Протест прокурора Пензенской области от 22 июня 2010 г. N 7-5-73-2010 на отдельные положения приказа Министерства образования Пензенской области от 21.04.2010 N 258/01-07 "Об утверждении положений для организации и проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего образования, с участием территориальной экзаменационной комиссии"

Министру образования
Пензенской области
Копешкиной С.К.
г. Пенза, 440600
ул. Володарского, 7

Прокуратурой Пензенской области проведена сверка полноты поступления в прокуратуру нормативных правовых актов Министерства образования Пензенской области, в ходе которой установлено, что Министерством 21.04.2010 принят приказ N 258/01-07 "Об утверждении положений для организации и проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего образования, с участием территориальной экзаменационной комиссии".

Названным приказом утверждены положения: о порядке проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего образования, с участием территориальной экзаменационной комиссии (ТЭК), о территориальной конфликтной комиссии Пензенской области, о территориальной предметной комиссии Пензенской области, о порядке общественного наблюдения (контроля) за проведением государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего образования.

Как следует из содержания Положений, утвержденных приказом, их действие распространяется на проведение государственной итоговой аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего образования, с участием территориальной экзаменационной комиссии, в том числе, обучавшихся по состоянию здоровья на дому, детей-инвалидов и иных специальных категорий выпускников.

Согласно пункту 4 статьи 15 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (с последующими изменениями) освоение образовательных программ основного общего, среднего (полного) общего образования и профессиональных образовательных программ завершается обязательной итоговой аттестацией обучающихся. Государственная (итоговая) аттестация обучающихся, освоивших образовательные программы среднего (полного) общего образования, проводится в форме единого государственного экзамена. Иные формы проведения государственной (итоговой) аттестации могут быть установлены федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, для обучающихся, освоивших образовательные программы среднего (полного) общего образования в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа для детей и подростков с девиантным (общественно опасным) поведением, а также в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, или для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, освоивших образовательные программы среднего (полного) общего образования.

В силу пункта 4.6 той же статьи порядок проведения государственной (итоговой) аттестации в любых формах, в том числе порядок подачи и рассмотрения апелляций, форма и порядок выдачи свидетельства о результатах единого государственного экзамена определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.

На основании постановления Правительства Российской Федерации от 15 мая 2010 г. N 337 Министерство образования и науки Российской Федерации (Минобрнауки России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования (пункт 1 Положения о Министерстве образования и науки РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 15.05.2010 N 337).

Порядок проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших общеобразовательные программы основного общего образования (в том числе, в различных ее формах) установлен следующими приказами Министерства образования и науки РФ: от 24.02.2009 N 57 "Об утверждении Порядка проведения единого государственного экзамена"; от 03.03.2009 N 70 "Об утверждении Порядка проведения государственного выпускного экзамена" (с последующими изменениями); от 28.11.2008 N 362 "Об утверждении Положения о формах и порядке проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших основные общеобразовательные программы среднего (полного) общего образования" (с последующими изменениями); а также приказом Минобразования РФ от 03.12.1999 N 1075 "Об утверждении Положения о государственной (итоговой) аттестации выпускников IX и XI (XII) классов общеобразовательных учреждений Российской Федерации" (с последующими изменениями).

Проверкой установлено, что отдельные положения приказа Министерства образования Пензенской области от 21.04.2010 N 258/01-07 противоречат федеральному законодательству, в том числе, указанным нормативным правовым актам Минобрнауки РФ.

Так, Министерством при утверждении Положения о территориальной конфликтной комиссии Пензенской области (далее - ТКК) для проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего образования, с участием ТЭК, не обеспечено выполнение требований федерального законодательства о независимости ТКК от территориальной экзаменационной комиссии и предметных комиссий.

Пунктом 12 Положения о формах и порядке проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших основные общеобразовательные программы среднего (полного) общего образования, утвержденного приказом Минобрнауки РФ от 28.11.2008 N 362, установлено, что для организации и проведения государственной (итоговой) аттестации ежегодно создаются экзаменационные, предметные и конфликтные комиссии. Конфликтные комиссии обеспечивают объективность оценивания экзаменационных работ выпускников и разрешение спорных вопросов, возникающих при проведении государственной (итоговой) аттестации.

Согласно пункту 23 того же Положения при рассмотрении апелляции проверка изложенных в ней фактов не может проводиться лицами, принимавшими участие в организации и (или) проведении экзамена по соответствующему общеобразовательному предмету, либо ранее проверявшими экзаменационную работу выпускника, подавшего апелляцию.

В соответствии с пунктом 22 Порядка проведения ЕГЭ, утвержденного приказом Минобрнауки РФ от 24.04.2009 N 57, в состав конфликтной комиссии не могут быть включены члены ГЭК и предметных комиссий.

Аналогичные требования установлены Порядком проведения государственного выпускного экзамена, утвержденного приказом Министерства образования и науки РФ от 03.03.2009 N 70. Согласно его пункту 11 в состав конфликтной комиссии не могут быть включены члены экзаменационной и предметных комиссий.

В то же время, разделом "Состав и структура ТКК" Положения о территориальной конфликтной комиссии Пензенской области..., утв. приказом Минобразования Пензенской области от 21.04.2010 N 258/01-07, предусмотрено, что в качестве экспертов к работе ТКК могут привлекаться члены предметных комиссий (абзац 6). Согласно абзацу 3 раздела "Полномочия, функции и организация работы ТПК" Положения о территориальных предметных комиссиях Пензенской области..., утвержденных приказом Министерства образования области от 21.04.2010 N 258/01-07, основной функцией ТПК является проверка и оценивание экзаменационных работ учащихся.

Таким образом, абзац 6 раздела "Состав и структура ТКК" Положения о территориальной конфликтной комиссии Пензенской области не соответствует положениям вышеуказанных нормативных правовых актов Минобрнауки РФ в той части, в которой допускает участие в рассмотрении апелляции выпускника лиц, ранее проверявших его экзаменационную работу, либо принимавшими участие в организации или проведении экзамена по тому же предмету, по которому подана апелляция.

Кроме того, как видно из содержания названного раздела, состав ТКК формируется из представителей Министерства образования Пензенской области, органов управления образованием муниципальных районов и городских округов, образовательных учреждений, реализующих образовательные программы основного общего образования, образовательных учреждений начального профессионального и среднего профессионального образования.

Согласно пункту 2.1 Положения о территориальной экзаменационной комиссии Пензенской области при проведении государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего образования, утвержденной приказом Министерства образования Пензенской области от 19.01.2010 N 16/01-07, в состав ТЭК включаются представители: Министерства образования Пензенской области, а также, по согласованию, органов управления образованием муниципальных районов и городских округов, образовательных учреждений начального профессионального и среднего профессионального образования, общеобразовательных учреждений...

В соответствии с абзацем 4 раздела "Структура и состав ТПК" Положения о территориальной предметной комиссии Пензенской области..., утвержденной приказом Министерства образования Пензенской области от 21.04.2010 N 258/01-07, в состав ТПК по каждому экзамену включаются учителя-предметники, преподаватели общеобразовательных учреждений, начального и среднего профессионального образования по профилю ТПК на паритетных началах.

Таким образом, исходя из положений указанных норм в состав ТКК, ТЭК и ТПК могут быть включены одни и те же лица, что противоречит требованиям вышеупомянутых приказов Минобрнауки РФ. В связи с этим отсутствие в приказе Минобразования Пензенской области от 21.04.2010 N 258/01-07 положений о недопустимости участия в ТКК лиц, являющихся одновременно членами ТЭК и ТПК, может повлечь за собой нарушения при формировании состава территориальной конфликтной комиссии.

Помимо этого, не согласуются с нормами федерального законодательства абзацы 3 и 4 раздела "Порядок подачи и рассмотрения апелляции" Положения о территориальной конфликтной комиссии Пензенской области... Ими предусмотрено, что апелляцией признается аргументированное письменное заявление о нарушении процедуры проведения ГИА по общеобразовательному предмету в ОУ-ППЭ, при этом под нарушением процедуры понимаются любые отступления от установленных требований к процедурам проведения экзаменов в ОУ-ППЭ, которые могли оказать существенное негативное влияние на качество выполнения экзаменационных работ обучающимися.

Однако, существенность негативного влияния на качество работ не предусмотрена в качестве обязательного признака нарушения процедуры экзамена приказами Минобрнауки от 24.02.2009 N 57, от 03.03.2009 N 70, от 28.11.2008 N 362, а также иным федеральным законодательством. Установив данный критерий, Министерство образования Пензенской области тем самым ограничило право подачи апелляций выпускниками в случае, если были допущены любые нарушения процедуры ГИА, которые снизили качество экзаменационных работ.

Кроме того, признак "существенности" является неопределенным и носит оценочный характер. То есть, в данном случае имеет место коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом "в" пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 (юридико-лингвистическая неопределенность).

Аналогичный коррупциогенный фактор содержится в абзаце 15 раздела "Функции, права и обязанности председателя, заместителя председателя и членов ТПК" Положения о территориальной предметной комиссии..., утвержденной названным приказом. Им предусмотрено, что председатель, ТПК вправе отстранять по согласованию с ТЭК членов предметной комиссии от участия в работе ТПК в случае возникновения проблемных ситуаций. Термин "проблемные ситуации" также является двусмысленным и не раскрывается в действующих нормативно-правовых актах.

Разделом "Ответственность членов ТПК" предусмотрено, что член ТПК может быть исключен из состава предметной комиссии в следующих случаях: предоставления о себе недостоверных сведений, утери подотчетных документов, невыполнения или ненадлежащего исполнения возложенных на него обязанностей, возникновения конфликтов интересов (наличие близких родственников, которые участвуют в ГИА в текущем году).

В данном случае указанный раздел содержит коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом "б" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96, - диспозитивное установление возможности совершения действий.

Наряду с этим, неопределенным является положение, устанавливающее порядок принятия решений конфликтной комиссии: "Решения ТКК принимаются простым большинством голосов от списочного состава ТКК при наличии кворума" (абзац 15 раздела "Полномочия и функции ТКК"), поскольку кворум в приказе не определен. Согласно подпункту "а" пункта 3 вышеуказанной Методики отсутствие или неопределенность условий принятия решений (широта дискреционных полномочий) является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.

В целях устранения противоречий приказа Минобразования Пензенской области от 21.04.2010 N 258/01-07 действующему федеральному законодательству, а также исключения коррупциогенных факторов необходимо внести соответствующие изменения в раздел "Состав и структура ТКК", абзацы 3 и 4 раздела "Порядок подачи и рассмотрения апелляции", абзац 15 раздела "Полномочия и функции ТКК" Положения о территориальной конфликтной комиссии Пензенской области, в абзац 15 раздела "Функции, права и обязанности председателя, заместителя председателя и членов ТПК", а также раздел "Ответственность членов ТПК" Положения о территориальной предметной комиссии.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", требую:

Указанные выше положения приказа Министерства образования Пензенской области от 21.04.2010 N 258/01-07 "Об утверждении положений для организации и проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего образования, с участием территориальной экзаменационной комиссии" привести в соответствие с федеральным законодательством и устранить коррупциогенные факторы.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок со дня его поступления.

О результатах рассмотрения протеста сообщить в прокуратуру Пензенской области в письменной форме.

Прокурор области государственный советник юстиции 2 класса

В.Д. Кошлевский