Протест прокурора Пензенской области от 8 декабря 2005 г. N 7-5-177-05 на отдельные положения Закона Пензенской области от 27.11.2003 N 550-ЗПО "Градостроительный устав Пензенской области"

В Законодательное Собрание

Пензенской области

Федеральным законом от 29.12.2004 N 191-ФЗ был введен в действие со дня официального опубликования Градостроительный кодекс РФ (за исключением положений, для которых Законом установлены иные сроки вступления в силу). Названный Федеральный закон, а также Градостроительный кодекс РФ были опубликованы в "Российской газете", N 290, 30.12.2004, "Собрании законодательства РФ", 03.01.2005, N 1 (часть 1).

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 (далее - Градостроительный кодекс РФ) является комплексным законодательным актом, регулирующим общественные отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции.

Однако Закон Пензенской области от 27.11.2003 N 550-ЗПО "Градостроительный устав Пензенской области" (далее - Градостроительный устав Пензенской области), принятый как основной закон Пензенской области, определяющий порядок осуществления градостроительной деятельности на территории Пензенской области (преамбула Закона), до настоящего времени не приведен в соответствии с Градостроительным кодексом РФ. В результате этого многие нормы Градостроительного устава Пензенской области противоречат действующему федеральному законодательству о градостроительной деятельности, в связи с чем подлежат отмене либо изменению.

Так, абзацем 2 пункта 3 статьи 10 Градостроительного устава Пензенской области предусмотрено, что генеральный план города и его пригородной зоны утверждается органами государственной власти Пензенской области в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и Пензенской области, после согласования со всеми заинтересованными государственными органами и с учетом мнения населения.

Установленный названной статьей порядок утверждения генерального плана города противоречит статье 24 Градостроительного кодекса РФ, в соответствии с которой генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

Кроме того, статья 10 Градостроительного устава Пензенской области не учитывает требования Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также положения Градостроительного кодекса РФ, регулирующего вопросы территориального планирования и планировки территорий муниципальных образований.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные образования наделяются законом субъекта РФ статусом городского или сельского поселения, муниципального района, городского округа. Статьей 24 Градостроительного кодекса РФ предусмотрен единый порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, генерального плана городского округа вне зависимости от численности проживающего в нем населения.

Однако установленный статьей 10 Градостроительного устава Пензенской области порядок разработки и утверждения генеральных планов развития городов и иных поселений с численностью населения менее 100 тыс. человек противоречит указанным требованиям.

Пунктом 2 статьи 10 Градостроительного устава Пензенской области предусмотрено, что генеральные планы городов, иных поселений с численностью населения менее 50 тыс. человек могут быть совмещены с проектами планировки.

Данная норма также противоречит федеральному законодательству.

В соответствии с пунктом 1 статьи 18 Градостроительного кодекса РФ документами территориального планирования муниципальных образований (поселений, городских округов) являются генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов. Подготовка генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов осуществляется применительно ко всем территориям поселений, городских округов (статья 23 Градостроительного кодекса РФ).

Согласно частям 5, 6 статьи 45 Градостроительного кодекса РФ органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании генерального плана поселения, генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки. Не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев подготовки проектов межевания застроенных территорий и градостроительных планов земельных участков по заявлениям физических или юридических лиц (часть 6 статьи 45 вводится в действие с 1 января 2006 года).

Исходя из указанных требований, утверждение генеральных планов поселений, городских округов является обязательным для органов местного самоуправления и совмещение генеральных планов с документации по планировке территорий противоречит требованиям Градостроительного кодекса РФ.

Таким образом, пункт 2 статьи 10 Градостроительного устава пензенской области в части, предусматривающей возможность совмещения генеральных планов городов, иных поселений с численностью населения менее 50 тыс. человек с проектами планировки, не соответствует действующему законодательству.

Пунктом 2 статьи 38 Градостроительного устава Пензенской области предусмотрено, что заказчиками на проектирование и строительство, реконструкцию, реставрацию объектов могут выступать юридические лица и граждане, имеющие соответствующие лицензии. Под заказчиками (застройщиками) в данной статье понимаются органы государственной власти Российской Федерации, Пензенской области, других субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, российские и иностранные юридические лица и граждане, международные организации, которые в соответствии с действующим законодательством и настоящим Уставом финансируют градостроительную деятельность за счет собственных средств или по договору за счет средств других инвесторов, заказчиков, спонсоров (пункт 1 статьи 38 Градостроительного устава Пензенской области).

Исходя из конструкции пункта 2 статьи 38 Градостроительного устава Пензенской области, требования об обязательном наличии соответствующей лицензии распространяется на всех заказчиков (юридических и физических лиц) на проектирование и строительство, реконструкцию, реставрацию объектов, в том числе и тех, которые не являются застройщиками.

В указанной редакции данный пункт противоречит федеральному законодательству по следующим основаниям.

Пункт 16 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ использует термин "застройщик", под которым понимается физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

Статьей 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" в перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии, включена деятельность по проектированию и строительству зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения, инженерным изысканиям для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения включена#

Понятие "заказчик" содержится в статье 702 ГК РФ, в соответствии с которой по договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, а заказчик обязуется принять результат работы и оплатить его. На основании статьи 740 ГК РФ по договору строительного подряда подрядчик обязуется в установленный договором срок построить по заданию заказчика определенный объект либо выполнить иные строительные работы, а заказчик обязуется создать подрядчику необходимые условия для выполнения работ, принять их результат и уплатить обусловленную цену.

При этом Градостроительный кодекс РФ разделяет понятия "заказчик" и "застройщик". Так, например, в соответствии с частью 5 статьи 48 Градостроительного кодекса РФ лицами, осуществляющими подготовку проектной документации, могут являться застройщик либо привлекаемое на основании договора застройщиком или заказчиком физическое или юридическое лицо, соответствующие требованиям, предусмотренным частью 4 настоящей статьи. Договором о подготовке проектной документации может быть предусмотрено задание на выполнение инженерных изысканий, обеспечение технических условий.

Действующее федеральное законодательство не предусматривает обязанность заказчика получить какие-либо лицензии для реализации своего права на строительство объектов недвижимости, поскольку заказчик имеет право заключить договор о выполнении указанных работ с организациями, имеющими лицензии на соответствующий вид деятельности.

В соответствии с частью 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В связи с изложенным, пункт 2 статьи 38 Градостроительного устава Пензенской области нуждается в изменении.

Пунктом 6 статьи 40 Градостроительного устава Пензенской области предусмотрено, что к полномочиям Законодательного Собрания Пензенской области в сфере градостроительства относится утверждение градостроительной документации областного уровня, а также схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства территории Пензенской области. Под градостроительной документацией в уставе понимается документация о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке.

В соответствии с частью 1 статьи 14 Градостроительного кодекса РФ документами территориального планирования субъектов Российской Федерации являются схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации. На основании статьи 15 кодекса схема территориального планирования субъекта Российской Федерации, в том числе внесение изменений в такую схему, утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Пунктом "з" части 2 статьи 21 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 21.07.2005) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, помимо указанных в данной статье осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции Российской Федерации.

Однако пунктом 6 статьи 40 Градостроительного устава Пензенской области из компетенции Правительства Пензенской области как высшего исполнительного органа государственной власти области, исключаются полномочия по утверждению схемы территориального планирования Пензенской области, что противоречит требованиям федерального законодательства.

Пунктом 2 статьи 46 Градостроительного устава Пензенской области предусмотрено, что органом государственной экологической экспертизы в Пензенской области является Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов Российской Федерации по Пензенской области.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ (ред. от 29.12.2004) "Об экологической экспертизе" государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и нормативными правовыми актами Российской Федерации. Государственная экологическая экспертиза проводится на федеральном и региональном уровнях.

Пунктом 3 Постановления Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 "Об утверждении положения о федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370" установлено, что уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.

В связи с изложенным, пункт 2 статьи 46 Градостроительного устава Пензенской области подлежит изменению как противоречащий действующему федеральному законодательству.

Противоречит требованиям Градостроительного кодекса РФ установленный статьей 61 Градостроительного устава Пензенской области порядок получения разрешения на застройку земельного участка.

Так, статьей 61 Градостроительного устава Пензенской области предусмотрено, что получение разрешения на застройку земельного участка происходит в два этапа: получение разрешения на строительство объекта недвижимости и разрешение на ведение строительно-монтажных работ. Разрешение на строительство представляет собой документ, удостоверяющий право собственника, владельца, арендатора или пользователя объекта недвижимости осуществить застройку земельного участка, строительство, реконструкцию здания, строения и сооружения, благоустройство территории. Разрешение на производство строительно-монтажных работ - это документ, выдаваемый застройщику, областной инспекцией ГАСН и предоставляющий участникам строительства право приступить к выполнению подготовительных, отдельных видов или всего комплекса строительно-монтажных работ на отведенном для строительства земельном участке (строительной площадке) (пункты 1, 2, 14).

Данные требования были установлены на основании части 3 статьи 62 Градостроительного кодекса РФ 1998 года, в соответствии с которой форма заявления о выдаче разрешения на строительство, порядок и сроки рассмотрения данного заявления, перечень представляемых к рассмотрению материалов, форма разрешения на строительство, порядок введения в действие указанного разрешения и срок его действия, а также порядок обжалования отказа в выдаче разрешения на строительство устанавливаются настоящим Кодексом, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Однако новый Градостроительный кодекс РФ изменил порядок выдачи разрешений на строительство.

В соответствии с частями 1, 16 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом. Форма разрешения на строительство устанавливается Правительством Российской Федерации (указанная форма разрешения на строительство утверждена Постановлением Правительства РФ от 24.11.2005 N 698).

Согласно пунктам 2, 12 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. Уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления по заявлению застройщика могут выдать разрешение на отдельные этапы строительства, реконструкции.

Таким образом, установленная статьей 61 Градостроительного устава Пензенской области обязанность застройщика получить разрешение на производство строительно-монтажных работ для получения права на застройку земельного участка противоречит указанным требованиям Градостроительного кодекса.

По этим же основаниям требуют приведения в соответствие с действующим федеральным законодательством положения Градостроительного устава Пензенской области, наделяющие областную инспекцию ГАСН полномочиями по выдаче разрешений на производство строительно-монтажных работ.

Отдельные нормы статьи 61 Градостроительного устава Пензенской области, регулирующие порядок выдачи разрешения на строительство, также противоречат Градостроительному кодексу РФ.

В частности, пунктом 10 указанной статьи предусмотрено, что разрешение на строительство выдается не более чем на три года. В тоже время в соответствии с пунктом 19 Градостроительного кодекса РФ разрешение на строительство выдается на срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства. Разрешение на индивидуальное жилищное строительство выдается на десять лет.

Требованиям Градостроительного кодекса РФ, а также Жилищного кодекса РФ, Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" противоречат и иные нормы Градостроительного устава Пензенской области, в том числе определяющие значение понятий, используемых в законе, порядок подготовки и утверждения документов территориального планирования Пензенской области и муниципальных образований, документации по планировке территорий, регулирующие вопросы, связанные с градостроительным зонированием, проектированием, строительством, реконструкцией объектов недвижимости, перевода жилых домов и жилых помещений в нежилые и другие.

В целях приведения Градостроительного устава Пензенской области в соответствие с действующим федеральным законодательством, необходим комплексный пересмотр всех содержащихся в нем положений. Длительное неприведение Градостроительного устава Пензенской области в соответствие с федеральным законодательством сдерживает развитие на территории Пензенской области отношений в области градостроительной деятельности.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", предлагаю:

1. Рассмотреть настоящий протест на очередной сессии Законодательного Собрания Пензенской области и внести изменения в Закон Пензенской области от 27.11.2003 N 550-ЗПО "Градостроительный устав Пензенской области", приведя его в соответствие с федеральным законодательством.

2. О результатах рассмотрения протеста и принятых мерах сообщить в прокуратуру Пензенской области в письменной форме.

Прокурор области

государственный советник

юстиции 3 класса

В.Д. Кошлевский