Протест прокурора Пензенской области от 16 ноября 2005 г. N 7-5-162-05 на пункт 3 статьи 4, подпункт 9 пункта 1 статьи 6, пункт 11 статьи 7 Закона Пензенской области от 29.12.2000 N 255-ЗПО (в редакции от 03.12.2004) "Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Пензенской области"

В Законодательное Собрание

Пензенской области

26.12.2000 Законодательным Собранием Пензенской области принят Закон Пензенской области N 255-ЗПО "Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Пензенской области".

Названным Законом Пензенской области (в редакции от 03.12.2004) определяются правовые основы функционирования автомобильного и городского электрического пассажирского транспорта в Пензенской области и регулируются взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления Пензенской области, перевозчиков, пассажиров и других участников пассажирских перевозок (статья 1 Закона).

Пунктом 3 статьи 4 Закона Пензенской области предусмотрено, что маршруты пассажирского транспорта организуются по решению органов государственной власти Пензенской области или органами местного самоуправления в Пензенской области. Порядок организации маршрутов регламентируется действующими Правилами перевозок пассажиров и багажа в Пензенской области, правилами и нормативными актами, издаваемыми органами государственной власти и органами местного самоуправления в Пензенской области в соответствии с их полномочиями.

Данный пункт в части, ограничивающей регламентацию порядка организации маршрутов пассажирского транспорта только нормативными правовыми актами органов государственной власти Пензенской области и органов местного самоуправления, не соответствует федеральному законодательству.

В соответствии с пунктами "б", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, административное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 2, 5 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Статьей 5 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ (ред. от 22.08.2004) "О безопасности дорожного движения" предусмотрен перечень мер, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения. К ним отнесены, в частности, регулирование деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; осуществление деятельности по организации дорожного движения; осуществление государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

В соответствии со статьей 21 названного Федерального закона, разработка и проведение мероприятий по организации дорожного движения осуществляются в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР, утвержденного Постановлением Совета Министров РСФСР от 08.01.1969 N 12 (с последующими изменениями и дополнениями), предусмотрено, что движение автобусов и таксомоторов на маршрутах организуется по расписанию, порядок утверждения которого устанавливается Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР.

Общий порядок организации маршрутов пассажирского транспорта установлен Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР, утвержденных Приказом Минавтотранса РСФСР от 24.12.1987 N 176 (ред. от 12.06.1990), Положением об обеспечении безопасности дорожного движения в предприятиях, учреждениях, организациях, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов, утвержденным Приказом Минтранса РФ от 09.03.1995 N 27, Положением об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденным Приказом Минтранса РФ от 08.01.1997 N 2 (в ред. от 18.07.2000) и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.

При организации пассажирских маршрутов, в том числе и на территории Пензенской области, требования указанных нормативных правовых актов являются обязательными для исполнения.

Однако, пунктом 3 статьи 4 Закона Пензенской области "Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Пензенской области" фактически ограничивается возможность регулирования правовыми актами Российской Федерации отношений, связанных с организацией пассажирских маршрутов, что противоречит федеральному законодательству.

Подпунктом 9 пункта 1 статьи 6 Закона Пензенской области "Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Пензенской области" к компетенции Правительства Пензенской области отнесено регулирование тарифов на перевозку пассажиров и багажа автомобильным транспортом, включая такси, по внутриобластным и межобластным (межреспубликанским в пределах Российской Федерации) маршрутам всеми видами (кроме железнодорожного транспорта) общественного транспорта (транспорта общего пользования) в городском и пригородном сообщении (кроме установления тарифов на услуги, оказываемые транспортом муниципальных унитарных предприятий).

Полномочиями по регулированию тарифов на перевозку пассажиров и багажа общественным транспортом (транспортом общего пользования), принадлежащим муниципальным унитарным предприятиям по внутриобластным и межобластным (межреспубликанским в пределах Российской Федерации) маршрутам, в городском и пригородном сообщении наделены органы местного самоуправления (пункт 11 статьи 7 Закона Пензенской области).

Данные положения Закона в части, исключающей из компетенции Правительства Пензенской области регулирование тарифов на перевозку пассажиров и багажа общественным транспортом, принадлежащим муниципальным унитарным предприятиям, противоречат федеральному законодательству.

В соответствии с пунктом "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации основы ценовой политики находятся в ведении Российской Федерации. На основании части 1 статьи 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Общие правила о порядке определения условий заключаемых договоров, включая договоры на перевозку пассажиров и багажа транспортом общего пользования, определены Гражданским кодексом РФ.

В соответствии со статьей 424 ГК РФ исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. В предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами.

На основании статьи 790 ГК РФ плата за перевозку грузов, пассажиров и багажа транспортом общего пользования определяется на основании тарифов, утверждаемых в порядке, установленном транспортными уставами и кодексами.

Уставом автомобильного транспорта РСФСР, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 08.01.1969 N 12 (с последующими изменениями и дополнениями) также предусмотрено государственное регулирование тарифов на перевозку пассажиров и багажа автомобильным транспортом (действует в части, не противоречащей принятым впоследствии правовым актам соответствующего уровня).

Указом Президента РФ от 28.02.1995 N 221 (ред. от 08.04.2003) "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" Правительству Российской Федерации предоставлено право определять с учетом норм, установленных законодательными актами Российской Федерации, и утверждать перечни продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, цены (тарифы) на которые на внутреннем рынке Российской Федерации подлежат государственному регулированию Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 названного Указа Президента РФ регулируемые государством цены (тарифы) применяются на внутреннем рынке Российской Федерации всеми предприятиями и организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, если иное не установлено актами законодательства Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 239 (ред. от 12.07.2005) "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском, включая метрополитен, и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта) включены в перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, действующим федеральным законодательством органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации наделены полномочиями по государственному регулированию цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта). Актами законодательства РФ какой-либо особый порядок регулирования цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа, оказываемые муниципальными предприятиями, не установлен.

Статьей 31 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги).

В тоже время, при осуществлении указанных полномочий органы местного самоуправления обязаны соблюдать действующее федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ, в том числе и регулирующее вопросы ценообразования (включая тарифы на перевозку пассажиров общественным транспортом) (статья 7 Федерального закона N 154-ФЗ).

Следует отметить, что пунктом 4 части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления наделены полномочиями по установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями в случае, если иное не предусмотрено федеральными законами.

При указанных обстоятельствах, подпункт 9 пункта 1 статьи 6, пункт 11 статьи 7 Закона Пензенской области "Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Пензенской области" приняты с превышением компетенции, предоставленной законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ действующим федеральным законодательством, поскольку изменяют порядок регулирования цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа общественным транспортом в городском и пригородном сообщении, установленный вышеуказанными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Данная правовая позиция подтверждается и судебной практикой (определение Верховного Суда РФ от 27.07.2005 N 35-Г05-7, решение Красноярского краевого суда от 20.01.2000 по делу по жалобе Д. на Закон Красноярского края "Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Красноярском крае").

Кроме того, названные пункты Закона Пензенской области в указанной части противоречат требованиям антимонопольного законодательства.

В соответствии со ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 (ред. от 07.03.2005) "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе запрещается необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара.

В нарушение указанных требований, оспариваемыми нормами Закона Пензенской области муниципальные унитарные предприятия, осуществляющие перевозку пассажиров и багажа общественным транспортом, поставлены в преимущественное положение по отношению к организациям иной формы собственности, работающим на рынке того же товара (услуг), поскольку муниципальные унитарные предприятия исключаются из числа лиц, обязанных соблюдать установленные органами исполнительной власти Пензенской области регулируемые цены (тарифы) в сфере указанной деятельности, в то время как для организаций иной формы собственности они являются обязательными.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", предлагаю:

1. Рассмотреть настоящий протест на ближайшей очередной сессии Законодательного Собрания Пензенской области и внести изменения в пункт 3 статьи 4, подпункт 9 пункта 1 статьи 6, пункт 11 статьи 7 Закона Пензенской области от 29.12.2000 N 255-ЗПО (в редакции от 03.12.2004) "Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Пензенской области", приведя их в соответствие с действующим федеральным законодательством.

2. О результатах рассмотрения протеста и принятых мерах сообщить в прокуратуру Пензенской области в письменной форме.

Прокурор области

государственный советник

юстиции 3 класса

В.Д. Кошлевский