Раздел II. Контрольно-экономические и экспертно-аналитические мероприятия

Раздел II. Контрольно-экономические и экспертно-аналитические мероприятия

В 2000 году подготовлена и представлена на рассмотрение Законодательного Собрания Пензенской области информация о результатах исполнения предприятиями, учреждениями и организациями представлений Счетной палаты по итогам проверок, проведенных в 1998, 1999 годах и I полугодии 2000 года.

Постановлением Законодательного Собрания Пензенской области от 14 июля 2000 года N 591-25/2 ЗС отмечено, что проводимые Счетной палатой мероприятия способствуют усилению финансового контроля за целевым использованием бюджетных средств и средств внебюджетных фондов, обеспечению полноты поступления доходов в областной бюджет. Одновременно с этим Счетной палате предложено активизировать свою деятельность, в том числе в части взаимодействия с контрольными и правоохранительными органами Пензенской области.

В 2000 году Счетной палатой проведено 13 контрольно-экономических мероприятий, подготовлено 24 заключения на законопроекты, постановления и запросы, 4 аналитические записки о результатах исполнения областного бюджета, бюджетов территориальных органов государственного управления и территориальных внебюджетных фондов.

Подготовлены:

Анализ отчета об исполнении областного бюджета за 1999 год

Доходы областного бюджета в 1999 году составили 1340744 тыс. руб. или 116,4% к утвержденным годовым бюджетным назначениям. Собственные доходы областного бюджета составили 661841 тыс. руб. или больше первоначальных бюджетных назначений на 85766 тыс. руб. и уточненных - на 75341,2 тыс. рублей.

Фактически полученные средства из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации составили 615397 тыс. руб. или 122,9% к первоначальным назначениям. Удельный вес собственных налоговых и неналоговых доходов в общем объеме доходов областного бюджета (включая фонд "Правопорядок", средства, полученные по взаимным расчетам и субвенции) составляет - 50,2%, средств ФФФП - 45,9%, что свидетельствует о большой зависимости областного бюджета от внешних факторов. Перевыполнение утвержденных заданий по доходам достигнуто за счет полученных средств из федерального бюджета на 114,6 млн. руб., за счет собственных доходов - на 75,3 млн. рублей.

Номинальный рост доходов областного бюджета в существенной мере обусловлен инфляционной составляющей и введением новых видов налогов. Прирост валового регионального продукта за 1999 год дал прирост лишь 19 млн. руб. налоговых платежей против запланированных. Не обеспечено выполнение бюджетных назначений по акцизам на алкогольную продукцию и спирт этиловый, платежам за пользование природными ресурсами, лицензионным сборам и налогам на совокупный доход.

Продолжает возрастать недоимка по платежам в бюджет, прирост недоимки при перевыполнении заданий по сбору налогов свидетельствует о занижении этих заданий по сравнению с реально созданной налогооблагаемой базой.

Сохраняются массовая практика сокрытия доходов и уклонение от уплаты налогов, сложным является финансовое положение многих предприятий и организаций.

Расходы областного бюджета в 1999 году при уточненных назначениях в 1604368,9 тыс. руб. сложились в сумме 1337553,0 тыс. рублей. В сравнении с первоначально утвержденными расходами исполнение бюджета составило 95,9%, в сравнении с уточненными назначениями - 83,3%.

Снижена кредиторская задолженность учреждений, финансируемых из областного бюджета, со 140,9 млн. руб. на начало отчетного года до 97,7 млн. руб. на конец года. Ликвидирована задолженность по заработной плате работникам бюджетной сферы (на начало года 39,8 млн. руб.), обеспечена своевременная выплата текущей заработной платы.

Вместе с тем, в течение отчетного года не было обеспечено пропорциональное финансирование утвержденных расходов по разделам функциональной и экономической классификации. Отдельные виды расходов профинансированы на 40 процентов и ниже. Крайняя неравномерность характерна и для выделения средств из фонда финансовой поддержки территорий.

Остаток задолженности средств ФФПТ на 01.01.2000 составил 104457,2 тыс. руб. по 19 районам и городам, 12 районов и г.Пенза получили при этом 100% причитающихся средств. Финансовая помощь бюджетам районов и городов профинансирована на 83,0%.

При не профинансированных расходах имеются свободные остатки средств на бюджетных счетах, в процесс исполнения бюджета не вовлечены средства валютного счета.

Внесенные в течение года уточнения по увеличению отдельных расходных статей бюджета в полном объеме не сопровождались уменьшением других расходов и увеличением реальных источников их финансирования. Размер дефицита в результате внесенных в установленном порядке изменений превысил первоначальный уровень на 6,3 процентных пункта и составил 28,5% от утвержденного объема расходов бюджета, источники финансирования дефицита бюджета не привлекались.

Не исполнена статья 29 Закона Пензенской области от 14.04.99 N 142-ЗПО "Об областном бюджете на 1999 год" в части заключения с ГУП "Пензоптпродрынок" договора на предоставление ему ссуды за счет средств, переданных Правительству области в 1998 году на формирование регионального продовольственного фонда. Отдельные предприятия и организации, финансируемые из областного бюджета, допускали нецелевое и незаконное расходование бюджетных средств. За 1999 год на основании представлений Счетной палаты финансовым управлением Пензенской области закрыто кредитов этим предприятиям на 6,6 млн. рублей.

Результаты внешней проверки отчетов об исполнении территориальных бюджетов, анализ и исследование нарушений и отклонений в процессе исполнения территориальных бюджетов

Существующее в области бюджетное устройство, обусловленное принципами построения органов исполнительной власти, вошло в противоречие с Бюджетным кодексом Российской Федерации, не обеспечивает финансовый контроль за исполнением бюджетов.

В течение 1999 года отчетность об исполнении территориальных бюджетов не составлялась, ход исполнения бюджетов не рассматривался, отчеты руководителей органов государственного управления исполнительной власти не заслушивались, что привело к отдельным нарушениям и отклонениям в бюджетном процессе.

При составлении территориальных бюджетов, их исполнении применялись универсальные принципы и нормы экономической деятельности на всей территории области, не учитывались особенности административно-территориальных и муниципальных образований. Следствием такого подхода явилось неисполнение основных параметров отдельных бюджетов.

По этой же причине произошло искажение движения финансовых потоков, непропорциональность выделения средств из фонда ФПТ, выдача ссуд из областного бюджета отдельным территориальным бюджетам при неполном выделении другим бюджетам причитающихся средств из фонда финансовой поддержки.

Результаты исполнения территориальных бюджетов свидетельствуют о том, что многие задачи, положенные в основу при составлении бюджетов на 1999 год, не были решены, а существенное отклонение бюджетных показателей от показателей принятых при составлении бюджетов, говорит об их недостаточной обоснованности.

Сложившаяся система межбюджетных отношений, основанная на перечислении трансфертов с учетом балльной оценки выполнения базовых показателей социально-экономического развития территорий и предусматривающая экономическое стимулирование районов за их выполнение, в полной мере себя не оправдывает, не позволяет избежать субъективной индивидуализации межбюджетных отношений и не решает проблем развития налогового потенциала территорий.

В целом по сводному отчету исполнение территориальных бюджетов по доходам составило 102%, в том числе поступление собственных доходов обеспечено на 111,9%, финансовой помощи - 96,6%.

Сверх утвержденных бюджетных назначений поступило налога на прибыль - 2987,4 тыс. руб., подоходного налога с физических лиц - 20085,6 тыс. руб., налога на добавленную стоимость - 2404 тыс. руб., акцизов - 52 тыс. руб., налога с продаж - 5103 тыс. руб., платежей за пользование природными ресурсами - 1808 тыс. рублей.

Не выполнены бюджетные назначения по поступлению лицензионных и регистрационных сборов - на 1784,6 тыс. руб., единого налога на вмененный доход - на 1123,6 тыс. руб., налога на имущество предприятий - 1969,4 тыс. руб., местных налогов - на 842 тыс. рублей.

Восемь территориальных органов государственного управления не обеспечили исполнение доходной части бюджетов, шесть из них не выполнили бюджеты из-за неполучения в полном объеме причитающихся сумм трансфертов из областного бюджета.

За январь-декабрь 1999 года расходы территориальных бюджетов профинансированы на сумму 661034 тыс. руб., или на 79,9% к утвержденным назначениям.

Финансирование расходов в 1999 году осуществлено непропорционально и неравномерно.

Удельный вес расходов на государственное управление в общем объеме расходов территориальных бюджетов составил 11,8% против утвержденного показателя 9,76%; расходов на социально-культурную сферу - 60,95% против 62,80%; расходов на жилищно-коммунальное хозяйство - 2,95% против 4,90%; другие отрасли народного хозяйства - 2,68% против 4,79%; финансовая помощь местным бюджетам - 19,67% против 13,85%.

Перевыполнены годовые бюджетные назначения по разделу "Финансовая помощь бюджетам других уровней", по остальным разделам функциональной классификации годовые задания не выполнены. При выполнении годового задания по финансированию расходов на социально-культурную сферу на 61%, расходы по разделу "Социальная политика" профинансированы на 44,3%, из них на выплату пособий семьям с детьми - на 34,9%.

По отдельным бюджетам расходы на выплату пособий семьям с детьми профинансированы от 12% до 23% от годовых назначений.

Мероприятия по финансированию Законов "О ветеранах" и "Об инвалидах" профинансированы на 18,2% от годовых назначений.

В 1999 году территориальные бюджеты 27 районов понесли непроизводительные расходы на сумму 243 тыс. руб. в виде уплаты процентов за пользование привлеченными кредитами Сбербанка Российской Федерации.

Бюджетные взаимоотношения территориальных органов государственного управления с органами местного самоуправления в 1999 году были построены на основе Соглашений о передаче последними полномочий по финансированию отдельных расходов и передаче в территориальные бюджеты доходов, подлежащих зачислению в местные бюджеты.

На основании заключенных Соглашений были составлены и Законом Пензенской области утверждены дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов. В четырех районах установлены случаи их нарушения, в результате чего бюджеты муниципальных образований недополучили закрепленных доходов на сумму 3968 тыс. рублей.

По отдельным районам допущено выделение муниципальным образованиям средств в размерах, превышающих плановые назначения.

Отсутствует целостная система контроля за исполнением бюджетов. В области сложилась ситуация, когда до 85 процентов доходов территориальных бюджетов формируется за счет средств областного бюджета, а управление этими средствами производится руководителями территориальных органов государственного управления без отчета перед Правительством Пензенской области и Законодательным Собранием за рациональное и целевое их расходование.

Распределение кредиторской задолженности учреждений, финансируемых из территориальных бюджетов, по разделам функциональной классификации производится руководителями территориальных органов государственного управления самостоятельно, без утверждения Законодательным Собранием Пензенской области.

Дефицитность бюджетов, неполное включение в бюджеты расходов, подлежащих финансированию, не обеспечивают возможность предупреждения непропорционального финансирования предусмотренных мероприятий.

Отрицательное влияние на исполнение бюджетов оказывает неисполнение обязательств территориальных органов государственного управления перед бюджетополучателями (кредиторская задолженность), т.к. полученные в 1999 году доходы направлялись на погашение долгов прошлых лет.

Источники финансирования дефицита бюджетов составили 7,8% от утвержденного размера.

Выполнение в полном объеме обязательств областного бюджета перед территориальными бюджетами, привлечение для покрытия дефицита утвержденных источников, вовлечение в оборот свободных остатков средств бюджетов на счетах в банках позволило бы дополнительно профинансировать расходы территориальных бюджетов на 246,6 млн. рублей.

В заключениях Счетной палаты по законопроектам "О внесении изменений и дополнений в Закон Пензенской области "Об областном бюджете на 2000 год" и "О бюджете Пензенской области на 2001 год" отмечено, что принятая в Пензенской области система распределения трансфертов с учетом балльной оценки территорий не в полной мере соответствует положениям введенного в действие с 1 января 2000 года Бюджетного кодекса Российской Федерации в части оказания финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации. Балльная система оценки уменьшает сумму средств, предназначенных на выравнивание уровня социально-экономического развития территорий, оказывает негативное влияние на социальную обстановку в районах и приводит к вынужденным отклонениям в бюджетном процессе Пензенской области.

В связи с этим Правительству Пензенской области предложено:

- изменить на 2001 год порядок распределения средств Фонда финансовой поддержки территорий, исключив из него положения, направленные на уменьшение причитающихся бюджетам районов средств с учетом балльной оценки работы территорий;

- при формировании областного бюджета на 2001 год предусмотреть в составе областного бюджета специальный фонд стимулирования районов по выполнению показателей социально-экономического развития, направленных на улучшение социально-экономического положения территорий.

Проверка ГУП "Пензоптпродрынок" по вопросу использования средств областного бюджета, выделенных в 1998-1999 годах на формирование регионального фонда, а также заемных средств под гарантию областного бюджета и средств от реализации зерна, поступившего в региональный фонд

Анализ произведенных расходов средств областного бюджета, направленных на формирование регионального продовольственного фонда, показал недостаточно эффективное их использование, допускалось их отвлечение в оборот землепользователей, частных структур, не обеспечивался их своевременный возврат, установлены факты не целевого использования средств, неисполнение обязательств поставщиков.

Из-за не обеспечения полноты возврата государственными заказчиками ранее выделенных бюджетных ссуд на низком уровне осуществляется финансирование расходов областного бюджета на формирование регионального продовольственного фонда.

Привлеченные под гарантии областного бюджета заемные средства своевременно и в полном объеме возвратом не обеспечены.

Организация учета и контроля зерна регионального фонда не обеспечивает возможность предупреждения образования его недостач.

При заключении договоров с товаропроизводителями не должным образом прорабатывались вопросы их производственно-финансового состояния, возможности выполнения ими договорных обязательств, в связи с чем ресурсы в хозяйства направлены, а возвратность не обеспечена. Установлены случаи не возврата задолженности при реальной возможности ее погашения.

В результате проверки выявлено использование средств не по целевому назначению всего на сумму 5785,0 тыс. руб., отвлечение средств на цели, не связанные с авансированием сельских товаропроизводителей, всего на сумму 46,3 млн. рублей.

В целях принятия мер по эффективному и целевому использованию средств областного бюджета, направляемых на формирование регионального продовольственного фонда, направлены представления Правительству Пензенской области, Министерству финансов и Министерству сельского хозяйства и продовольствия Пензенской области, ГУП "Пензоптпродрынок". Направлено обращение в Прокуратуру Пензенской области с просьбой провести расследование факта неисполнения бывшим арбитражным управляющим совхоза "Заря" обязательств по поставкам зерна в региональный фонд.

Проверка порядка образования, распределения и использования средств территориального дорожного фонда Пензенской области

Проверкой установлено завышение сметы расходов на содержание областного дорожного департамента, на ремонт его здания израсходовано средств на 258,0 тыс. руб. больше утвержденных по смете.

В отдельных случаях допускалось отвлечение средств территориального дорожного фонда (ТДФ) на строительство лабораторно-бытовых корпусов Башмаковского, Иссинского и Тамалинского ДРСУ, гостиницы придорожного сервиса Каменского ДРСУ, а также по объектам, не относящимся к сети территориальных дорог Пензенской области и на нужды, не связанные с управлением дорожным хозяйством. За 1999-2000 годы на эти цели отвлечено 2636,8 тыс. рублей.

В процессе исполнения бюджета ТДФ допускаются случаи неравномерного распределения средств на авансирование отдельных подрядчиков при недофинансировании выполненных объемов работ другими подрядчиками.

На 1 октября 2000 года дебиторская задолженность превышала кредиторскую на 221268,0 тыс. руб., что свидетельствует об отвлечении средств ТДФ и использовании их подрядными организациями и ГУП "УПТК" в своей деятельности.

Продолжается практика формирования бюджета ТДФ путем проведения взаимозачетов несмотря на то, что статьей 45 части I Налогового кодекса Российской Федерации, введенного в действие с 1 января 1999 года, предусмотрено, что обязанность по уплате налога исполняется в валюте Российской Федерации и никакие другие не денежные расчеты по уплате налоговых и других платежей не предусмотрены.

В ходе проверки выявлено нецелевое использование средств ТДФ в сумме 1469,1 тыс. руб. (финансирование развития производственной базы и газификации АБЗ ООО "Доркомстрой" и ОАО "Тамалинская ДСФ", не являющимися государственными предприятиями) и неэффективное использование на сумму 48936,5 тыс. рублей.

Установлены случаи передачи объектов, затраты по которым произведены за счет территориального дорожного фонда, муниципальным образованиям без решения Законодательного Собрания Пензенской области.

По поручению Счетной палаты Российской Федерации, в связи с обращением Пензенского областного независимого профсоюза "Возрождение", Счетной палатой Пензенской области проведена проверка Вадинского ГДСП, которой выявлено ряд финансовых нарушений и недостатков в финансово-хозяйственной деятельности этого предприятия. О результатах проверки проинформированы Счетная палата Российской Федерации и Пензенский областной независимый профсоюз "Возрождение". Акт проверки направлен в Мингосимущество Пензенской области для рассмотрения и принятия мер по устранению недостатков и нарушений финансово-хозяйственной деятельности ГДСП.

Проверка порядка образования, распределения и использования средств территориального экологического фонда Пензенской области

Проверкой установлены недостаточная степень точности и обоснованности планирования основных параметров бюджета территориального экологического фонда (ТЭФ), занижение плановых показателей доходной и расходной части, что приводит к перевыполнению бюджетных назначений более чем в 2 раза. В 1999 году при плановых назначениях 9655,2 тыс. руб. фактически исполнено 21833,6 тыс. руб. В 2000 году, соответственно 10900,0 тыс. руб. и 24705,0 тыс. рублей.

Из-за недостаточной работы по взысканию платы за загрязнение окружающей природной среды задолженность в бюджет ТЭФ увеличилась за 9 месяцев 2000 года на 17,7 млн. руб. на 01.10.2000 составила 89,2 млн. рублей.

Допускалось нерегулярное начисление пени. В отдельных случаях корректировки платежей природопользователей с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий проводятся при несоблюдении нормативных актов. Установлены случаи освобождения плательщиков от получения разрешений на установление нормативов и лимитов, что привело к занижению суммы платы на 87,2 тыс. рублей.

В ходе исполнения бюджета ТЭФ продолжают использоваться зачетные схемы.

Допускаются случаи финансирования расходов за счет сверхплановых поступлений непропорционально утвержденным назначениям.

Увеличивается дебиторская задолженность по расчетам за выполненные работы, что свидетельствует о несвоевременном освоении капиталовложений, выделяемых на природоохранное строительство и отвлечении средств экологического фонда в хозяйственный оборот подрядчиков. За 1999-2000 годы таким образом отвлечено 7,6 млн. рублей.

По результатам проверки Правительству Пензенской области предложено:

- принять меры по повышению уровня собираемости платежей за загрязнение окружающей природной среды,

- установить контроль за эффективным использованием средств на природоохранные мероприятия,

- рассмотреть вопрос об использовании остатка свободных средств ТЭФ на 1 января 2001 года.

Кроме того, Счетной палатой Пензенской области предложено решить отдельные проблемы, возникающие в связи с ликвидацией внебюджетного территориального экологического фонда.

Проверка ОАО "Пензаспиртпром" по выявлению и исследованию причин снижения поступлений акцизов на спирт, водку и ликероводочную продукцию в областной бюджет

Анализ финансово-хозяйственной деятельности и движения денежных средств на счетах ОАО "Пензаспиртпром" и его филиала спиртзавод "Александровский N 14" показал, что в период введения наблюдения в соответствии с определением Арбитражного суда не были использованы финансовые возможности ОАО по сокращению и ликвидации задолженности по платежам в областной бюджет.

При наличии и росте задолженности по платежам в областной бюджет в 2000 году производились отвлечения средств в дебиторскую задолженность, приобретались векселя коммерческих банков, с целью получения прибыли, денежные средства направлялись на развитие материально-технической базы филиалов. С мая 2000 года производилось аккумулирование денежных средств, поступающих от реализации продукции филиалами, на счете ОАО "Пензаспиртпром", при этом расчеты по платежам в областной бюджет за них производились в неполном объеме, что также отрицательно сказалось на поступлении акцизов в бюджеты всех уровней.

Имея свободные денежные средства на счетах, самостоятельно меры по погашению недоимки и уплате текущих платежей ОАО не принимало, нарушая тем самым ст. 23 части первой Налогового кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой налогоплательщики обязаны уплачивать законно установленные налоги, исчисленные на основании налоговых деклараций.

Информация о результатах проверок была направлена Губернатору Пензенской области, Законодательному Собранию Пензенской области, Министерству финансов Пензенской области, УМНС по Пензенской области.

На основании совместного решения постоянной комиссии Законодательного Собрания по труду и социальной политике и постоянной комиссии Законодательного Собрания по промышленности, строительству, транспорту и энергетики проведена проверка финансового состояния ОАО "Связьинформ". В ходе проверки установлено, что существующая в настоящее время система оплаты телефонной связи и размер установленных тарифов позволяют ОАО "Связьинформ" обеспечивать рентабельную работу и привлечение необходимых средств для дальнейшего развития и расширения действующих станций телефонной связи.

По поручению постоянной комиссии Законодательного Собрания по промышленности, строительству, транспорту и энергетике Счетной палатой Пензенской области проведена проверка в Региональной энергетической комиссии по вопросу соответствия порядка рассмотрения и утверждения тарифов на электрическую и теплую энергию требованиям нормативно-правовых актов.

Проверкой установлено, что при рассмотрении и утверждении цен и тарифов не проводится полный анализ затрат на производство и реализацию электрической и тепловой энергии, отпускаемой предприятиями "Пензаэнерго". Увеличение затрат по отдельным статьям производится без достаточных оснований, в связи с чем принятые при расчете среднеотпускных тарифов завышены затраты ОАО "Пензаэнерго" на 23,7 млн. рублей.

Проверка Министерства государственного имущества Пензенской области в части полноты и своевременности поступления в областной бюджет дивидендов по акциям, находящимся в государственной собственности Пензенской области и доходов от сдачи в аренду государственного имущества Пензенской области

Проверкой установлено, что Министерством государственного имущества Пензенской области не исполнено Постановление Законодательного Собрания Пензенской области от 26 мая 1999 года N 341-16/2 ЗС в части подготовки и представления на рассмотрение Законодательного Собрания Пензенской области ряда проектов законов Пензенской области, регулирующих вопросы управления государственной собственностью Пензенской области.

Кроме того, отсутствие реестра имущества Пензенской области не дает возможности определить, какая часть имущества Пензенской области сдана в аренду, то есть не используется по прямому назначению. Мингосимуществом не выполняются требования гражданского законодательства в части обязательной государственной регистрации сделок по передаче в аренду объектов недвижимости. Превышение отдельными министерствами и организациями своих полномочий по распоряжению государственной собственностью, переданной им в оперативное управление, привело к тому, что в 1999-2000 годах нежилые помещения площадью 2417,9 м2 использовались без заключения договоров аренды (передачи в доверительное управление), методика расчета арендной платы за аренду объектов областной собственности не в полной мере соответствует динамике и уровню развития рыночных отношений. Не на должном уровне находится контроль за поступлением в доход областного бюджета дивидендов по акциям (долям, паям) в уставных капиталах акционерных и других обществ и находящихся в собственности Пензенской области.

В целях принятия мер по эффективному и целевому использованию имущества, находящегося в собственности Пензенской области, а также увеличения доходов бюджета от его использования, направлены представления Правительству Пензенской области, Министерству государственного имущества Пензенской области, Министерству сельского хозяйства и продовольствия Пензенской области, Министерству жилищно-коммунального хозяйства Пензенской области, Фонду имущества Пензенской области.

Проверка целевого использования средств, выделяемых из областного бюджета ОАО "Пензаавтотранс" на покрытие убытков от эксплуатации городского и пригородного пассажирского автомобильного транспорта

Проверкой установлено, что учредительные документы АООТ "Пензаавтотранс" не приведены в соответствие с нормативно правовыми актами Российской Федерации. Отсутствие порядка распределения субсидий между автотранспортными предприятиями привело к тому, что их распределение и финансирование автопредприятий акционерным обществом осуществлялось произвольно. В нарушение ст.426 гл.27 Гражданского кодекса Российской Федерации договора на транспортное обслуживание населения не заключаются. Областным бюджетом предусматривалось возмещение убытков от перевозки пассажиров в городском и пригородном автотранспорте. Расчетные тарифы, разница в тарифах, а также порядок возмещения этой разницы в зависимости от единицы транспортной работы не предусматриваются и не утверждаются.