Протест прокурора Пензенской области от 17 января 2005 г. N 7-5-4-05 на статьи 8, 9 Закона Пензенской области от 28.06.2004 г. N 629-ЗПО "Об административной ответственности за изготовление или (и) хранение с целью сбыта, сбыт крепких спиртных напитков домашней выработки, спиртосодержащей жидкости непромышленного производства"

В Законодательное Собрание

Пензенской области

Прокуратурой Пензенской области в соответствии с заданием Генеральной прокуратуры Российской Федерации проведена проверка законов Пензенской области об административных правонарушениях на предмет их соответствия КоАП РФ и другим федеральным законам.

В ходе проверки установлено, что отдельные положения закона Пензенской области от 28.06.2004 г. N 629-ЗПО "Об административной ответственности за изготовление или (и) хранение с целью сбыта, сбыт крепких спиртных напитков домашней выработки, спиртосодержащей жидкости непромышленного производства" не соответствуют действующему федеральному законодательству, в связи с чем подлежат изменению.

Так, пунктом 1 ст. 8 названного Закона Пензенской области установлено, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом, вправе составлять сотрудники подразделений и служб милиции общественной безопасности (местной милиции), а также уполномоченные в порядке, установленном органами местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления муниципальных образований.

В соответствии с пунктом "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На основании ст. 26.1. Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ (в ред. от 29.12.2004 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями.

Кодекс РФ об административных правонарушениях наделяет органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями устанавливать законом субъекта РФ административную ответственность по вопросам, не имеющим федерального значения (ст.ст. 1.3., 22.1. КоАП РФ).

В соответствии с частью 6 ст. 28.3. КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.

В тоже время, установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях отнесено к ведению Российской Федерации (пункт 1 ч. 1 ст. 1.3. КоАП РФ).

В соответствии со ст. 1.6. КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Применение указанных мер осуществляется в пределах компетенции уполномоченного органа или должностного лица также в соответствии с законом.

Следует подчеркнуть, что глава 27 КоАП РФ (ст.ст. 27.8., 27.10.) наделяет должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, правом применять меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении (в том числе и должностных лиц, наделенных таким правом субъектами РФ в соответствии с частью 6 ст. 28.3. КоАП РФ).

Анализ указанных норм в их взаимосвязи свидетельствует о том, что меры административного принуждения, а также меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях могут применяться лишь уполномоченными на то законом органами.

Таким образом, вопросы, связанные с установлением административной ответственности, определением должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, а также органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, находятся в ведении органов государственной власти.

В соответствии с пунктом "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 2, 5 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Статьей 132 Конституции РФ установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Однако ни Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ни Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не относят к вопросам местного значения производство по делам об административных правонарушениях и применение мер административного принуждения, а также организацию и содержание органов административной юрисдикции.

Более того, вышеназванными нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях осуществление указанной деятельности прямо отнесено к государственным полномочиям.

В соответствии с частью 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Аналогичные требования установлены пунктом 4 ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьей 4 Федерального закона от 25.09.1997 N 126-ФЗ (ред. от 29.06.2004) "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которыми наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Однако в бюджетах Пензенской области, включая бюджет на 2005 год, не предусмотрено выделение средств на финансирование деятельности органов местного самоуправления по составлению протоколов об административных правонарушениях. Финансирование данной деятельности в настоящее время производится за счет средств местных бюджетов.

Таким образом, вышеназванным Законом Пензенской области органы местного самоуправления незаконно были наделены отдельными государственными полномочиями, поскольку законом не предусмотрен порядок компенсации муниципальным образованиям расходов, связанных с составлением протоколов об административных правонарушениях. Кроме того, не было принято закона, определяющего условия и порядок контроля за осуществлением переданных полномочий.

Пунктом 2 ст. 8 названного Закона Пензенской области предусмотрено, что в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях производство об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом, вправе возбуждать прокурор.

В соответствии с пунктом "о" части 1 ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности.

На основании ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Статьей 129 Конституции РФ установлено, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.

Полномочия прокуратуры Российской Федерации в сфере производства по делам об административных правонарушениях определены Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", а также Кодексом РФ об административных правонарушениях.

В соответствии со ст. 28.4. КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях, установленных законом субъекта РФ, предусмотрены нормами федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Кроме того, в силу вышеназванных требований Конституции Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ не наделены правом определять полномочия прокуратуры, в том числе и путем воспроизводства в своих правовых актах соответствующих норм федеральных законов.

Статьей 9 названного Закона Пензенской области установлено, что органами, уполномоченными рассматривать дела о правонарушениях, административная ответственность за которые установлена настоящим Законом, являются соответствующие административные комиссии в Пензенской области, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в Пензенской области.

В соответствии со ст. 22.1. КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:

1) мировыми судьями;

2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;

3) уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

4) административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

На основании ст. 28.8. КоАП РФ протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение суток с момента составления протокола (вынесения постановления) об административном правонарушении.

Таким образом, исходя из требований КоАП РФ, в случае установления законом субъекта РФ административной ответственности, должен быть определен конкретный орган либо должностное лицо, уполномоченное рассматривать дела о данных правонарушениях.

Однако статья 9 названного Закона Пензенской области не определяет категорию дел об административных правонарушениях, рассматриваемых административными комиссиями и комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав. Данной нормой фактически установлена альтернативная подведомственность дел указанной категории, что позволяет направлять протоколы об административных правонарушениях в любой из органов по усмотрению лица, его составившего.

Согласно части 3 ст. 1.3. КоАП РФ в соответствии с законодательством о защите прав несовершеннолетних настоящий Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав.

На основании ст. 23.2. КоАП РФ районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, а также дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.35, 5.36, 6.10, 20.22 настоящего Кодекса.

Статьей 11 Федерального закона от 24.06.1999 г. N 120-ФЗ (ред. от 29.12.2004) "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" установлено, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в пределах своей компетенции обеспечивают применение мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Таким образом, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав могут рассматривать лишь дела об административных правонарушениях указанной категории. В нарушение данных требований, Законом Пензенской области была расширена установленная федеральным законодательством компетенция комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в сфере административного производства.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", предлагаю:

1. Рассмотреть настоящий протест на очередной сессии Законодательного Собрания Пензенской области и внести изменения в статьи 8, 9 Закона Пензенской области от 28.06.2004 г. N 629-ЗПО "Об административной ответственности за изготовление или (и) хранение с целью сбыта, сбыт крепких спиртных напитков домашней выработки, спиртосодержащей жидкости непромышленного производства", приведя их в соответствие с действующим федеральным законодательством. О дне рассмотрения протеста сообщить в прокуратуру Пензенской области.

2. О результатах рассмотрения протеста и принятых мерах сообщить в прокуратуру Пензенской области в письменной форме.

Прокурор области

государственный советник

юстиции 3 класса

В.Д. Кошлевский