Представление прокурора Пензенской области от 17 мая 2004 г. N 7-5-66-04 Об устранении нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе

В Законодательное Собрание

Пензенской области

Прокуратурой Пензенской области проведена проверка соответствия федеральному законодательству Закона Пензенской области от 20.07.1998 N 88-ЗПО (в ред. Законов Пензенской обл. от 20.11.2000 N 239-ЗПО, от 23.11.2001 N 321-ЗПО, от 18.11.2002 N 406-ЗПО, от 26.06.2003 N 493-ЗПО) "О Совете по вопросам государственной службы Пензенской области и муниципальной службы в Пензенской области", а также иных Законов Пензенской области о государственной и муниципальной службе.

Статьей 7 Закона Пензенской области от 30.05.1998 N 75-ЗПО (ред. от 18.11.2002) "О государственной службе Пензенской области" установлено, что по результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации государственным служащим Пензенской области присваиваются квалификационные разряды. До принятия соответствующего федерального закона порядок проведения квалификационных экзаменов, присвоения квалификационных разрядов и сохранения их при переводе (переходе) государственного служащего на иные государственные должности государственной службы Пензенской области, муниципальные должности муниципальной службы в Пензенской области определяется Советом по вопросам государственной службы Пензенской области и муниципальной службы в Пензенской области.

Статья 24 названного Закона Пензенской области предусматривает, что для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы Пензенской области, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда проводится его аттестация. До принятия соответствующего федерального закона порядок и условия проведения аттестации определяются Советом по вопросам государственной службы Пензенской области и муниципальной службы в Пензенской области.

Аналогичные положения установлены Законом Пензенской обл. от 20.07.1998 N 85-ЗПО (ред. от 26.06.2003) "О муниципальной службе в Пензенской области (новая редакция)". В соответствии со ст. 12 Закона до принятия соответствующего федерального закона порядок проведения квалификационных экзаменов, присвоения квалификационных разрядов и сохранения их при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальной службы в Пензенской области либо государственные должности государственной службы Пензенской области, а также при увольнении муниципальных служащих с муниципальной службы устанавливается Советом по вопросам государственной службы Пензенской области и муниципальной службы в Пензенской области.

Статьей 27 Закона установлено, что до принятия соответствующего федерального закона порядок и условия проведения аттестации определяются Советом по вопросам государственной службы Пензенской области и муниципальной службы в Пензенской области.

В соответствии с пунктом 4 ст. 2 Закона Пензенской области "О Совете по вопросам государственной службы Пензенской области и муниципальной службы в Пензенской области" основными задачами Совета являются определение порядка и условий, анализ подготовки и проведения квалификационных экзаменов государственных и муниципальных служащих, конкурсов на замещение вакантных государственных и муниципальных должностей, аттестации государственных и муниципальных служащих, оказание помощи соответствующим органам в этой работе, осуществление контроля за ее организацией.

Указанные положения Законов Пензенской области противоречат действующему федеральному законодательству, в связи с чем подлежат изменению.

Так, в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно ч.ч. 2, 5 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Таким образом, регулирование отношений в сфере государственной и муниципальной службы в Пензенской области должно осуществляться нормативными правовыми актами субъектов РФ в соответствии с федеральным законодательством.

Согласно п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Исходя из указанного определения, нормативным правовым актом может признаваться лишь акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 04.07.2003) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Статьей 7 Устава Пензенской области определена структура органов государственной власти и должностных лиц Пензенской области. В соответствии с пунктами 3, 4 названной статьи высшим должностным лицом и руководителем высшего исполнительного органа государственной власти Пензенской области является Губернатор Пензенской области. Органами государственной власти Пензенской области являются:

законодательный (представительный) орган государственной власти Пензенской области - Законодательное Собрание Пензенской области;

высший исполнительный орган государственной власти Пензенской области - Правительство Пензенской области;

иные исполнительные органы государственной власти (иные органы исполнительной власти) Пензенской области - в соответствии с их структурой, устанавливаемой законом Пензенской области;

судебные органы - мировые судьи в Пензенской области;

Счетная палата Пензенской области, Избирательная комиссия Пензенской области, иные органы государственной власти (иные государственные органы) Пензенской области - в соответствии с федеральными законами, настоящим Уставом.

Исходя из вышеназванных требований, нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ и предметам ведения субъектов РФ на территории Пензенской области вправе принимать лишь указанные органы государственной власти (за исключением мировых судей) в пределах их компетенции. Иные государственные органы (не обладающие статусом органа государственной власти) нормативные правовые акты издавать не вправе.

Статьей 26 Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации" определен федеральный орган по вопросам государственной службы. В соответствии с п. 1 данной статьи координация деятельности по реализации задач, вытекающих из настоящего Федерального закона, осуществляется Советом по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации. При этом данный орган властными полномочиями, в том числе по принятию нормативных правовых актов не наделен.

На основании ст. 27 названного Федерального закона органы по вопросам государственной службы субъектов Российской Федерации создаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 1 Закона Пензенской области "О Совете по вопросам государственной службы Пензенской области и муниципальной службы в Пензенской области" органом по вопросам государственной службы Пензенской области и муниципальной службы в Пензенской области является Совет по вопросам государственной службы Пензенской области и муниципальной службы в Пензенской области.

При этом указанный Совет статусом органа государственной власти названным Законом Пензенской области также не наделяется. В преамбуле к Закону установлено, что настоящий Закон в соответствии с федеральными законами и законами Пензенской области определяет порядок создания и организации деятельности органа по вопросам государственной службы Пензенской области и муниципальной службы в Пензенской области.

В тоже время вышеназванными Законами Пензенской области Совет наделяется отдельными государственно-властными полномочиями, в частности, правом принятия нормативных правовых актов.

Об этом свидетельствует следующее.

В соответствии со ст. 22 Федерального закона от 31.07.1995 N 119-ФЗ (ред. от 27.05.2003) "Об основах государственной службы Российской Федерации" конкурс на замещение вакантной государственной должности государственной службы (далее - конкурс) обеспечивает право граждан на равный доступ к государственной службе. Конкурс может проводиться в форме конкурса документов (на замещение вакантных государственных должностей государственной службы 2-й группы) или конкурса-испытания (на замещение вакантных государственных должностей государственной службы 3, 4 и 5-й групп). Конкурс-испытание проводится государственной конкурсной комиссией. Конкурс-испытание может включать в себя прохождение испытания на соответствующей государственной должности государственной службы и завершается государственным квалификационным экзаменом.

Статьей 24 названного Федерального закона для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда проводится его аттестация. Аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года. Порядок и условия проведения аттестации устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 9 Федерального закона от 08.01.1998 N 8-ФЗ (ред. от 25.07.2002) "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" квалификационные разряды присваиваются муниципальным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации и указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы в соответствии с классификацией муниципальных должностей муниципальной службы. Квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальной службы либо государственные должности государственной службы субъектов Российской Федерации, а также при увольнении муниципальных служащих с муниципальной службы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.

Таким образом, утвержденные в соответствии с действующим законодательством порядок и условия проведения квалификационных экзаменов и аттестации государственных и муниципальных служащих, конкурсов на замещение вакантных государственных и муниципальных должностей обладают всеми признаками нормативного правового акта, поскольку регулируют общественные отношения, связанные с порядком поступления и прохождения государственной и муниципальной службы, обязательны для неопределенного круга лиц, поступающих либо проходящих государственную и муниципальную службу, рассчитаны на неоднократное применение и действуют независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Устав Пензенской области (статья 7) также предусматривает, что государственная власть в Пензенской области осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Как следует из пункта 2 Постановления Конституционного суда от 29.05.1998 N 16-П "По делу о проверке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" разделение властей относится к числу общих принципов демократического правового федеративного государства. Закрепленное в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, оно обязательно не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. В том виде, как он закреплен в Конституции Российской Федерации, данный принцип не допускает сосредоточения функций различных ветвей власти в одном органе.

На основании ст. 3 Закона Пензенской области "О Совете по вопросам государственной службы Пензенской области и муниципальной службы в Пензенской области" Совет состоит из представителей Законодательного Собрания и Правительства Пензенской области, руководителей иных исполнительных органов государственной власти Пензенской области, руководителей органов местного самоуправления в Пензенской области, ученых, специалистов. Представители Законодательного Собрания и Правительства Пензенской области входят в состав Совета в равном количестве. Сопредседателями Совета являются Председатель Законодательного Собрания и Губернатор Пензенской области. Заместителями председателя Совета являются руководитель Аппарата Законодательного Собрания и руководитель Аппарата Правительства Пензенской области. Сопредседатели Совета своими распоряжениями формируют персональный состав членов Совета.

Таким образом, состав Совета формируется из числа представителей законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти Пензенской области, сопредседателями Совета являются должностные лица, возглавляющие и организующие деятельность соответствующих органов.

При указанных обстоятельствах, наделение Совета по вопросам государственной и муниципальной службы в Пензенской области правом определения порядка и условий проведения квалификационных экзаменов, аттестации государственных и муниципальных служащих, конкурсов на замещение вакантных государственных и муниципальных должностей является делегированием Совету отдельных государственно-властных полномочий, связанных с принятием нормативных правовых актов, регулирующих отдельные вопросы поступления и прохождения государственной и муниципальной службы, что, с учетом правового статуса Совета, противоречит требованиям вышеназванных норм федерального законодательства.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", предлагаю:

1. Рассмотреть настоящее представление на очередной сессии Законодательного Собрания Пензенской области и принять необходимые меры по устранению нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе. О дне рассмотрения представления сообщить в прокуратуру Пензенской области.

2. О результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в прокуратуру Пензенской области в письменной форме.

Прокурор области

государственный советник

юстиции 3 класса

В.Д. Кошлевский