рынка товарами и услугами, повышения эффективности функционирования всего областного хозяйственного комплекса.

7) усиление социальной направленности приватизации.

Способы, методы и инструментарий приватизации должны обеспечивать равные права и возможности для всех, включая социально незащищенные слои населения. При принятии решений о приватизации государственного имущества Пензенской области необходимо учитывать социальные последствия приватизации, включая вопросы социального развития приватизируемых предприятий и территорий, охраны окружающей среды и здоровья граждан. Необходимо шире практиковать приватизацию областного (государственного) имущества путем проведения коммерческих конкурсов с социальными условиями.

3. Методы реализации государственной политики
в области приватизации

Методы реализации государственной политики в области приватизации имеют свою специфику в зависимости от вида государственного имущества.

В отношении областных государственных унитарных предприятий необходимо:

а) определить их оптимальное количество, осуществить преобразование в акционерные общества, за исключением случаев, когда задачи, решаемые унитарным предприятием, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм;

б) установить соответствующее распределение средств между бюджетом и унитарным предприятием при продаже областного (государственного) имущества, закрепленного за предприятием на праве хозяйственного ведения;

в) провести в сжатые сроки приватизацию объектов незавершенного строительства, зданий и сооружений, не используемых для государственных нужд, преимущественно в целях создания новых производств, а также изъять неиспользуемое оборудование. Продажа указанных объектов осуществляется по минимальной цене при условии принятия новым собственником обязательств в соответствии с разрабатываемой системой контролируемых показателей;

г) определить целесообразность создания вертикально интегрированных промышленных структур, использующих областное (государственное) имущество на основе доверительного управления. При создании таких структур необходимо следить за соблюдением антимонопольного законодательства;

д) содействовать принятию закона, регламентирующего деятельность областных государственных унитарных предприятий.

При принятии приватизационных решений необходимо учитывать сроки и способы приватизации, соотношение между инвестиционной и бюджетной составляющими, пополнение бюджета и перспективное развитие приватизируемого предприятия.

В отношении пакетов акций, находящихся в областной (государственной) собственности, необходимо:

- проводить приватизацию высоколиквидных пакетов акций с ориентацией на значительные поступления средств в областной бюджет, привлекая в обязательном порядке финансовых консультантов, вознаграждение которых должно зависеть от величины полученных при приватизации средств;

- приватизацию низколиквидных пакетов акций осуществлять путем их продажи по минимальной цене при условии принятия новым собственником инвестиционных и (или) социальных обязательств (сохранение или дополнительное создание рабочих мест, решение экологических задач и др.) и проведения предварительного независимого анализа бизнесплана претендента;

- проводить в целях повышения эффективности продажи акций, находящихся в областной (государственной) собственности, широкомасштабные маркетинговые исследования для выявления потенциального спроса на них. Размеры пакетов акций, способы и сроки их приватизации определяются с ориентацией на интересы потенциальных инвесторов при безусловном непротиворечии их интересам области;

- при приватизации акций способами, предусматривающими инвестиционные вложения, ориентироваться прежде всего на отрасли, дающие быструю отдачу. Планируемые к реализации инвестиционные программы должны быть сжаты во времени до технологически приемлемого уровня;

- в случае признания аукциона (конкурса) несостоявшимся - проведение прямой продажи акций по результатам переговоров с инвестором. При этом цена объекта должна быть не ниже его стартовой цены на несостоявшемся аукционе;

- осуществлять выпуски ценных бумаг, размещаемых как на отечественном, так и на международных фондовых рынках и обеспечивающих их владельцам отсроченное право на приобретение акций, находящихся в областной (государственной) собственности.

В случае, если в государственной собственности находятся пакеты акций размером менее 25 процентов, предусматриваются следующие меры:

- внесение акций в уставный капитал другого акционерного общества по рыночной стоимости;

- увеличение государственного пакета акций до уровня не ниже блокирующего за счет внесения по рыночной стоимости государственного имущества в уставный капитал общества или приобретения акций этого общества на вторичном рынке с последующей продажей пакета акций стратегическому инвестору;

- передача государственного пакета акций эмитенту, муниципальному образованию в счет бюджетного финансирования, обуславливая это погашением и, в дальнейшем, отсутствием задолженности по заработной плате, по обязательным платежам в бюджеты всех уровней и по другим параметрам;

- продажа государственного пакета акций по льготной цене работникам предприятий.

В отношении земли и областной недвижимости необходимо:

- осуществить законодательное урегулирование вопросов создания единых имущественных комплексов, состоящих из земельного участка и расположенных на нем зданий, сооружений и элементов производственной инфраструктуры;

- обеспечить организационные условия для приватизации объектов недвижимости, включая предприятия вместе с земельными участками, а также возможность внесения земельных участков в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ при приватизации. Результатом этого должно стать повышение курсовой стоимости акций предприятий и, как следствие, возможность привлечения инвестиций в целях перспективного развития предприятий;

- провести там, где это целесообразно, приватизацию излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению недвижимого имущества унитарных предприятий и учреждений;

- осуществить передачу объектов недвижимости, находящихся в областной собственности, в собственность муниципальных образований;

- привлекать инвесторов к участию в деятельности по сохранению памятников истории и культуры, осуществляя при этом контроль со стороны государства за сохранностью, реставрацией и реконструкцией при использовании указанных объектов.

4. Контроль за ходом проведения приватизации

Целью государственного контроля за ходом проведения приватизации является уменьшение рисков в отношении использования государственного имущества, безусловная реализация новыми собственниками инвестиционных и социальных обязательств, гарантированное получение средств от приватизации в планируемых объемах и в установленные сроки.

Предусматриваются следующие этапы государственного контроля:

а) подготовка областного (государственного) имущества к приватизации;

б) непосредственная реализация приватизационных процедур;

в) выполнение новым собственником взятых обязательств.

Государственный контроль на этапе подготовки областного государственного имущества к приватизации должен включать в себя:

- контроль конкурсной процедуры выбора финансовых консультантов и оценщиков государственного имущества;

- поэтапный контроль за действиями финансовых консультантов и оценщиков государственного имущества при выполнении ими процедур, связанных с приватизацией государственного имущества;

- контроль за обоснованностью выбора параметров, определяющих решение о приватизации государственного имущества (размер отчуждаемых пакетов акций, способ и сроки приватизации, цена приватизируемого имущества), контроль за обязательным учетом потенциального спроса на приватизируемое имущество.

Государственный контроль на этапе непосредственной реализации приватизационных процедур должен предусматривать:

- анализ претендентов на право участия в аукционах и коммерческих конкурсах по продаже областного (государственного) имущества (продолжительность деятельности, сведения об источниках средств, используемых при оплате);

- анализ бизнес-планов по выполнению инвестиционных или социальных обязательств, принимаемых новыми собственниками по условиям коммерческих конкурсов (возможность реализации принимаемых обязательств в установленные сроки, достаточность собственных средств для их реализации, обеспеченность бизнес-планов необходимыми ресурсами).

Государственный контроль на этапе выполнения новым собственником взятых на себя обязательств должен включать в себя:

- разработку системы показателей развития предприятий с учетом отраслевых особенностей, специфики производимой продукции и других факторов;

- контроль за обязательным соблюдением системы показателей развития предприятий.

Контроль государства должен сопровождаться поддержкой предприятий.

Такая поддержка может включать в себя:

- сопровождение предприятий на льготных условиях, включая инвестиционный, финансовый, юридический, управленческий и кадровый консалтинг;

- организационную поддержку, оказываемую предприятиям при освоении новой продукции и занятии новых ниш на соответствующем рынке;

- государственную поддержку квалифицированными кадрами.

5. Информационное обеспечение приватизации
государственного имущества

Ключевыми задачами информационного обеспечения приватизации являются повышение уровня полноты и достоверности информации о приватизируемом государственном имуществе в целях достижения прозрачности происходящих процессов, а также создания условий для контроля государства и принятия эффективных решений в отношении государственной собственности.

Для решения указанных задач необходимо:

- создать реестр государственного имущества с систематизированными данными обо всех элементах государственной собственности (унитарные предприятия, пакеты акций, находящиеся в государственной собственности, земля и областная недвижимость, федеральная собственность) для контроля за состоянием этого имущества и оптимизации принятия решений по его использованию с учетом народнохозяйственных интересов. При создании и ведении указанного реестра необходимо предусмотреть разработку единой системы показателей учета, контроля и анализа государственного имущества, разработку правил и процедур обновления данных, системы разграничения доступа к информации различных категорий ее потребителей, реализацию мер ответственности за предоставление недостоверной информации и др.;

- завершить формирование системы информационного обеспечения деятельности Министерства государственного имущества области, обеспечивающей получение, учет, хранение, обработку и выдачу данных об операциях с объектами государственной собственности, а также информации, необходимой для проведения предпродажной подготовки приватизируемых предприятий, оценки их стоимости.

Заключение

Значение Концепции не сводится лишь к упорядочению осуществления государством полномочий собственника государственного имущества или субъекта имущественных прав, повышению эффективности использования имущества, увеличению доходов и оптимизации расходов государства в государственном секторе экономики.

Последовательная, планомерная и системная реализации Концепции является предпосылкой качественного улучшения инвестиционного климата в Пензенской области.

Полная инвентаризация государственного имущества Пензенской области, вовлечение его в гражданский оборот позволят сформировать баланс имущества области, что является непременным условием выполнения задачи привлечения инвестиций путем предоставления гарантий инвесторам не за счет доходов бюджета, а за счет реальных активов, характеризующихся определенными экономическими показателями - стоимостью и ликвидностью, а также правовым режимом, обеспечивающим адекватный, экономическим потребностям, порядок их использования. Инвентаризация и классификация государственного имущества области, осуществление мероприятий по повышению его ликвидности позволят эффективно использовать указанное имущество в качестве обеспечения при привлечении инвестиционных ресурсов. Переход от массовой приватизации к использованию индивидуального подхода при принятии решений о приватизации государственного имущества повысит его оборотоспособность, позволит Пензенской области стать полноправным субъектом экономических отношений и оптимизировать структуру принадлежащих ему активов.

Увеличение доходов от более эффективного использования государственного имущества Пензенской области и оптимизация расходов на управление им в интересах осуществления развивающей функции государства, дадут возможность проведения политики снижения налогов на деятельность предприятий и должны быть увязаны с расходами областного бюджета таким образом, чтобы значительная часть полученных доходов от использования имущества направлялась на поддержание и развитие государственного имущества.

Осуществление всего комплекса мероприятий, предусмотренных Концепцией, должно сопровождаться совершенствованием механизма образования и использования бюджета области.

Следующим необходимым шагом в использовании потенциала Концепции должно стать совершенствование оценки и отбора инвестиционных проектов (программ), которые финансируются за счет средств бюджета области или под реализацию которых предоставляются государственные гарантии.

Необходимо отдельно рассмотреть вопрос банкротства предприятий в рамках системы управления государственным имуществом.

На этапе осуществления процедур банкротства ориентация на составляющую этих процедур, то есть на скорейшее взыскание задолженности, не дает реальных результатов. Это является основной отличительной особенностью банкротства предприятий. В то же время грамотное применение процедур банкротства позволяет осуществлять структурные изменения обанкротившегося предприятия, что приводит в будущем к стабильному поступлению налогов, нормальной работе производства, увеличению числа рабочих мест и привлечению инвестиций.

Именно при процедурах банкротства предприятий происходит высвобождение объектов социальной сферы, вовлечение в оборот объектов недвижимости с одновременным сохранением работающих комплексов, производящих продукцию, имеющую реальный спрос. Исходя из этого, банкротство в первую очередь должно осуществляться в целях санации производства, создания новых структурных элементов производства.

Кроме того, банкротство - один из способов перераспределения собственности от неэффективных собственников к эффективным. Вопрос о банкротстве - это вопрос в большей степени инвестиционно-имущественный, чем фискальный. Процедуры банкротства позволяют создавать на базе ликвидного имущества банкрота новые эффективно работающие предприятия, возможно, с долей участия государства.

Исходя из изложенного, участие Пензенской области как кредитора в процедурах банкротства должно быть направлено на осуществление реструктуризации предприятий, привлечение эффективных собственников, достижение долгосрочных целей повышения эффективности предприятий в ущерб фискальным краткосрочным интересам.

Управляющий делами

Г.И. Платонов