Протест прокурора Пензенской области от 11 сентября 2003 г. N 7-5-101-2003 на отдельные положения Законов Пензенской области "О муниципальной службе в Пензенской области" от 20.07.1998 N 85-ЗПО (в редакции Закона от 18.11.2002 N 406-ЗПО), "О перечне муниципальных должностей категории "А" и реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Пензенской области" от 20.07.1998 N 87-ЗПО (с последующими изменениями и дополнениями)

Прокуратурой Пензенской области проведена проверка соответствия действующему федеральному законодательству нормативно-правовых актов Пензенской области, регулирующих вопросы муниципальной службы.

В ходе проверки установлено, что отдельные положения Законов Пензенской области "О муниципальной службе в Пензенской области" от 20.07.1998 N 85-ЗПО (в редакции Закона от 18.11.2002 N 406-ЗПО), "О перечне муниципальных должностей категории "А" и реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Пензенской области" от 20.07.1998 N 87-ЗПО (с последующими изменениями и дополнениями) противоречат действующему законодательству.

Статьей 2 Закона Пензенской области "О муниципальной службе в Пензенской области" установлено, что муниципальная служба в Пензенской области - профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

Пунктом 2 указанной статьи определено, что к муниципальной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими муниципальные должности категорий "Б" и "В".

В соответствии со статьей 1 Закона к категории "Б" относятся муниципальные должности, учреждаемые в установленном законодательством Пензенской области порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории "А", к категории "В" - муниципальные должности, учреждаемые органами местного самоуправления для исполнения и обеспечения их полномочий.

Муниципальные должности категории "А" - должности, устанавливаемые уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами Пензенской области для непосредственного исполнения полномочий органов местного самоуправления (Глава местного самоуправления, Глава администрации муниципального образования, председатель представительного органа местного самоуправления, его заместитель, руководитель постоянной комиссии (комитета) представительного органа местного самоуправления, его заместитель, депутат представительного органа местного самоуправления).

Муниципальная должность категории "Б" или "В" является муниципальной должностью муниципальной службы, а лица, замещающие эти должности, - муниципальными служащими.

Таким образом, согласно указанным нормам, муниципальные должности категории "А" не являются муниципальными должностями муниципальной службы, а лица, замещающие муниципальные должности - муниципальными служащими.

В соответствии со статьей 8 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" Законом Пензенской области от 20.07.1998 N 87-ЗПО утверждены перечень муниципальных должностей категории "А" и реестр муниципальных должностей муниципальной службы в Пензенской области.

Согласно указанному Закону должность главы администрации муниципального образования входит в перечень муниципальных должностей категории "А".

Следовательно, действующим законодательством Пензенской области предусмотрено, что должность главы администрации муниципального образования, которая относится к муниципальной должности категории "А", не является муниципальной должностью муниципальной службы, а глава администрации муниципального образования - муниципальным служащим.

Вместе с тем, статьей 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статьей 13 Закона Пензенской области "О местном самоуправлении в Пензенской области" определено, что к органам местного самоуправления относятся:

выборные органы, образуемые в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", законами субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований;

другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Статьей 15 названного Закона Пензенской области установлено, что уставом муниципального образования в качестве исполнительного органа местного самоуправления может быть предусмотрена администрация муниципального образования, возглавляемая на принципах единоначалия главой администрации.

Глава администрации муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования может быть избран непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления муниципального образования.

В соответствии с данными нормами принят Закон Пензенской области "О выборах главы администрации, главы местного самоуправления муниципального образования в Пензенской области представительным органом местного самоуправления муниципального образования".

Согласно указанного Закона кандидатом на должность главы администрации муниципального образования может быть выдвинут гражданин Российской Федерации, достигший на день выборов 21 года.

Предложение о выдвижении кандидата на должность Главы Администрации муниципального образования направляется в письменном виде в представительный орган местного самоуправления муниципального образования.

Выборы главы администрации муниципального образования осуществляются представительным органом местного самоуправления муниципального образования из числа выдвинутых кандидатов открытым, в том числе поименным или тайным голосованием.

Избранным главой администрации муниципального образования считается кандидат, получивший по итогам голосования более половины голосов от установленного числа депутатов представительного органа местного самоуправления муниципального образования.

Статьей 5 Закона предусмотрено, что глава администрации муниципального образования, избранный представительным органом местного самоуправления муниципального образования, в соответствии с уставом муниципального образования подотчетен населению муниципального образования и избравшему его представительному органу местного самоуправления, возглавляет на контрактной основе деятельность исполнительного органа местного самоуправления муниципального образования и осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Таким образом, действующее законодательство предусматривает возможность избрания представительным органом местного самоуправления главы администрации муниципального образования как из числа депутатов, так и не из их состава.

В соответствии с Федеральным законом "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и Законом Пензенской области "О муниципальной службе в Пензенской области" муниципальная должность - должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Муниципальные должности подразделяются на:

выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

В связи с этими положениями, должность главы администрации муниципального образования, замещаемая не в результате муниципальных выборов или решения представительного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав этого органа в результате муниципальных выборов, а на основании заключенного трудового договора, не является выборной.

Статьей 2 Федерального закона определено, что муниципальная служба - профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

Согласно статье 7 Федерального закона гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета, является муниципальным служащим.

Таким образом, глава администрации муниципального образования, избранный не из состава представительного органа местного самоуправления, не являющийся выборным должностным лицом местного самоуправления и осуществляющий свою деятельность на основании трудового договора, относится к муниципальным служащим.

Однако, Законами Пензенской области "О муниципальной службе в Пензенской области" и "О перечне муниципальных должностей категории "А" и реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Пензенской области" должность главы администрации муниципального образования, как являющаяся выборной, так и замещаемая путем заключения трудового договора, отнесена к муниципальным должностям категории "А".

Следовательно, глава администрации муниципального образования, избранный представительным органом местного самоуправления не из числа депутатов, в соответствии с законодательством Пензенской области не является ни выборным должностным лицом местного самоуправления, ни муниципальным служащим, т.е. его правовой статус не определен. При таких обстоятельствах распространение на данных должностных лиц установленных действующим законодательством гарантий как выборным должностным лицам, является неправомерным. Также неправомерно на них не распространены ограничения, установленные действующим законодательством для выборных должностных лиц и для муниципальных служащих.

В связи с изложенным, пункт 3 статьи 1 Закона Пензенской области "О муниципальной службе в Пензенской области", относящий к муниципальным должностям категории "А" должность главы администрации муниципального образования, вне зависимости от способа замещения данной должности, подпункт 4 пункта 3 статьи 1, предусматривающий, что муниципальная должность муниципальной службы - это только муниципальные должности категории "Б" или "В", пункт 2 статьи 2, устанавливающий что к муниципальной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими муниципальные должности категорий "Б" и "В", а также Закон Пензенской области "О перечне муниципальных должностей категории "А" и реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Пензенской области" в части включения главы администрации муниципального образования, вне зависимости от способа замещения данной должности, в перечень муниципальных должностей в Пензенской области категории "А", не соответствует# действующему законодательству.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" регулирование основ муниципальной службы относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.

Статьями 4, 5 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" определено, что законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами. Муниципальная служба основана на принципе единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации.

В соответствии с этими требованиями, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству и подлежат приведению в соответствие с ним.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", предлагаю:

Пункт 3 статьи 1 Закона Пензенской области "О муниципальной службе в Пензенской области", относящий к муниципальным должностям категории "А" должность главы администрации муниципального образования, вне зависимости от способа замещения данной должности, подпункт 4 пункта 3 статьи 1, предусматривающий, что муниципальная должность муниципальной службы - это только муниципальные должности категории "Б" или "В", пункт 2 статьи 2, устанавливающий что к муниципальной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими муниципальные должности категорий "Б" и "В", а также Закон Пензенской области "О перечне муниципальных должностей категории "А" и реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Пензенской области" в части включения главы администрации муниципального образования, вне зависимости от способа замещения данной должности, в перечень муниципальных должностей в Пензенской области категории "А", привести в соответствие с действующим законодательством.

Протест подлежит рассмотрению на очередной сессии Законодательного Собрания Пензенской области. О дне рассмотрения протеста сообщить в прокуратуру области.

О результатах рассмотрения протеста сообщить в прокуратуру области в письменной форме.

И.о. прокурора Пензенской области

государственный советник

юстиции 3 класса

Н.Е. Снаткин