Протест прокурора Пензенской области от 14 мая 2004 г. N 7-5-65-04 на пункт 5 ст. 3, статьи 7, 12 Закона Пензенской области от 01.09.1997 N 55-ЗПО (с изменениями и дополнениями, внесенными законами Пензенской области от 06.10.2000 N 231-ЗПО, от 20.11.2000 N 239-ЗПО, от 20.08.2001 N 305-ЗПО, от 01.03.2004 N 583-ЗПО) "О пожарной безопасности"

В Законодательное Собрание

Пензенской области

Прокуратурой Пензенской области проведена проверка соответствия федеральному законодательству Закона Пензенской области от 01.09.1997 N 55-ЗПО (с изменениями и дополнениями, внесенными законами Пензенской области от 06.10.2000 N 231-ЗПО, от 20.11.2000 N 239-ЗПО, от 20.08.2001 N 305-ЗПО, от 01.03.2004 N 583-ЗПО) "О пожарной безопасности".

В ходе проверки установлено, что отдельные положения названного закона Пензенской области не соответствуют действующему федеральному законодательству, в связи с чем подлежат изменению.

Так, пунктом 5 статьи 3 Закона Пензенской области "О пожарной безопасности" установлено, что предприятия могут заключать с Государственной противопожарной службой Министерства по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Пензенской области договоры о создании объектовых подразделений Государственной противопожарной службы. Создание объектовых подразделений пожарной охраны для отдельных категорий предприятий осуществляется в обязательном порядке. Перечень таких предприятий утверждается Правительством Пензенской области.

В соответствии с пунктом "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 2, 5 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

На основании ст. 2 ч. 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ (ред. от 10.01.2003) "О пожарной безопасности" законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

Статьей 16 названного Федерального закона предусмотрено, что установление перечня предприятий, на которых в обязательном порядке создается пожарная охрана, в том числе содержащаяся за счет средств федерального бюджета относится к полномочиям федеральных органов государственной власти. Органы государственной власти субъектов РФ указанным правом не наделяются.

Таким образом, пункт 5 ст. 3 Закона Пензенской области "О пожарной безопасности", закрепляющий право Правительства Пензенской области определять перечень предприятий, для которых обязательно создание объектовых подразделений пожарной охраны (за исключением государственных унитарных предприятий Пензенской области), принят с превышением полномочий, предоставленных органам государственной власти субъектов РФ в области пожарной безопасности и противоречит нормам федерального законодательства.

Статьей 7 Закона Пензенской области от 01.09.1997 года N 55-ЗПО "О пожарной безопасности" установлено, что представительными органами местного самоуправления по инициативе Управления Государственной противопожарной службы в целях сохранения противопожарных формирований сельскохозяйственных предприятий и организаций, добровольных пожарных дружин промышленных предприятий, подразделений ведомственной пожарной охраны, а также с наступлением пожароопасных периодов могут устанавливаться местные налоги или целевые сборы с граждан и юридических лиц. Не подлежат налогообложению прибыль и доходы предприятий, объединений пожарной охраны от производства пожарно-технической продукции, выполнения работ и оказания услуг в области пожарной безопасности.

В соответствии с частью 3 ст. 75 Конституции РФ система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом.

Статьей 19 Федерального закона "О пожарной безопасности" предусмотрено, что к полномочиям органов местного самоуправления в области пожарной безопасности относится установление специальных местных налогов и (или) целевых сборов с граждан и юридических лиц на обеспечение пожарной безопасности.

Указанная норма воспроизводится в части 1 ст. 17 Закона Пензенской области "О пожарной безопасности". В тоже время статья 7 названного Закона Пензенской области устанавливает цели, условия и порядок введения соответствующих налогов (сборов).

Следует отметить, что в соответствии с частью 2 статьи 1 Налогового кодекса РФ настоящий Кодекс устанавливает систему налогов и сборов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, в том числе виды налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 31.07.1998 года N 147-ФЗ (ред. от 07.07.2003) "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" впредь до введения в действие статей 13, 14 и 15 части первой Кодекса налоги, сборы, пошлины и другие платежи в бюджет или внебюджетный фонд, не установленные статьями 19, 20 и 21 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", не взимаются.

Таким образом, в настоящее время система налогов и сборов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации установлены Налоговым кодексом РФ и сохраняющими юридическую силу положениями Закона Российской Федерации от 27.12.91 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

Согласно ст. 1 ч. 4 Налогового кодекса РФ законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах состоит из законов и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с настоящим Кодексом, нормативные правовые акты органов местного самоуправления о местных налогах и сборах принимаются представительными органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом.

В соответствии с п.2 ст. 18 Закона РФ от 27.12.1991 года N 2118-1 (ред. от 11.11.2003) "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" органы государственной власти всех уровней не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством Российской Федерации, равно как и повышать ставки установленных налогов и налоговых платежей.

На основании изложенного, органы государственной власти субъектов РФ не могут устанавливать в своих нормативных правовых актах право органов местного самоуправления вводить на своей территории налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законодательством.

В соответствии со ст. 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" к местным относятся следующие налоги: налог на имущество физических лиц; земельный налог; регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью; налог на рекламу. При этом указанные налоги (за исключением налога на рекламу) устанавливаются законодательными актами Российской Федерации и взимаются на всей ее территории. Решениями представительных органов местного самоуправления самостоятельно может вводится лишь налог на рекламу.

Таким образом, закрепленное в пункте 1 ст. 7 Закона Пензенской области "О пожарной безопасности" право представительных органов местного самоуправления по инициативе Управления Государственной противопожарной службы устанавливать местные налоги или целевые сборы с граждан и юридических лиц, а также установление целей, условий и порядка введения соответствующих налогов (сборов) противоречит требованиям вышеуказанных норм налогового законодательства РФ.

В соответствии с пунктом "к" ч. 1 ст. 19 Закона РФ "Об основах налоговой системы" налог на прибыль организаций относится к федеральным налогам.

Порядок уплаты данного налога установлен главой 25 Налогового кодекса РФ. Согласно ст. 284 главы 25 НК РФ налоговая ставка устанавливается (если иное не предусмотрено пунктами 2-5 настоящей статьи) в размере 24 процентов. При этом:

сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 5 процентов, зачисляется в федеральный бюджет;

сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 17 процентов, зачисляется в бюджеты субъектов Российской Федерации;

сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 2 процентов, зачисляется в местные бюджеты.

Законами субъектов Российской Федерации предусмотренная настоящим пунктом налоговая ставка может быть понижена для отдельных категорий налогоплательщиков в отношении налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации. При этом указанная налоговая ставка не может быть ниже 13 процентов.

В нарушение указанных требований, пунктом 2 ст. 7 Закона Пензенской области "О пожарной безопасности" предприятия, объединения пожарной охраны фактически освобождаются от уплаты налога на прибыль, полученную от выполнения работ и оказания услуг в области пожарной безопасности, в полном размере.

Статьей 12 Закона Пензенской области "О пожарной безопасности" установлено, что работы и услуги в области пожарной безопасности выполняются и оказываются в целях реализации требований пожарной безопасности, а также в целях обеспечения предупреждения и тушения пожаров. Предприятия, подразделения, объединения всех видов пожарной охраны вправе осуществлять виды платных работ и услуг в области пожарной безопасности, перечень которых определен указанной статьей.

В соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации, гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

На основании ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.

В соответствии со ст. 49 ГК РФ юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. Отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). Правоспособность юридического лица возникает в момент его создания (пункт 2 статьи 51) и прекращается в момент завершения его ликвидации (пункт 8 статьи 63).

Статьей 421 ГК РФ предусмотрено, что граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами (статья 422).

Действующим федеральным законодательством не установлен перечень работ и услуг в области пожарной безопасности, осуществление которых возможно на возмездной основе. Не предоставлено указанное право и органам государственной власти субъектов РФ. Федеральный закон "О пожарной безопасности" в статье 24 лишь определяет примерный перечень работ и услуг в области пожарной безопасности.

Таким образом, установив обязательный для исполнения всеми предприятиями, подразделениями, объединениями пожарной охраны перечень работ и услуг в области пожарной безопасности, осуществление которых возможно на возмездной основе, органы государственной власти Пензенской области превысили полномочия, предоставленные субъектам РФ, поскольку указанные нормы регулируют отношения, связанные с правоспособностью юридических лиц, а также содержат обязательные требования к условиям заключаемых договоров, что относится к гражданским правоотношениям.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", предлагаю:

1. Рассмотреть настоящий протест на очередной сессии Законодательного Собрания Пензенской области и принять необходимые меры по внесению изменений в пункт 5 ст. 3, статьи 7, 12 Закона Пензенской области от 01.09.1997 N 55-ЗПО (с изменениями и дополнениями, внесенными законами Пензенской области от 06.10.2000 N 231-ЗПО, от 20.11.2000 N 239-ЗПО, от 20.08.2001 N 305-ЗПО, от 01.03.2004 N 583-ЗПО) "О пожарной безопасности". О дне рассмотрения протеста сообщить в прокуратуру Пензенской области.

2. О результатах рассмотрения протеста и принятых мерах сообщить в прокуратуру Пензенской области в письменной форме.

Прокурор области

государственный советник

юстиции 3 класса

В.Д. Кошлевский