Решение Пензенского территориального управления МАП РФ от 22 марта 2002 г. N 2-03/14-2002 О нарушении Пензенской городской Думой статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", выразившемся в принятии решения от 30 августа 2001 г. N 121/9 "Об условиях осуществления строительства на территории г. Пензы", которое ограничивает права заказчиков-застройщиков при строительстве объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур

Решение Пензенского территориального управления МАП РФ
от 22 марта 2002 г. N 2-03/14-2002

Комиссия Пензенского территориального управления МАП России по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, рассмотрев дело N 2-03/14-2002 от 25 января 2002 г. в отношении Пензенской городской Думы по признакам нарушения статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон о конкуренции), установила:

Настоящее дело возбуждено по заявлению Пензенского областного союза предпринимателей о несоответствии требованиям антимонопольного законодательства решения Пензенской городской Думы от 30.08.2001 г. N 121/9 "Об условиях осуществления строительства на территории г.Пензы" (далее - решение N 121/9), утвердившего Положение об условиях осуществления строительства на территории г.Пензы (далее - Положение), определяющее порядок участия заказчиков-застройщиков в строительстве объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур.

По мнению заявителя, данный нормативный акт накладывает на застройщиков дополнительные обязанности, чем создает определенные ограничения их прав и законных интересов, тогда как в соответствии с п. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

К заявлению прилагается копия договора о предоставлении права на осуществление строительства Пензенского муниципального внебюджетного фонда "Жилье" (далее МФ "Жилье") с гражданином В.В. Юриным. Предметом договора является участие данного гражданина в строительстве общегородских сетей при осуществлении реконструкции принадлежащей ему автомастерской. При невыполнении условий договора о перечислении на расчетный счет МФ "Жилье" денежных средств в размере 27661 руб. он теряет право реконструкции объекта.

В ответе Пензенской городской Думы от 06.02.2002 N 94-д на определение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства отмечено, что решение N 121/9 принято в рамках полномочий органа местного самоуправления по установлению требований при предоставлении земельных участков и в соответствии с п. 4 ст. 2, п. 6 ст. 14, п. 1 ст. 56, п. 3 ст. 60 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ), а также ст.ст. 6, 15, 29 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее - Закон о местном самоуправлении).

ГАРАНТ:

См. также Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ

Первое заседание Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства состоялась 12 февраля 2002 года.

Представитель заявителя подтвердил сведения, изложенные в заявлении, и отметил, что в силу п.п. 2.1 и 2.2 Положения заключение договора о предоставлении права осуществления строительства носит обязательный характер для заказчиков-застройщиков, перечисление значительных средств МФ "Жилье" по данному договору существенно затрудняет вход на товарные рынки и развитие существующих предприятий малого и среднего бизнеса, чьи интересы представляет организация ПОСП.

Представитель Пензенской городской Думы настаивал на правомерности принятия Думой рассматриваемого решения, подчеркнув возможность выбора застройщиками способа участия в развитии общегородских объектов в соответствии с п. 3.1 Положения, в том числе: собственными силами в соответствии с техническими условиями строительства, перечислением денежных средств МФ "Жилье", расселением ветхих и аварийных домов, сочетанием указанных способов.

Представитель МФ "Жилье" подробно сообщил, почему он считает правомерным принятие данного решения согласно Закону о местном самоуправлении и ГрК РФ, а также деятельность муниципального фонда по его исполнению. В дальнейшем его позиция была изложена в ответе МФ "Жилье" от 04.03.2002 N 33-00.

ГАРАНТ:

См. также Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ

Комиссия по рассмотрению дела, посчитав представленные объяснения и имеющиеся доказательства по делу недостаточными для принятия решения, в соответствии с п. 2.7 Правил рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, утвержденных приказом МАП России от 25.07.96 N 91 (ред. от 22.06.2000), отложила рассмотрение дела на 19 марта 2002 года.

В целях получения доказательств, антимонопольным управлением была запрошена дополнительная информация от МФ "Жилья", главы администрации г.Пензы, инспекции государственного архитектурно-строительного надзора администрации г.Пензы, строительных организаций.

На повторное заседание приглашены представители инспекции государственного архитектурно-строительного надзора.

На заседании стороны подтвердили свое мнение по рассматриваемому делу.

На вопрос Комиссии представитель МФ "Жилье" пояснил, что заключаемые ими договоры о предоставлении права на осуществление строительства имеют гражданско-правовую природу и относятся к иным видам договоров, заключаемых в соответствии с ГК РФ.

Представители инспекции государственного архитектурно-строительного надзора администрации г.Пензы сообщили, что их организация выдает разрешение на выполнение строительно-монтажных работ, которое не имеет отношения к разрешению на право осуществления строительства. В то же время они требуют от застройщиков-заказчиков предоставления сведений о заключении договора с МФ "Жилье", так как это является условием постановления Главы администрации г.Пензы о выделении земельного участка под строительство. Инспекция, являясь структурным подразделением администрации, обязана контролировать выполнение актов, принятых главой.

Выслушав мнение сторон и рассмотрев имеющиеся в деле доказательства, Комиссия считает необходимым поддержать мнение заявителя о наличии в решении 121/9 нарушений требований антимонопольного законодательства по следующим основаниям.

Ссылка представителей Пензенской городской Думы и МФ "Жилье" на отдельные положения ГрК РФ и Закона о местном самоуправлении являются необоснованными.

ГАРАНТ:

См. также Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ

Согласно ст. 62 ГрК РФ документом, удостоверяющим право осуществить застройку земельного участка, строительство и реконструкцию здания, является разрешение на строительство. Форма разрешения на строительство и порядок введения его в действие устанавливается указанным кодексом, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации.

ГАРАНТ:

См. также Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ

Участие собственников и иных пользователей объектов недвижимости, исходя из п. 6 ст. 14 ГрК РФ, может строиться по соглашениям с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ.

ГАРАНТ:

См. также Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ

Согласно п. 4 ст. 56 ГрК РФ дополнительные требования в виде строительства объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур могут устанавливаться к участникам конкурса по продаже земельных участков для застройки.

ГАРАНТ:

См. также Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ

В ходе анализа решения 121/9 установлено, что пунктом 2.1 Положения заказчику-застройщику вменяется в обязанность заключить договор (предварительный договор) с МФ "Жилье" при предоставлении земельного участка для застройки на основании постановления главы администрации г.Пензы. Такая же обязанность согласно п. 2.2 возникает у заказчика-застройщика для получения права осуществления строительства объекта на земельном участке, уже находящемся в его владении.

Представленные главным управлением градостроительства и архитектуры г.Пензы постановления главы администрации г.Пензы о предоставлении в аренду земельного участка содержат обязанность хозяйствующих субъектов обратиться в МФ "Жилье" для заключения договора о предоставлении права осуществления строительства. При этом в случае невыполнения данного условия постановления о предоставлении в аренду земельного участка "в 2-месячный срок с момента его выхода последнее утрачивает силу".

Анализ представленных МФ "Жилье" договоров о предоставлении права на осуществление строительства показал, что их предметом является "разрешение на строительство цеха", "двух жилых домов", "боксового гаража", "осуществление перевода квартиры в нежилой фонд и реконструкции ее под магазин". При невыполнении условий договора заказчик "теряет право осуществления (завершения) строительства объекта", указанного в договоре.

При таких условиях п.п. 2.1 и 2.2 Положения нарушают принцип свободы договора, закрепленный ст. 421 ГК РФ, так как понуждение к заключению договора предусматривается решением органа местного самоуправления, а не гражданским кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

Кроме того, предметом гражданско-правовых отношений не может являться "разрешение на строительство" объектов, так как нарушаются основные начала гражданского законодательства о признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав.

В результате ограничивается самостоятельность хозяйствующих субъектов и ущемляются их интересы, а также устанавливаются необоснованные препятствия входу на товарные рынки новых хозяйствующих субъектов и расширению деятельности существующих, что может иметь своим результатом ограничение конкуренции в различных сферах.

Согласно пункту 3.3 Положения в счет участия в строительстве общегородских объектов принимается сумма затрат на строительство магистральных инженерных сетей и головных сооружений и не принимается сумма затрат на строительство в соответствии с техническими условиями внутриквартальных инженерных сетей и сооружений и благоустройство территории города.

По мнению комиссии, вышеуказанное разграничение является необъективным и нарушающим антимонопольное законодательство. Всякое строительство инженерных сетей и сооружений выполняется заказчиками-застройщиками на основании технических условий, выданных организациями, осуществляющими подключение строящихся объектов к существующим сетям. Данные организации являются субъектами естественных монополий в сфере транспортировки газа по трубопроводам, услуг по передаче электрической и тепловой энергии либо доминируют на рынке услуг по водоснабжению, канализации, связи и так далее. При этом магистральные сети в основном находятся в хозяйственном ведении или принадлежат на праве собственности вышеуказанным хозяйствующим субъектам. В связи с изложенным безвозмездная реконструкция или строительство таких сетей создает благоприятствующие условия для их деятельности, а при несогласии застройщика или выставлении ему необоснованно завышенных технических условий может являться нарушением антимонопольного законодательства.

Учитывая, что в настоящее время все затраты, понесенные при строительстве жилья, включаются в его себестоимость, фактическую оплату затрат по развитию объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур осуществляют граждане, приобретающие квартиру. В результате ущемляется конституционное право гражданина на защиту частной собственности от необоснованного взимания средств и создаются благоприятствующие в разной степени условия для деятельности строительных организаций.

Из изложенного следует, что в счет участия в строительстве общегородских объектов может не входить стоимость затрат на инженерные сети и сооружения, которые передаются в собственность застройщика либо товариществу собственников жилья, жилищно-строительному кооперативу. В строительстве остальных объектов инфраструктуры заказчики-застройщики должны принимать участие добровольно на договорной основе и в соответствии с п. 3.1 Положения.

Согласно опросу строительных организаций, при взимании обязательных отчислений по договорам с МФ "Жилье" не производится зачетов, в связи с выполнением застройщиками мероприятий, заложенных в решениях муниципалитета о предоставлении земельных участков, проектных и технических условий, по расселению под снос и укреплению инфраструктуры.

В соответствии с п.п. 3.5 и 3.6 Положения предусматривается возможность по решению городской Думы предоставления льгот заказчикам-застройщикам путем уменьшения установленных размеров отчислений в МФ "Жилье". Согласно информации МФ "Жилье" от участия в строительстве общегородских объектов в 2001 году получили освобождение 11 хозяйствующих субъектов, из них 8 на основании постановлений главы администрации г.Пензы. Льготы были предоставлены, в том числе при строительстве двух АЗС, магазина, служебных гаражей, жилых домов. В соответствии с последним абзацем п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции предоставление льгот органами местного самоуправления отдельным хозяйствующим субъектам подлежит согласованию с антимонопольными органами, если иное не предусмотрено законодательными актами Российской Федерации. Законом не предусматривается предоставление органами местного самоуправления льгот в данной сфере. Отсутствие в Положении порядка, обеспечивающего выполнение требований ст. 7, приводит в дальнейшем к нарушениям антимонопольного законодательства.

Кроме того, согласно п. 2.2 приложения 2 к Решению N 121/9 строительство жилых домов, производимое с привлечением средств городского бюджета и средств МФ "Жилье" освобождается от участия в строительстве общегородских объектов, что противоречит целям принятия решения, ведь именно за счет бюджетных средств должна развиваться инфраструктура города. Но если выделение бюджетных средств будет происходить на конкурсной основе, то произвольное распределение собственных средств муниципальным фондом необоснованно предоставит благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, вступивших в договорные отношения с МФ "Жилье", в результате чего может быть ограничена конкуренция и ущемлены интересы других строительных организаций,

В соответствии с подпунктом д) пункта 5.1 Положения средства, полученные от реализации договоров о предоставлении права осуществления строительства, направляются на финансирование строительства жилья для реализации в рамках муниципальной ипотечной программы. Строительство жилья на эти средства приведет к увеличению нагрузок на объекты инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, что нарушает цели принятия данного решения. Обязанность же по развитию этих сетей будут нести иные застройщики, что создаст для них дискриминирующие условия и ущемит их интересы.

Таким образом, рассмотренные положения решения N 121/9, принятого Пензенской городской Думой, ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, в результате чего возможно ограничение конкуренции и(или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан, что запрещается п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции.

На основании вышеизложенного и руководствуясь п. 1 ст. 27 Закона о конкуренции, а также п. 2.12 Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, Комиссия решила:

1. Признать Пензенскую городскую Думу нарушившей пункт 1 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

2. Выдать предписание Пензенской городской Думе о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

3. Решение направить в адрес Пензенской городской Думы в пятидневный срок.

Приложение
к решению
Пензенского территориального управления МАП РФ
от 22 марта 2002 г.

Предписание N 2-03/14-2002
о прекращении нарушения антимонопольного законодательства

Комиссия Пензенского ТУ МАП России по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства на основании своего решения от 22 марта 2002 года по делу N 2-03/14-2002 о нарушении Пензенской городской Думой пункта 1 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" предписывает:

1. Пензенской городской Думе прекратить нарушение пункта 1 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" в части ограничения самостоятельности хозяйствующих субъектов и необоснованного препятствия их деятельности, в результате чего ущемляются их интересы и ограничивается конкуренция на товарных рынках, а также создаются благоприятствующие условия деятельности отдельным хозяйствующим субъектам.

Пензенской городской Думе в срок до 15 мая 2002 года внести изменения в Положение об условиях осуществления строительства на территории г.Пензы, утвержденное решением Пензенской городской Думы от 30.08.2001 г. N 121/9 "Об условиях осуществления строительства на территории г.Пензы", следующие нормы: пункты 2.1, 2.2, 3.3 и подпункт д) пункта 5.1 исключить полностью;

В пункт 3.6 внести изменения, обеспечивающие механизм согласования с антимонопольными органами решений о предоставлении льгот отдельным хозяйствующим субъектам.

Пензенской городской Думе в срок до 15 мая 2002 года внести изменения в приложение "Нормативы участия заказчиков-застройщиков в строительстве объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур", утвержденное решением Пензенской городской Думы от 30.08.2001 г. N 121/9 "Об условиях осуществления строительства на территории г.Пензы", исключив из п. 2.2 слова "... и средств МФ "Жилье"...".

2. О выполнении настоящего предписания сообщить в Пензенское территориальное управление МАП России в срок до 20 мая 2002 года.

Предписание может быть обжаловано в арбитражный суд Пензенской области в течение шести месяцев со дня его вынесения.