Протест прокурора Пензенской области от 31 мая 2010 г. N 7-5-65-2010 на отдельные положения приказа Министерства образования Пензенской области от 19.04.2010 N 246/01-07 "Об утверждении положений для организации и проведения единого государственного экзамена в Пензенской области"

Министру образования
Пензенской области
Копешкиной С.К.
г. Пенза, 440026,
ул. Володарского, 7

Прокуратурой Пензенской области в ходе сверки полноты поступления в прокуратуру нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Пензенской области установлено, что в газете "Пензенские Губернские ведомости" N 43 (414) от 20.05.2010 опубликован приказ Министерства образования Пензенской области от 19.04.2010 N 246/01-07 "Об утверждении положений для организации и проведения единого государственного экзамена в Пензенской области".

По результатам его проверки установлено, что отдельные положения приказа противоречат федеральному законодательству.

Статьей 15 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (с последующими изменениями) установлено, что в образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию, освоение указанных образовательных программ завершается обязательной государственной (итоговой) аттестацией обучающихся. Государственная (итоговая) аттестация обучающихся, освоивших образовательные программы среднего (полного) общего образования, проводится в форме единого государственного экзамена.

В силу пункта 4.1 указанной статьи Закона единый государственный экзамен проводится федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими управление в сфере образования.

Порядок проведения государственной (итоговой) аттестации в любых формах, в том числе порядок подачи и рассмотрения апелляций, форма и порядок выдачи свидетельства о результатах единого государственного экзамена определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования (пункт 4.6 статьи 15 Закона РФ "Об образовании").

В соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 N 280, данное Министерство (Минобрнауки России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности...

Во исполнение указанных положений Закона Министерством образования и науки РФ 24.02.2009 принят приказ N 57 (зарегистрирован в Минюсте РФ 26 марта 2009 г. N 13600), которым утвержден Порядок проведения единого государственного экзамена (далее по тексту - Порядок).

Пунктом 15 Порядка установлено, что для организации и проведения ЕГЭ ежегодно создаются экзаменационные, предметные и конфликтные комиссии. Государственная экзаменационная комиссия субъекта Российской Федерации (далее - ГЭК) создается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим управление в сфере образования (пункт 18).

В рамках организации и проведения ЕГЭ в субъекте Российской Федерации ГЭК определяет персональный состав предметных комиссий, территориальных и иных подкомиссий и уполномоченных представителей ГЭК (пункт 19 Порядка).

В силу пункта 20 Порядка ГЭК создает предметные комиссии (комиссии по общеобразовательным предметам), а также, при необходимости, территориальные и иные подкомиссии, порядок и сроки работы которых устанавливаются в положении о ГЭК или в положениях об этих комиссиях (подкомиссиях).

Предметные комиссии, составы которых определяются решением ГЭК из числа лиц, прошедших соответствующую подготовку, и утверждаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего управление в сфере образования, создаются по каждому общеобразовательному предмету... (пункт 21 Порядка).

То есть, органы исполнительной власти субъектов РФ наделены полномочиями по созданию ГЭК, утверждению сформированного ГЭК состава предметных комиссий. К полномочиям указанных органов не отнесено принятие решений за ГЭК, в том числе, определение персонального состава предметных комиссий, определение уполномоченных представителей ГЭК.

В то же время, пунктом 3.3. Положения о государственной экзаменационной комиссии Пензенской области, утвержденной приказом Министерства образования Пензенской области от 19.04.2010 N 246/01-07, предусмотрено, что одной их функций ГЭК является согласование предложения Министерства образования Пензенской области по определению: персонального состава предметных экзаменационных комиссий по общеобразовательным предметам; уполномоченных представителей ГЭК (абзацы 7 и 8 пункта 3.3).

Таким образом, фактически приказ обязывает ГЭК предварительно согласовывать кандидатуры членов предметных комиссий и уполномоченных представителей ГЭК с Министерством образования Пензенской области, в то время как действующим федеральным законодательством такое согласование не предусмотрено.

Тем самым созданы предпосылки для необоснованного вмешательства органа исполнительной власти субъекта в деятельность государственной экзаменационной комиссии и уполномоченных ею представителей, а также предметных комиссий.

Абзацем 13 пункта 3.3. Положения о ГЭК к функциям ГЭК отнесено принятие решений об отмене (отклонении) результатов ЕГЭ, выставленных отдельным участникам или группам участников ЕГЭ при выявлении фактов существенных нарушений установленного порядка проведения экзамена, приведших к искажению результатов ЕГЭ.

Данный пункт не соответствует федеральному законодательству.

Так, действующими нормативно-правовыми актами Российской Федерации в качестве оснований для отмены результатов ЕГЭ не предусмотрено существенное нарушение порядка его проведения.

Пунктом 63 Порядка проведения ЕГЭ, утвержденного приказом Минобрнауки России от 24.02.2009 N 57, установлено, что в случае, если конфликтной комиссией была удовлетворена апелляция участника ЕГЭ о нарушении установленного порядка проведения ЕГЭ, ГЭК (ФЭК) принимает решение об отмене результата ЕГЭ данного участника по соответствующему общеобразовательному предмету, а также о его допуске к ЕГЭ в другой день, предусмотренный единым расписанием проведения ЕГЭ.

Таким образом, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в сфере образования, "существенность" нарушения процедуры проведения ЕГЭ не отнесена к числу необходимых условий отмены его результатов.

По аналогичным основаниям противоречат федеральному законодательству и абзац 3 пункта 2.1, абзац 2 пункта 5.2 Положения о конфликтной комиссии Пензенской области, утвержденного приказом Минобразования области от 19.04.2010 N 246/01-07.

Указанными нормами также установлены критерии, фактически исключающие возможность подачи участниками ЕГЭ апелляций по вопросам нарушения порядка проведения ЕГЭ, в случае, если нарушения, указанные в них, не являются существенными ("нарушение, ...которое могло оказать существенное негативное влияние на результаты ЕГЭ" - абзац 3 пункта 2.1; "под нарушением процедуры понимаются любые отступления от установленных ... требований..., которые могли оказать существенное негативное влияние на качество выполняемых работ участниками ЕГЭ" - абзац 2 пункта 5.2).

Кроме того, понятие "существенный" в действующем законодательстве не раскрывается, а признак существенности носит оценочный характер и является двусмысленным.

Указанное обстоятельство свидетельствует о наличии в приказе Минобразования Пензенской области от 19.04.2010 N 246/01-07 коррупциогенного фактора - юридико-лингвистической неопределенности (подпункт "в" пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96).

Пунктом 3.1 Положения о конфликтной комиссии Пензенской области, утвержденного названным приказом Минобразования области, предусмотрено, что персональный состав Комиссии формируется Министерством образования Пензенской области по согласованию с советом ректоров вузов и советом директоров ссузов Пензенской области из числа представителей органов управления образованием муниципальных районов и городских округов, ГБОУ ДПО "Пензенский институт развития образования", вузов, ссузов, участвующих в ЕГЭ.

Данный пункт также не согласуется с действующим законодательством, регулирующим порядок проведения ЕГЭ на территории субъекта РФ.

Так, пунктом 22 Порядка проведения ЕГЭ, утвержденного Приказом Минобрнауки России от 24.02.2009 N 57, установлено, что рассмотрение апелляций участников ЕГЭ осуществляется конфликтной комиссией, создаваемой органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим управление в сфере образования, в состав которой включаются представители органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего управление в сфере образования, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, общеобразовательных учреждений, образовательных учреждений среднего профессионального и высшего профессионального образования, образовательных учреждений дополнительного профессионального образования, расположенных на территории субъекта Российской Федерации. В состав конфликтной комиссии не могут быть включены члены ГЭК и предметных комиссий.

Таким образом, согласование кандидатур членов конфликтной комиссии, не относящихся к работникам высших и средних учебных заведений, с советами ректоров вузов и ссузов, не является обязательным.

Установление обязанности согласовывать персональный состав конфликтной комиссии с указанными советами может ограничить право на участие в комиссии отдельных лиц.

В соответствии со статей 3 Закона РФ "Об образовании" субъекты Российской Федерации в соответствии с их статусом и компетенцией могут принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования не могут ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с законодательством Российской Федерации в области образования.

Пункт 5.7 Положения о конфликтной комиссии Пензенской области, утвержденной приказом Министерства образования Пензенской области от 19.04.2010 N 246/01-07, устанавливает дополнительное требования для участников ЕГЭ при рассмотрении их апелляций по сравнению с федеральным законодательством.

Так, им предусмотрено, что при рассмотрении апелляции может присутствовать участник ЕГЭ и (или) его родители (законные представители). Указанные лица должны иметь при себе документы, удостоверяющие их личность; участник ЕГЭ также должен предъявить свой пропуск на экзамен с печатью "Бланки ЕГЭ сданы", подтверждающий сдачу экзамена, по которому подана апелляция.

Право участника ЕГЭ присутствовать при рассмотрении его апелляции вытекает из положений пункта 4 статьи 50 Закона РФ "Об образовании", пунктов 74, 76 Порядка проведения ЕГЭ, утвержденного приказом Минобрнауки РФ от 24.02.2009 N 57.

При этом, действующими нормативно-правовыми актами Российской Федерации данное право не поставлено в зависимость от наличия у участника ЕГЭ каких-либо пропусков или иных документов, подтверждающих сдачу ЕГЭ. Указанными актами не предусмотрена и обязанность участника ЕГЭ хранить по окончании ЕГЭ пропуск на экзамен.

Принимая во внимание указанные обстоятельства, и учитывая, что на момент рассмотрения апелляции пропуск у лица, сдавшего ЕГЭ, может не сохраниться, комиссия или иные лица не вправе требовать у него предъявления указанного пропуска.

Пунктом 69 Порядка проведения ЕГЭ, утвержденного приказом Минобрнауки РФ от 24.02.2010 N 57, установлено, что в целях выполнения своих функций конфликтная комиссия вправе запрашивать у уполномоченных лиц и организаций необходимые документы и сведения, в том числе бланки ЕГЭ, сведения о лицах, присутствовавших на ЕГЭ, о соблюдении процедуры проведения ЕГЭ.

То есть, факт сдачи апеллянтом экзамена может быть установлен комиссией и без предъявления участником ЕГЭ пропуска на экзамен. В связи с этим требование о его предъявлении, содержащееся в пункте 5.7 Положения о конфликтной комиссии..., утв. приказом Минобразования области от 19.04.2010 N 246/01-07, по сути, ограничивает реализацию участниками ЕГЭ права присутствовать при рассмотрении апелляции.

Пунктом 5.12 названного Положения установлено, что по результатам рассмотрения апелляции о несогласии с выставленными баллами Комиссия принимает решение об отклонении апелляции и сохранении или уменьшении выставленных баллов, либо об удовлетворении апелляции и выставлении других баллов.

Нормы указанного пункта, допускающие принятие комиссией решения об уменьшении баллов в случае отклонения апелляции, противоречат действующему федеральному законодательству, поскольку им не установлена возможность принятия таких решений.

Так, в соответствии с пунктом 78 Порядка проведения ЕГЭ, утвержденного приказом Минобрнауки РФ от 24.02.2009 N 57, по результатам рассмотрения апелляции о несогласии с выставленными баллами конфликтная комиссия принимает решение об отклонении апелляции и сохранении выставленных баллов либо об удовлетворении апелляции и выставлении других баллов.

Наряду с этим, проверкой установлено, что приказ Министерства образования Пензенской области от 19.04.2010 N 246/01-07 содержит ряд коррупциогенных факторов.

В соответствии с пунктом 4.3 Положения о предметной комиссии по проведению единого государственного экзамена на территории Пензенской области (приказом утверждено Положение о предметной экспертной комиссии) председатель предметной комиссии вправе отстранять по согласованию с ГЭК экспертов в случае возникновения проблемных ситуаций от участия в работе ПК.

Термин "проблемные ситуации" на раскрыт в действующем законодательстве, является двусмысленным и носит оценочный характер.

Таким образом, этот пункт содержит такой коррупциогенный фактор, как юридико-лингвистическая неопределенность (подпункт "в" пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96).

Согласно пункту 5.1 того же Положения... член предметной комиссии (ПК) может быть исключен из состава ПК в определенных случаях, в том числе, при возникновении конфликта интересов (наличие близких родственников, которые участвуют в ЕГЭ в текущем году).

В этом случае присутствует коррупциогенный фактор - определение компетенции по формуле "вправе", то есть диспозитивное установление возможности совершения действий в отношении граждан и организаций (подпункт "б" пункта 3 Методики антикоррупционной экспертизы..., утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96).

В соответствии с пунктом 5.5 Положения о конфликтной комиссии..., утвержденной приказом Минобразования области от 19.04.2010 N 246/01-07, рекомендуемый срок завершения приема апелляции о несогласии с выставленными баллами после официального объявления результатов ЕГЭ и ознакомления с ними участника ЕГЭ составляет не более двух рабочих дней. В соответствии пунктом 5.6 апелляция, как правило, рассматривается не позднее 3-х дней после ее подачи.

Неопределенность срок принятия решений в этих случаях устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, что является коррупциогенным фактором - широта дискреционных полномочий (подпункт "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96).

Проверкой установлено, что отдельные положения приказа Министерства образования Пензенской области от 19.04.2010 N 246/01-07, которые противоречат действующему федеральному законодательству и содержат коррупциогенные факторы, частично основаны на разъяснениях, рекомендациях и иных ненормативных документах Рособрнадзора, принятых, в том числе, до издания приказа Минобрнауки России от 24.02.2009 N 57, и противоречащих ему, вследствие чего не подлежащих применению в соответствии со статьями 3, 15 Закона РФ "Об образовании".

На основании изложенного, руководствуясь статьей 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", требую:

Приказ Министерства образования Пензенской области от 19.04.2010 N 246/01-07 "Об утверждении положений для организации и проведения единого государственного экзамена в Пензенской области" привести в соответствие с федеральным законодательством и устранить имеющиеся в его содержании коррупциогенные факторы путем внесения соответствующих изменений.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления.

О результатах рассмотрения протеста сообщить в прокуратуру Пензенской области в письменной форме.

И.о. прокурора области старший советник юстиции

В.Н. Трифонов