Протест прокурора Пензенской области от 22 ноября 2005 г. N 7-5-168-05 на отдельные положения Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Пензенской области, утвержденных постановлением Правительства Пензенской области от 25.04.2003 N 176-пП (ред. от 28.12.2004)

В Правительство Пензенской области

Постановлением Правительства Пензенской области от 25.04.2003 N 176-пП утверждены Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Пензенской области (далее - Правила).

Отдельные положения указанных Правил (в редакции постановлений Правительства области от 15.07.2003 N 295-пП, от 03.03.2004 N 105-пП, от 17.09.2004 N 862-пП, от 28.12.2004 N 1051-пП) противоречат действующему федеральному законодательству, в связи с чем подлежат изменению.

Так, пунктом 22 Правил предусмотрено, что установление тарифов на перевозки пассажиров и провоз багажа на городских маршрутах осуществляется уполномоченным исполнительным органом государственной власти Пензенской области и органом местного самоуправления муниципального образования г. Пензы (на муниципальный транспорт). Термин "тариф" в Правилах используется в значении свода ставок оплаты перевозки пассажиров и багажа (пункт 4 Правил).

Указанный пункт Правил в части, предоставляющей органу местного самоуправления г. Пензы право самостоятельного установления тарифов на перевозки пассажиров и багажа муниципальным общественным транспортом, не соответствует федеральному законодательству по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 424 ГК РФ исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. В предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами.

На основании статьи 790 ГК РФ плата за перевозку грузов, пассажиров и багажа транспортом общего пользования определяется на основании тарифов, утверждаемых в порядке, установленном транспортными уставами и кодексами.

Уставом автомобильного транспорта РСФСР, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 08.01.1969 N 12 (с последующими изменениями и дополнениями) предусматривается государственное регулирование тарифов на перевозку пассажиров и багажа автомобильным транспортом (действует в части, не противоречащей принятым впоследствии правовым актам соответствующего уровня).

Указом Президента РФ от 28.02.1995 N 221 (ред. от 08.04.2003) "О мерах по упорядочению государственно# регулирования цен (тарифов)" Правительству Российской Федерации предоставлено право определять с учетом норм, установленных законодательными актами Российской Федерации, и утверждать перечни продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, цены (тарифы) на которые на внутреннем рынке Российской Федерации подлежат государственному регулированию Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 названного Указа Президента РФ регулируемые государством цены (тарифы) применяются на внутреннем рынке Российской Федерации всеми предприятиями и организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, если иное не установлено актами законодательства Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 239 (ред. от 12.07.2005) "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском, включая метрополитен, и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта) включены в перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, действующим федеральным законодательством органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации наделены полномочиями по государственному регулированию цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта). Актами законодательства РФ какой-либо особый порядок регулирования цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа, оказываемые муниципальными предприятиями, не установлен.

Статьей 31 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги).

В тоже# время, при осуществлении указанных полномочий органы местного самоуправления обязаны соблюдать действующее федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ, в том числе и регулирующее вопросы ценообразования (включая тарифы на перевозку пассажиров общественным транспортом) (статья 7 Федерального закона N 154-ФЗ).

Следует отметить, что пунктом 4 части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления наделены полномочиями по установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями в случае, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Таким образом, регулируемые органами исполнительной власти Пензенской области цены (тарифы) на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском, включая метрополитен, и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта) обязательны для исполнения в том числе и муниципальными предприятиями (учреждениями).

Наделение органов местного самоуправления г. Пензы пунктом 22 Правил полномочиями по самостоятельному установлению тарифов на перевозки пассажиров и провоз багажа муниципальным общественным транспортом без учета регулируемых органами исполнительной власти Пензенской области цен (тарифов) на данные услуги, противоречит вышеуказанным нормативным правовым актам Российской Федерации.

По аналогичным основаниям требует приведение в соответствие с федеральным законодательством абзац 2 пункта 90 Правил.

Кроме того, пунктом 22, а также пунктом 24 Правил органы местного самоуправления г. Пензы поставлены в преимущественное положение по отношению к органам местного самоуправления иных муниципальных образований, поскольку указанными нормами они фактически наделяются исключительными полномочиями в сфере транспортного обслуживания населения, что противоречит общим принципам организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленным Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами N 154-ФЗ, 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Пунктом 36 Правил предусмотрено, что при поездке в автобусе запрещается: проезд пассажиров в нетрезвом состоянии, курение пассажиров и водителя в салоне автобуса, открывание окон без разрешения водителя, провоз запрещенных к перевозке вещей, отвлекать водителя во время поездки, ставить детей и багаж на сиденье и т.п.

В соответствии со ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Содержащиеся в пункте 36 Правил ограничения прав граждан при их поездке в автобусах городских маршрутов установлены Уставом автомобильного транспорта РСФСР, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 08.01.1969 N 12 (с последующими изменениями и дополнениями), принятыми в его исполнение Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР, утвержденными приказом Минавтотранса РСФСР от 24.12.1987 N 176 (с последующими изменениями и дополнениями), Правилами дорожного движения, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 23.10.1993 N 1090 (ред. от 25.09.2003).

Однако предусмотренный пунктом 36 Правил перечень ограничений прав граждан не носит исчерпывающий характер и допускает его расширительное толкование. Это следует из формулировки пункта 36, исходя из которой при поездке в автобусе запрещается совершение не только тех действий, которые прямо указаны в пункте, но и тому подобных действий.

Вместе с тем, как вытекает из сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации правовых позиций, ограничения прав и свобод граждан должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений, чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, норма должна быть формально определенной, точной, четкой и ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения. Недопустимо формулирование законодателем таких положений, которые в силу своей неопределенности и при отсутствии законных пределов усмотрения правоприменителя могут применяться произвольно (Постановления Конституционного Суда РФ от 18.02.2000 N 3-П, от 30.10.2003 N 15-П и др.). Правовые акты, не отвечающие указанным требованиям, противоречат статье 55, а также иным нормам Конституции Российской Федерации.

Таким образом, пункт 36 Правил требует приведения в соответствие с федеральным законодательством. По этим же основаниям нуждается в изменении пункт 63 Правил.

Абзацем 3 пункта 104 Правил предусмотрено, что перевозчик при допуске к работе на пассажирских маршрутах общего пользования обязан иметь в наличии свидетельство на право занятий предпринимательской деятельностью без права образования юридического лица (для физических лиц).

В соответствии с частью 1 статьи 23 ГК РФ гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя.

Пунктом 5 Постановления Правительства РФ от 19.06.2002 N 439 (ред. от 26.02.2004) "Об утверждении форм и требований к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей" установлено, что документами, подтверждающими факт внесения записи в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей, являются Свидетельство о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя, Свидетельство о внесении записи в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей.

Такая форма документа, как свидетельство на право занятия предпринимательской деятельностью без права образования юридического лица (для физических лиц), действующими правовыми актами Российской Федерации не предусмотрена, в связи с чем установленная абзацем 3 пункта 104 Правил обязанность перевозчика иметь в наличии указанное свидетельство противоречит федеральному законодательству.

Абзацем 3 пункта 106 Правил предусмотрено, что при обнаружении фактов нарушений условий заключенного договора, в том числе по установленным платежам в бюджет и внебюджетные фонды, к Перевозчику могут быть приняты меры вплоть до лишения лицензии.

В соответствии с пунктом 14 Положения о лицензировании перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом, утвержденного постановлением Правительства РФ от 10.06.2002 N 402 (ред. от 03.10.2002) принятие решений о предоставлении, приостановлении и возобновлении действия, переоформлении и аннулировании лицензии на перевозку пассажиров и грузов автомобильным транспортом осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Согласно пунктам 3, 4 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ (ред. от 02.07.2005) "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензия может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа в случае, если нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий повлекло за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и (или) в случае, предусмотренном абзацем вторым пункта 1 настоящей статьи. Лицензирующие органы могут аннулировать лицензию без обращения в суд в случае неуплаты лицензиатом в течение трех месяцев государственной пошлины за предоставление лицензии.

Действующим федеральным законодательством не предусмотрены такие основания аннулирования лицензии, как нарушение лицензиатом условий заключенных с органами государственной власти и органами местного самоуправления договоров.

В соответствии с частью 2 статьи 49 ГК РФ юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом.

Поскольку федеральными законами органы государственной власти субъектов Российской Федерации не наделены полномочиями по лицензированию перевозок пассажиров автомобильным транспортом, пункт 106 Правил в части, устанавливающей дополнительные, основания аннулирования (лишения) лицензии, противоречит федеральному законодательству.

По этим же основаниям нуждается в изменении пункт 132 Правил.

Пунктом 113 Правил предусмотрено, что таксомоторные перевозки осуществляются Перевозчиками на основании лицензии. Под индивидуальным таксомотором в Правилах понимается специально оборудованный легковой автомобиль, перевозящий пассажиров на коммерческой основе. Согласно пункту 116 Правил в салонах автомобилей-такси должен находиться номер лицензии с ясно различимыми цифрами (пункт 4 Правил).

В соответствии со ст. 49 ГК РФ коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. Отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).

Федеральным законом от 08.08.2001 N 128-ФЗ (ред. от 02.07.2005) "О лицензировании отдельных видов деятельности" установлен перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии.

В соответствии с пунктом 62 части 1 статьи 17 названного Федерального закона лицензированию подлежат перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).

Федеральным законом от 02.07.2005 N 80-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" перевозка пассажиров на коммерческой основе легковым автомобильным транспортом исключена из видов деятельности, подлежащей лицензированию.

Таким образом, пункты 113, 116 Правил противоречат действующему законодательству о лицензировании.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", предлагаю:

1. Внести изменения # Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Пензенской области, утвержденных# постановлением Правительства Пензенской области от 25.04.2003 N 176-пП (ред. от 28.12.2004), приведя их в соответствие с федеральным законодательством.

2. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления.

3. О результатах рассмотрения протеста сообщить в прокуратуру Пензенской области в письменной форме.

Прокурор области

государственный советник

юстиции 3 класса

В.Д. Кошлевский