Протест прокурора Пензенской области от 5 марта 2007 г. N 7-5-30-07 на отдельные положения Закона Пензенской области от 21.04.2005 N 791-ЗПО (ред. от 22.05.2006) "О Порядке предоставления горных отводов для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых и Порядке предоставления недр для добычи общераспространенных полезных ископаемых на территории Пензенской области"

В Законодательное Собрание

Пензенской области

Законом Пензенской области от 21.04.2005 N 791-ЗПО (ред. от 22.05.2006) утвержден Порядок предоставления горных отводов для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых и Порядок предоставления недр для добычи общераспространенных полезных ископаемых на территории Пензенской области.

Отдельные положения названных Порядков... противоречат требованиям федерального законодательства, в связи с чем подлежат изменению.

Так, в соответствии со статьями 72, 76 Конституции Российской Федерации законодательство о недрах находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 1 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 (ред. от 25.10.2006) "О недрах" законодательство Российской Федерации о недрах основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить настоящему Закону.

Пунктом 1.5. Порядка предоставления горных отводов для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, утвержденного вышеназванным Законом Пензенской области (далее - Порядок...), предусмотрено, что предоставление предварительных и уточненных горных отводов для промышленной разработки ОПИ, участков недр местного значения, а также участков недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, производится органами местного самоуправления муниципальных образований после получения комплекта документов, определенных настоящим Порядком.

Таким образом, Порядком... к компетенции органов местного самоуправления отнесено предоставление горных отводов для указанных целей.

Статьей 132 Конституции РФ установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Статьями 14-16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2006) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определены вопросы местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов. Названный Федеральный закон не относит к вопросам местного значения распоряжение участками недр, а также предоставление горных отводов. Не наделены муниципальные образования указанными полномочиями и Законом РФ "О недрах".

Более того, в силу пункта 7 статьи 4 Закона РФ "О недрах" распоряжение совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на своих территориях и выделение совместно с Российской Федерацией участков недр федерального, регионального и местного значения относится к полномочиям субъектов РФ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Таким образом, оспариваемым Порядком... органы местного самоуправления фактически были наделены государственными полномочиями по предоставлению горных отводов для промышленной разработки общераспространенных полезных ископаемых, участков недр местного значения, а также участков недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Согласно статье 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации осуществляется законами субъектов Российской Федерации. Законы субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Однако оспариваемым Порядком... органы местного самоуправления были наделены государственными полномочиями без одновременной передачи материальных и финансовых средств, необходимых для их осуществления, а также с нарушением установленного названным федеральным законом порядка.

По этим же основаниям не соответствуют требованиям федерального законодательства иные нормы Порядка..., определяющие компетенцию органов местного самоуправления в сфере предоставления и оформления горных отводов (пункты 1.10., 1.11, 4.5., 4.6., 4.8., 4.9, 4.11, 4.12, 4.14. Порядка..., приложения к Порядку...).

Отдельными нормами Порядка... определяются полномочия органов Ростехнадзора, устанавливаются порядок и сроки совершения указанным органом отдельных действий.

Например, пунктами 4.3., 4.4. Порядка установлено, что орган Ростехнадзора рассматривает проект горного отвода и проверяет правильность и обоснованность уточненных границ горного отвода с учетом требований законодательства о недрах, настоящего Порядка, а также других нормативных документов; технический проект разработки месторождения, строительства подземного сооружения в части полноты и обоснованности проектных решений по указанным границам с учетом вопросов рационального, комплексного использования запасов полезного ископаемого и охраны недр, а также обеспечения безопасности условий труда и жизни людей, охраны окружающей среды, зданий, сооружений и других объектов от вредного влияния горных и строительных работ.

По результатам рассмотрения представленных документов орган Ростехнадзора выносит соответствующее решение не позднее 30 дней после их получения. В случае необходимости, по требованию органа Ростехнадзора, пользователь недр обязан представить дополнительные документы и объяснения по вопросам, связанным с границами горного отвода. Орган Ростехнадзора в особо сложных случаях или при возникновении существенных разногласий между ним и пользователем недр вправе потребовать проведения экспертизы представленных материалов. В этом случае срок принятия решения соответственно продлевается, но не более чем на 10 дней с момента получения дополнительно запрашиваемых документов и объяснений или экспертного заключения.

Данные положения приняты Законодательным Собранием области с превышением компетенции, предоставленной субъектам Российской Федерации действующим федеральным законодательством.

Так, в соответствии с пунктом "г" статьи 71, пунктом 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти находится в ведении Российской Федерации. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 (ред. от 14.12.2006) "О федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является федеральным органом исполнительной власти. Руководство деятельностью Федеральной службы осуществляет Правительство Российской Федерации. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также настоящим Положением.

Исходя из указанных требований федерального законодательства, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе регулировать полномочия федеральных органов исполнительной власти, в том числе в императивном порядке определять сроки и порядок совершения указанными органами юридически значимых действий.

Полномочия Ростехнадзора при предоставлении горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых определены Инструкцией по оформлению горных отводов для разработки месторождения полезных ископаемых, утвержденных# Министерством природных ресурсов РФ от 07.02.1998 N 56 и Госгортехнадзором РФ 31.12.1997 N 58 (ред. от 13.07.2006), зарегистрировано в Минюсте РФ 13.03.1998 N 1485.

В соответствии с пунктом 2 указанной Инструкции субъекты Российской Федерации могут устанавливать иной порядок предоставления горных отводов для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых.

Вместе с тем, в силу вышеуказанных норм федерального законодательства, в правовом акте субъекта Российской Федерации недопустимо устанавливать полномочия федеральных органов исполнительной власти. Субъект Российской Федерации не вправе также изменять перечень документов и материалов, на основании которых федеральные органы исполнительной власти совершают юридически значимые действия и принимают решения.

По этим же основаниям подлежат приведению в соответствие с федеральным законодательством, в том числе с вышеназванной Инструкцией пункт 1.10., глава 3, пункты 4.1, 4.5, 5.1 Порядка...

Пунктом 1.12. Порядка предусмотрено, что срок действия горных отводов устанавливается исходя из запасов ОПИ или полезного ископаемого на участках недр местного значения в границах горного отвода, заявленной годовой производительности недропользователя, срока действия лицензии, но не более двадцати лет.

Указанная норма в части, устанавливающей предельный срок действия горных отводов в 20 лет не согласуется с нормами Закона РФ "О недрах". Так, в соответствии со статьями 11, 7 названного Закона РФ предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. В качестве неотъемлемой составной части в лицензию включаются уточненные границы горного отвода.

Согласно статье 10 Закона РФ "О недрах" участки недр предоставляются в пользование на определенный срок или без ограничения срока. На определенный срок участки недр для добычи полезных ископаемых предоставляются в пользование на срок отработки месторождения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр.

При этом названным Законом РФ не установлен предельный срок предоставления недр в пользование для добычи полезных ископаемых.

Поскольку участок недр предоставляется в пользование в виде горного отвода, установление в оспариваемом Порядке... предельного срока его действия (20 лет) может повлечь нарушение прав пользователя недр, которому соответствующая лицензия предоставлена на больший срок.

Также подлежит приведению в соответствие с федеральным законодательством пункт 14 Порядка предоставления недр для добычи общераспространенных полезных ископаемых на территории Пензенской области, утвержденный вышеуказанным Законом Пензенской области.

Указанным пунктом установлено, что в случаях, не предусмотренных настоящим Порядком, орган, уполномоченный в сфере регулирования отношений недропользования на территории Пензенской области, и недропользователи руководствуются Законом Российской Федерации "О недрах" и другими нормативными правовыми актами, относящимися к сфере недропользования.

Вместе с тем, в силу статьи 1 Закона РФ "О недрах" отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, регулируются, прежде всего, указанным Законом. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации применяются в части, не противоречащей федеральному законодательству.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", необходимо:

1. Рассмотреть настоящий протест на очередной сессии Законодательного Собрания Пензенской области и внести изменения в "Порядок предоставления горных отводов для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых" и "Порядок предоставления недр для добычи общераспространенных полезных ископаемых на территории Пензенской области", утвержденных# Законом Пензенской области от 21.04.2005 N 791-ЗПО (ред. от 22.05.2006).

2. О результатах рассмотрения протеста и принятых мерах сообщить в прокуратуру Пензенской области в письменной форме.

Прокурор области

В.Д. Кошлевский