Протест прокурора Пензенской области от 10 июня 2004 г. N 7-5-70-04 на пункты 2.2., 3.2., 3.4., абзацы 3, 4 пункта 4.4. Положения о департаменте строительства и дорожного хозяйства Пензенской области, утвержденного постановлением Правительства Пензенской области от 21 апреля 2004 г. N 196/1-пП "Вопросы департамента строительства и дорожного хозяйства Пензенской области"

В Правительство

Пензенской области

Прокуратурой Пензенской области проведена проверка законности Положения о департаменте строительства и дорожного хозяйства Пензенской области, утвержденного постановлением Правительства Пензенской области от 21 апреля 2004 г. N 196/1-пП "Вопросы департамента строительства и дорожного хозяйства Пензенской области".

В ходе проверки установлено, что отдельные нормы названного Положения не соответствуют требованиям действующего законодательства, в связи с чем подлежат изменению.

Так, пунктом 3.4 Положения о департаменте строительства и дорожного хозяйства Пензенской области установлено, что на размер средств, направляемых на содержание аппарата Департамента, уменьшаются:

- объем финансирования капитальных вложений;

- целевой бюджетный дорожный фонд Пензенской области.

В соответствии со ст. 15 Бюджетного кодекса РФ бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации.

Согласно ст. 11 БК РФ федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

На основании ст. 66 БК РФ расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы и капитальные расходы.

В соответствии со ст. 67 БК РФ капитальные расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

Статьей 14 Закона Пензенской области от 25.12.2003 N 570-ЗПО (с последующими изменениями и дополнениями) "О бюджете Пензенской области на 2004 год" установлен общий объем капитальных расходов в составе бюджета Пензенской области на 2004 год в сумме 1261179,8 тыс. рублей.

Согласно ст. 17 БК РФ целевой бюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.

Статьей 12 Закона Пензенской области "О бюджете Пензенской области на 2004 год" установлено, что в бюджет Пензенской области на 2004 год включаются средства целевого бюджетного дорожного фонда Пензенской области.

В соответствии с частью 2 ст. 1 Закона Пензенской области от 24.12.2001 N 325-ЗПО (ред. от 18.09.2002) "О целевом бюджетном дорожном фонде Пензенской области" дорожный фонд представляет собой образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации и Пензенской области в составе бюджета Пензенской области и используемый по отдельной смете фонд денежных средств, предназначенных для финансирования мероприятий по содержанию, ремонту, реконструкции и строительству автомобильных дорог общего пользования.

Статьей 49 Закона Пензенской области "О бюджете Пензенской области на 2004 год" утверждены доходы и расходы целевого бюджетного дорожного фонда Пензенской области, формируемого и используемого в соответствии с Законом Пензенской области от 24 декабря 2001 года N 325-ЗПО "О целевом бюджетном дорожном фонде Пензенской области" согласно приложению 18 к Закону.

Таким образом, Законом Пензенской области "О бюджете Пензенской области на 2004 год" утверждены объемы капитальных расходов, а также доходов и расходов целевого бюджетного дорожного фонда Пензенской области.

Бюджетные полномочия органов исполнительной власти определены бюджетным законодательством.

В соответствии со ст. 154 БК РФ органы исполнительной власти, органы местного самоуправления осуществляют составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления, исполнение бюджета, в том числе сбор доходов бюджета, управление государственным, муниципальным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления, осуществляют другие полномочия, определенные настоящим Кодексом, иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актами представительных органов местного самоуправления.

На основании ст. 217 БК РФ исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи. Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации с поквартальной разбивкой и представляется в орган исполнительной власти, ответственный за составление бюджета, в течение 10 дней со дня утверждения бюджета.

Сокращение расходов бюджета в процессе его исполнения возможно лишь в случаях и порядке, предусмотренном действующим законодательством.

В нарушение указанных требований, пункт 3.4. Положения о департаменте строительства и дорожного хозяйства Пензенской области предусматривает безусловное уменьшение объемов финансирования капитальных вложений, а также целевого бюджетного дорожного фонда Пензенской области на размер средств, направляемых на содержание аппарата Департамента.

При этом следует отметить, что в составе бюджета Пензенской области на 2004 год предусмотрены расходы на денежное содержание аппарата департамента строительства и дорожного хозяйства Пензенской области.

Таким образом, Правительство Пензенской области при утверждении указанного Положения превысило полномочия органов исполнительной власти в сфере бюджетных правоотношений.

Пунктом 2.2. Положения о департаменте строительства и дорожного хозяйства Пензенской области определены функции и основные виды деятельности Департамента.

В соответствии с абзацем 2 пункта 3 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 (ред. от 09.10.2002) "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.

Из пункта 1.1. названного Положения следует, что департамент строительства и дорожного хозяйства Пензенской области является исполнительным органом государственной власти Пензенской области.

Законом Пензенской области от 22.12.2003 N 556-ЗПО (с изм. от 26.04.2004 N 592-ЗПО) "О структуре исполнительных органов государственной власти Пензенской области" Департамент включен в состав исполнительных органов государственной власти Пензенской области.

Однако, в нарушение указанных требований законодательства о конкуренции и ограничении монополистической деятельности, пунктом 2.2. Положения Департамент наделяется отдельными функциями хозяйствующих субъектов в сфере строительства и дорожного хозяйства.

Пунктом 3.2 Положения предусмотрено, что Департамент не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете, без согласования с Министерством государственного имущества области.

Абзацем 4 пункта 4.4. Положения установлено, что Департамент имеет право продавать и передавать закрепленное имущество с согласия Министерства государственного имущества Пензенской области.

В соответствии с пунктом 1.6 Положения Департамент является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, лицевой счет в органах федерального казначейства, печать со своим наименованием и изображением Государственного герба Российской Федерации, штампы, бланки.

На основании ст. 161 БК РФ бюджетное учреждение - организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.

Согласно ст. 120 Гражданского кодекса РФ учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.

На основании изложенного, Департамент строительства и дорожного хозяйства Пензенской области по организационно-правовой форме является учреждением.

В соответствии с пунктом 1 статьи 296 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждение в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им.

Согласно ст. 298 ГК РФ учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете.

Таким образом, предоставленное Департаменту строительства и дорожного хозяйства Пензенской области пунктами 3.2., 4.4. Положения... право отчуждать и иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом с согласия Министерства государственного имущества Пензенской области противоречит требованиям действующего законодательства.

Кроме того, нуждается в уточнении абзац 3 пункта 4.4. названного Положения о департаменте строительства и дорожного хозяйства Пензенской области.

Так, указанным пунктом Департаменту предоставлено право приобретать или арендовать основные и оборотные средства за счет имеющихся у него финансовых ресурсов, временной финансовой помощи и получаемых для этих целей ссуд и кредитов в банках, в том числе в валюте.

В соответствии со ст. 118 БК РФ бюджетные учреждения не имеют права получать кредиты у кредитных организаций и других физических и юридических лиц, за исключением ссуд из бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Положения настоящего пункта не распространяются на случаи, предусмотренные статьей 237 Бюджетного кодекса. (Действие пункта 1 статьи 118 в части слов "за исключением ссуд из бюджетов и государственных внебюджетных фондов" приостановлено с 1 января по 31 декабря 2004 года Федеральным законом от 23.12.2003 N 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год").

Привлечение кредитов исполнительными органами государственной власти возможно лишь в случаях и порядке, предусмотренных бюджетным законодательством.

В нарушение указанных норм, абзацем 3 пункта 4.4. Положения Департаменту фактически предоставляется право самостоятельно получать ссуды и кредиты в банках для приобретения или аренды основных и оборотных средств.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", предлагаю:

1. Внести изменения в пункты 2.2., З.2., З.4., абзацы 3, 4 пункта 4.4. Положения о департаменте строительства и дорожного хозяйства Пензенской области, утвержденного постановлением Правительства Пензенской области от 21 апреля 2004 г. N 196/1-пП "Вопросы департамента строительства и дорожного хозяйства Пензенской области", приведя их в соответствие с действующим законодательством.

2. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления.

3. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщить в прокуратуру Пензенской области в письменной форме.

Прокурор области

государственный советник

юстиции 3 класса

В.Д. Кошлевский