Протест прокурора Пензенской области от 31 октября 2000 г. N 7-5-73-2000 на п.п. 4, 7, 97, 125 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Пензенской области, утвержденных постановлением Губернатора - Председателя Правительства Пензенской области от 28.10.98 N 784

Губернатору

Пензенской области

Бочкареву В.К.

Постановлением Губернатора - Председателя Правительства Пензенской области от 28 октября 1998 г. N 784 утверждены Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Пензенской области.

Пунктами 4, 7 Правил перевозок вводятся такие понятия, как "коммерческие маршруты, рейсы".

В соответствии с п. 97 указанных правил коммерческие перевозки пассажиров организуются по специальным маршрутам или специальными рейсами на маршрутах общего пользования с оплатой проезда для граждан всех категорий.

Согласно п. 125 правил проезд лиц, имеющих право на бесплатный проезд, осуществляется в маршрутных автобусах. Проезд указанных лиц в туристических автобусах, а также в автобусах, выделяемых по специальным заказам и выполняющих специальные коммерческие рейсы, осуществляется на общих основаниях.

Пункты 4, 7, 97 и 125 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Пензенской области, регламентирующие осуществление специальных коммерческих перевозок пассажиров с оплатой проезда для всех без исключения категорий граждан, являются незаконными и подлежащими отмене по следующим основаниям:

Все виды перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом являются коммерческими в силу того, что в конечном итоге основной целью транспортных организаций (частного предпринимателя), осуществляющих перевозки пассажиров, является извлечение прибыли, так как по договору перевозки пассажира перевозчик обязуется перевезти пассажира в пункт назначения, а в случае сдачи пассажиром багажа также доставить багаж в пункт назначения и выдать его управомоченному на получение багажа лицу, а пассажир обязуется уплатить установленную плату за проезд, а при сдаче багажа и за провоз багажа (ст. 786 ГК РФ). Вследствие этого и деление перевозок пассажиров на обычные и "коммерческие" является необоснованным.

Согласно п.1 ст. 789 ГК РФ перевозка, осуществляемая коммерческой организацией, признается перевозкой транспортом общего пользования, если из закона, иных правовых актов или выданного этой организации разрешения (лицензии) вытекает, что эта организация обязана осуществлять перевозки грузов, пассажиров и багажа по обращению любого гражданина или юридического лица.

Таким образом, муниципальный транспорт, транспорт других организаций и частных предпринимателей является транспортом общего пользования.

В соответствии с п.2 ст.789 ГК РФ, договор перевозки транспортом общего пользования является публичным договором.

На основании ст.426 ГК РФ публичным договором признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратился (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.). Цена товаров, работ и услуг, а также иные условия публичного договора устанавливаются одинаковыми для всех потребителей, за исключением случаев, когда законом и иными правовыми актами допускается предоставление льгот для отдельных категорий потребителей (п.2 ст.426).

Законодательством Российской Федерации (Федеральный закон "О ветеранах" - ст.ст. 14-23, Закон РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" - ст.15, Федеральный закон "О статусе военнослужащих" - ст.20 и др.) определен перечень категорий граждан, имеющих право на бесплатный или льготный проезд на всех видах общественного пассажирского транспорта городского, пригородного и местного сообщения (за исключением такси).

В Пункте 1.2.3.3 Положения "Об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами", утвержденного Приказом Министра транспорта Российской Федерации от 8 января 1997 г. N 2, указаны следующие виды автобусных перевозок (по назначению):

- общего пользования;

- туристско-экскурсионные;

- специальные (школьные, вахтовые, доставка работников на производственные объекты, удаленные от общих линий городского пассажирского транспорта, в отдаленных районах сельской местности и т.п.).

Каких-либо "коммерческих" перевозок пассажиров общественным транспортом с оплатой проезда для всех категорий граждан федеральным законодательством и иными нормативно-правовыми актами не предусмотрено.

Даже при сохранении термина "коммерческие перевозки (коммерческие автобусы)" льготы по проезду на таких автобусах должны предоставляться в связи с тем, что они не являются такси, а каких-либо других ограничений для граждан, пользующихся льготным (бесплатным) проездом в общественном транспорте на городских и пригородных маршрутах, законодательством не предусмотрено.

В п.1 части I Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Пензенской области, утвержденных постановлением Губернатора - Председателя Правительства Пензенской области от 28 октября 1998 г. N 784, сказано, что Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Пензенской области ... основываются на действующем законодательстве РФ, Уставе автомобильного транспорта РСФСР и Временных правилах перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Российской Федерации, утвержденных Минтрансом Российской Федерации 29.09.97 года.

Ссылка в Правилах Пензенской области на Временные правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Российской Федерации является необоснованной, поскольку пункт 159 Временных правил, регламентирующий коммерческие перевозки, также не соответствует федеральному законодательству по вышеуказанным причинам.

Кроме того, согласно Указу Президента Российской Федерации от 23.05.96 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Постановлению Правительства Российской Федерации от 13.08.97 N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут новых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Временные правила устанавливают права, обязанности и ответственность пассажиров и перевозчиков, а также порядок их взаимоотношений при осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Российской Федерации и, следовательно, являются правовым актом, затрагивающим права и законные интересы граждан.

Однако данный правовой акт на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации не направлялся, юридическую экспертизу не проходил и не был опубликован в установленном порядке. Таким образом, Временные правила являются незаконными и не подлежащими применению со дня издания, а следовательно и ссылка на них в Правилах перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Пензенской области является не правомерной.

Кроме того, Временные правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Российской Федерации 31.01.2000 года по указанным выше причинам были опротестованы Генеральной прокуратурой Российской Федерации, протест удовлетворен.

Согласно ст.ст. 15, 18 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Законодательством определенная категория граждан наделена правом на бесплатный проезд на всех видах общественного транспорта, за исключением такси. Это право (социальная льгота), как оно закреплено в нормах законов, является непосредственно действующим, то есть в процессе пользования всеми видами общественного транспорта (за исключением такси) граждане не обязаны оплачивать проезд, так как такая обязанность законами на них не возложена.

Законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, ограничивающие права и льготы граждан, которыми последние наделены федеральными законами, являются недействительными.

Пункты 4, 7, 97 и 125 указанных выше правил стали применяться органами власти и местного самоуправления при издании нормативных документов, регламентирующих работу автотранспортных предприятий, что привело к нарушению последними прав граждан на бесплатный проезд. Это в свою очередь повлекло многочисленные обращения граждан, должностных лиц и различных организаций в органы прокуратуры, в т.ч. Генеральную прокуратуру РФ.

Действия автотранспортных предприятий по ограничению прав граждан на бесплатный проезд судом признаны противоправными (Решение Железнодорожного районного суда г.Пензы от 23.02.2000 - признаны незаконными действия должностных лиц МП ПАТП N 1 по перевозке пассажиров без предоставления льгот по бесплатному проезду соответствующим категориям граждан на автобусах пригородного сообщения. Решения Октябрьского районного суда г.Пензы от 20.01.2000 и 27.01.2000 соответственно - признаны противоправными действия МП ПАТП N З и N 4 по отказу в предоставлении соответствующих льгот на автобусах городского и пригородного сообщения и автобусами в режиме маршрутного такси). Однако соответствующие решения судебных органов автотранспортными предприятиями не исполняются, и одной из причин тому ими неправомерно указывается действие на территории области Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильном транспортом.

Таким образом, пункты 4, 7, 97 и 125 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Пензенской области в части регламентации коммерческих перевозок с оплатой проезда для всех без исключения категорий граждан ограничивают права последних, для которых законами и другими нормативно-правовыми актами установлены льготы при проезде в пассажирском транспорте, что является не допустимым.

На основании изложенного, руководствуясь ст.23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", предлагаю:

1. Пункты 4, 7, 97 и 125 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Пензенской области, регламентирующие осуществление коммерческих перевозок пассажиров с оплатой проезда для всех без исключения категорий граждан, отменить (изменить - привести в соответствие с федеральным законодательством).

2. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления.

О результатах рассмотрения протеста сообщить в прокуратуру области в письменной форме.

Прокурор Пензенской области

старший советник юстиции

В.Д. Кошлевский