Протест прокурора Пензенской области от 26 мая 2010 г. N 7-5-60-2010 на отдельные положения долгосрочной целевой программы "Развитие конкуренции в Пензенской области на 2010-2014 годы", утвержденной постановлением Правительства Пензенской области от 26.04.2010 N 246-пП

В Правительство Пензенской области

Прокуратурой Пензенской области проведена проверка законности постановления Правительства Пензенской области от 26.04.2010 N 246-пП "Об утверждении долгосрочной целевой программы "Развитие конкуренции в Пензенской области на 2010-2014 годы" (далее - долгосрочная целевая программа, Программа).

Установлено, что отдельные нормы указанной Программы противоречат действующему федеральному законодательству.

Так, пунктом 9 Задачи 2 "Развитие новых организационных форм хозяйственной деятельности" Мероприятий долгосрочной целевой программы "Развитие конкуренции в Пензенской области на 2010-2014 годы" предусмотрено создание на территории региона более 350 сельскохозяйственных потребительских кооперативов (перерабатывающие, сбытовые (торговые), обслуживающие, снабженческие, страховые и др.); в качестве исполнителя указанного мероприятия названо Министерство сельского хозяйства Пензенской области.

Данная норма не соответствует требованиям федерального законодательства по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 8 декабря 1995 года N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" (с последующими изменениями) сельскохозяйственный кооператив - организация, созданная сельскохозяйственными товаропроизводителями и (или) ведущими личные подсобные хозяйства гражданами на основе добровольного членства для совместной производственной или иной хозяйственной деятельности, основанной на объединении их имущественных паевых взносов в целях удовлетворения материальных и иных потребностей членов кооператива. В силу ст. 2 названного Закона одним из принципов создания и функционирования кооператива является добровольность членства в нем.

Таким образом, вопрос о создании сельскохозяйственного кооператива не зависит от действий и решений органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. В связи с этим буквальное содержание пункта 9 Задачи 2 "Развитие новых организационных форм хозяйственной деятельности" Мероприятий долгосрочной целевой программы "Развитие конкуренции в Пензенской области на 2010-2014 годы" (далее по тексту - Программа) не согласуется с основным принципом организации сельскохозяйственных кооперативов - добровольностью.

Кроме того, в соответствии с действующим законодательством исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, равно как иным государственным органам и органам местного самоуправления, не предоставлено право создавать сельскохозяйственные потребительские кооперативы.

Согласно статье 4 указанного Закона сельскохозяйственным потребительским кооперативом признается сельскохозяйственный кооператив, созданный сельскохозяйственными товаропроизводителями (гражданами и (или) юридическими лицами) при условии их обязательного участия в хозяйственной деятельности потребительского кооператива.

В соответствии со статьей 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, в том числе, решение вопросов поддержки сельскохозяйственного производства.

Формы поддержки раскрыты, в частности, в статье 7 Федерального закона "О сельскохозяйственной кооперации", в силу которой государство стимулирует создание и поддерживает деятельность кооперативов путем выделения им средств из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации для приобретения и строительства перерабатывающих и обслуживающих предприятий, создания кредитных и страховых кооперативов на основании разработанных планов и прогнозов развития территорий и целевых программ, осуществляет научное, кадровое и информационное обеспечение. Этой же статьей Закона предусмотрено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в хозяйственную, финансовую и иную деятельность кооперативов, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

То есть, действующее федеральное законодательство не предусматривает создание сельскохозяйственных кооперативов непосредственно государственными органами.

Не вытекают полномочия Министерства сельского хозяйства Пензенской области по созданию сельскохозяйственных кооперативов и из иных нормативных правовых актов, в том числе, не предусмотрены они Положением о Министерстве, утвержденным постановлением Правительства Пензенской области от 10.02.2009 N 99-пП.

Таким образом, Министерству сельского хозяйства Пензенской области также не предоставлено право создавать сельскохозяйственные кооперативы, оно может лишь оказывать консультационную, методическую, финансовую или иную помощь в их создании, а также государственную поддержку в иных формах в пределах предоставленных полномочий (пункты 2.1.1.-2.1.4, 3.1.2 Положения о Министерстве сельского хозяйства Пензенской области).

Вместе с тем, содержание пункта 9 Задачи 2 Мероприятий долгосрочной целевой программы "Развитие конкуренции в Пензенской области на 2010-2014 годы" не позволяет сделать вывод о том, что полномочия Министерства сельского хозяйства области в области создания кооперативов ограничиваются указанными формами поддержки.

Кроме того, не соответствуют федеральному законодательству положения пункта 2 Задачи 5 "Развитие конкуренции на отдельных рынках" Мероприятий Программы, пункта 15 Показателей уровня развития конкуренции раздела 3 Программы. Ими соответственно предусмотрены:

- разработка документов территориального планирования и градостроительного зонирования территорий муниципальных образований с публикацией материалов в СМИ, размещением на официальном сайте муниципальных образований в сети Интернет проектных предложений, утвержденных документов и проведение публичных слушаний по проектам указанных документов (исполнитель - Департамент градостроительства Пензенской области),

- количество разработанных и утвержденных в установленном порядке документов территориального планирования и градостроительного зонирования (ответственный исполнитель - также Департамент градостроительства Пензенской области).

В соответствии со статьей 7 Градостроительного кодекса РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности относится подготовка и утверждение документов территориального планирования субъектов Российской Федерации. В отношении документов территориального планирования муниципальных образований аналогичными полномочиями органы государственной власти субъектов РФ не наделены.

В силу статьи 8 названного Кодекса подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений, муниципальных районов и городских округов осуществляется соответствующими органами местного самоуправления.

На основании положений статей 1, 4, 8, 30, 34 Градостроительного кодекса РФ (ГрК РФ) градостроительное зонирование территорий муниципальных образований также отнесено к полномочиям органов местного самоуправления.

Кроме того, согласно статье 28 ГрК РФ порядок организации и проведения публичных слушаний по проектам генпланов (которые относятся к документам территориального планирования) определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи.

В силу статьи 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Следует также отметить, что органы местного самоуправления (по согласованию с ними) в число исполнителей долгосрочной целевой программы "Развитие конкуренции в Пензенской области на 2010-2014 годы" не включены.

Таким образом, вопреки положениям федерального законодательства пунктом 2 Задачи 5 "Развитие конкуренции на отдельных рынках" Мероприятий Программы, пунктом 15 Показателей уровня развития конкуренции раздела 3 Программы, утвержденной постановлением Правительства Пензенской области от 26.04.2010 N 246-пП, Департамент градостроительства Пензенской области фактически наделен несвойственными ему, как исполнительному органу государственной власти, полномочиями.

Наряду с этим, положения раздела 1.1.4 Программы, пункта 1 задачи 5 "Развитие конкуренции на отдельных рынках" Мероприятий Программы не согласуются с нормами Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Указанными нормами предусмотрено в качестве мер, направленных на развитие конкуренции в сфере розничной торговли фармацевтической и медицинской продукцией, привлечение аптечных учреждений Пензенской области в программу дополнительного лекарственного обеспечения граждан, имеющих право на предоставление набора социальных услуг, на конкурсной основе ("на основе конкурсных процедур").

Статьей 4.1 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (с последующими изменениями) установлено, что к полномочиям Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относятся полномочия по организации обеспечения граждан, включенных в Федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, и не отказавшихся от получения социальной услуги, предусмотренной пунктом 1 части 1 статьи 6.2 настоящего Федерального закона, лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, в том числе, организация размещения заказов на поставки лекарственных средств, изделий медицинского назначения, а также специализированных продуктов лечебного питания для детей-инвалидов.

В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" размещение заказа может осуществляться: 1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме; 2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах). Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, которые соответственно производятся, выполняются, оказываются не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа, для которых есть функционирующий рынок и сравнивать которые можно только по их ценам, осуществляется путем проведения аукциона. Перечни товаров, работ, услуг, размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых осуществляются путем проведения аукциона, устанавливаются Правительством Российской Федерации. В случае, если товары, работы, услуги включены в указанные перечни, размещение заказов на поставки таких товаров, выполнение таких работ, оказание таких услуг для государственных или муниципальных нужд путем проведения конкурса не допускается.

Продукция органического и неорганического синтеза (код Общероссийского классификатора видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 004-93, утв. Постановлением Госстандарта РФ от 06.08.1993 N 17, 2400000), к которой отнесены и фармацевтические препараты, медицинские химические вещества и лекарственные растительные продукты (код 2423000) включена в Перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2008 г. N 236-р.

Таким образом, привлечение поставщиков лекарственных средств в рамках реализации программы ДЛО может осуществляться только путем проведения аукциона.

В связи с этим, положения раздела 1.1.4 Программы, пункта 1 задачи 5 "Развитие конкуренции на отдельных рынках" Мероприятий Программы в той части, в которой предусматривают проведение конкурса на поставку аптечными учреждениями лекарственных средств в рамках программы ДЛО, не соответствуют вышеприведенным нормам федерального законодательства.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", требую:

Постановление Правительства Пензенской области от 26.04.2010 N 246-пП "Об утверждении долгосрочной целевой программы "Развитие конкуренции в Пензенской области на 2010-2014 годы" привести в соответствие с федеральным законодательством.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок со дня его поступления.

О результатах рассмотрения протеста сообщить в прокуратуру Пензенской области в письменной форме.

И.о. прокурора области старший советник юстиции

В.Н. Трифонов