Решение СК Пензенского областного суда от 28 июля 2006 г. N 3-34/06 Федеральное законодательство не наделяет субъекты РФ правом определения прилегающих территорий к местам массового скопления граждан и местам нахождения источников повышенной опасности

Решение СК Пензенского областного суда
от 28 июля 2006 г. N 3-34/06

Пензенский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании в зале областного суда дело по заявлениям А.Б.У. и Н.С.Н. о признании недействующим и не подлежащим применению пункта 2 "Порядка определения прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции в Пензенской области", утвержденного постановлением Правительства Пензенской области от 11 января 2006 г. N 4-пП (с изменениями и дополнениями от 17.03.2006 года и от 02.05.2006 г.) установила:

Постановлением Правительства Пензенской области от 11 января 2006 года N 4-пП утвержден Порядок определения прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции в Пензенской области, который был опубликован в газете "Пензенские губернские ведомости" от 24 января 2006 года N 2 (с изменениями от 17 марта и 02 мая 2006 года, опубликованными соответственно в газете "Пензенские губернские ведомости" N 8 от 30 марта 2006 года и N 13 от 17 мая 2006 года).

В пункте 2 данного Порядка указаны объекты, которые отнесены к местам массового скопления граждан и к местам нахождения источников повышенной опасности, на прилегающих к которым территориях не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции в Пензенской области. К таким объектам отнесены, в том числе "детские, образовательные и медицинские организации, физкультурно-оздоровительные и спортивные сооружения".

А.Б.У. обратился в суд с заявлением о признании п. 2 названного Порядка недействующим и не подлежащим применению, указывая на то, что эта норма противоречит федеральному законодательству. По мнению заявителя, Правительством Пензенской области, в данном случае, превышены полномочия в части определения перечня мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности. В силу положений ч. 3 ст. 55, ч. 2 ст. 74 Конституции РФ, ст.ст. 1, 3 Гражданского Кодекса РФ ограничение гражданских прав и перемещения товаров и услуг могут быть установлены только федеральным законом. Установление запретов на розничную продажу алкогольной продукции, не установленных федеральным законодательством, нарушает п. 1 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и монополистической деятельности на товарных рынках". К компетенции субъекта РФ (п. 3 ст. 16 Федерального закона РФ N 171-ФЗ от 22.11.1995 г. "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции") законодатель отнес только установление Порядка определения прилегающих территорий к местам, где ограничена продажа алкогольной продукции, а не определение таких мест, и, не тем более, возможность расширения перечня таких мест по сравнению с федеральным законодательством.

Согласно пункту 2 статьи 26 ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" наряду с ограничениями, предусмотренными настоящим Федеральным законом, в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, иные ограничения могут устанавливаться только федеральным законом. Ранее, до 01.01.2006 г., федеральное законодательство содержало запрет на продажу алкогольной продукции на территориях, прилегающих к детским, учебным, культовым, лечебно-профилактическим учреждениям, однако это положение федеральным законодательством было отменено, с 01.01.2006 г. запрет на реализацию алкогольной продукции распространяется лишь на территории самих учреждений спорта, культуры, медицины и т.д. Тогда как своим постановлением Правительство области, в нарушение федерального законодательства, распространило запрет на реализацию алкогольной продукции на территории, прилегающие к детским, образовательным, медицинским организациям, организациям культуры, физкультурно-оздоровительным и спортивным сооружениям.

На основании вышеуказанного постановления Правительства Пензенской области Главой администрации г. Пензы принято постановление N 518 от 29.05.2006 года "Об определении прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции, на территории г. Пензы" в Приложении N 1 к которому (п.п. 10-13) среди объектов, в которых запрещена продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15%, указан торговый комплекс "КАГАУ" (г. Пенза ул. Гагарина, 28).

Являясь собственником торгового комплекса "КАГАУ", расположенного на территории, прилегающей к спортивному комплексу по адресу: г. Пенза ул. Гагарина, 28, считает, что запрет на реализацию алкогольной продукции на территории принадлежащего ему торгового комплекса нарушает его права и охраняемые законом интересы.

Н.С.Н. обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим п. 2 Постановления Правительства Пензенской области 11 января 2006 года N 4-пП "Об утверждении Порядка определения прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции" (с изменениями от 17 марта, 2 мая 2006 г.). Впоследствии изменил требования и просил признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим п. 2 Порядка определения прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции, в части включения в перечень мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности "детских, образовательных и медицинских организаций, организаций культуры, физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений, парков культуры и отдыха, пляжей железнодорожных платформ", а не п. 2 Постановления Правительства Пензенской области, которым утвержден этот Порядок, ссылаясь на основания, по которым оспорена данная норма и А.Б.У.

В Приложении N 1 к постановлению Главы администрации г. Пензы N 518 от 29.05.2006 г. "Об определении прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции, на территории г. Пензы" (п. 5), среди объектов, в которых запрещена продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15%, указан магазин "Два+Два" (г. Пенза ул. Калинина, 33).

Являясь собственником магазина "Два+Два" (г. Пенза, ул. Калинина, 33), расположенного на территории, прилегающей к территории ВЗФЭИ "Всероссийского заочного финансово-экономического института, расположенного по адресу: г. Пенза ул. Калинина, 33б) и МНЭПУ (Международного эколого-политологического университета, расположенного по адресу: г. Пенза ул. Калинина, 33а), считает, что запрет на реализацию алкогольной продукции в принадлежащем ему магазине нарушает его права и охраняемые законом интересы.

Определением от 21 июля 2006 года, учитывая, что предмет и основания (противоречие закону) спора по заявлениям А.Б.У. и Н.С.Н. в обоих случаях одни и те же, эти дела были объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения.

В судебном заседании представитель А.Б.У. - П.Н.В. заявление поддержала в полном объеме, дополнительно пояснив, что А.Б.У. является единственным учредителем ООО ТПП "Азур", которое арендует помещение в торговом комплексе "КАГАУ" (г. Пенза ул. Гагарина, 28), оспоренный п. 2 Порядка нарушает права этого общества на осуществление розничной торговли алкогольной продукцией в соответствии с полученной лицензией, что ставит торговый объект, в заведомо убыточное состояние, ограничивает права хозяйствующего субъекта, он несет убытки. Как собственник нежилого помещения торгового комплекса "КАГАУ" он также несет убытки, поскольку арендаторы помещений торгового комплекса, лишенные возможности заниматься розничной торговлей алкогольной продукций# не платят арендную плату, растрогают договора аренды, снижается количество лиц, желающих арендовать помещения, нарушаются его права на свободу заключения договоров, создаются условия на устранение конкуренции.

А.Б.У. в судебное заседание не явился, о дне, месте и времени слушания дела извещен надлежащим образом.

В судебном заседании Н.С.Н. и его представитель С.Д.А. заявление поддержали, частично изменив требования, просили признать п. 2 Порядка недействующим и не подлежащим применению полностью, а не в части, как указано в заявлении, поскольку он принят Правительством Пензенской области с превышением предоставленных ему федеральным законом полномочий. Кроме того, дополнительно пояснил, нарушение его прав в том, что как собственник нежилого здания - магазина "Два+Два" (г. Пенза, ул. Калинина, 33) он несет убытки, не получая прибыль, поскольку лишен возможности получать арендную плату, арендаторы отказываются арендовать площади в связи с отсутствием возможности заниматься реализацией алкогольной продукции, снижается количество покупателей, которые лишаются возможности закупить весь ассортимент необходимого им товара в одном магазине, к чему покупатель привык последнее время. Сложившаяся ситуация требует изменения профиля магазина, что повлечет безусловные дополнительные материальные затраты, закрытие магазина, и как следствие - убытки. Кроме того, он является учредителем ООО "Два+Два", которое арендует торговые площади в помещении магазина (г. Пенза ул. Красная, 33), запрет на реализацию алкогольной продукции нарушает права этого общества на осуществление розничной торговли алкогольной продукцией в соответствии с полученной лицензией, что ставит торговый объект, в заведомо убыточное состояние, ограничивает права хозяйствующего субъекта, он несет убытки.

Представитель заинтересованного лица Правительства Пензенской области А.В.В. заявления не признал, утверждая, что оспариваемая норма принята в пределах компетенции Правительства Пензенской области и федеральному законодательству не противоречит. Установленный Порядок направлен не на ограничение конкуренции, а на защиту экономических интересов РФ, повышения качества указанной продукции и проведения контроля за соблюдением законодательства в области оборота алкогольной продукции. Он обращен ко всем хозяйствующим субъектам, поэтому какого-либо устранения конкуренции не влечет. Федеральный закон от 22.11.1995 года N 171-ФЗ предоставил субъекту РФ право устанавливать порядок определения прилегающих территорий к местам массового скопления граждан, на которых запрещена продажа крепких спиртных напитков. Анализ п.п. 2 и 3 ст. 16 ФЗ от 22.11.1995 г. N 171-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что поскольку федеральное законодательство не содержит исчерпывающего перечня мест массового скопления граждан, на прилегающих территориях к которым запрещена продажа крепких алкогольных напитков, а также критериев отнесения объектов к таким местам, установление Правительством Пензенской области вышеуказанного Порядка неразрывно связано с определением мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, поскольку Порядок определения прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта борее# 15 процентов объема готовой продукции в Пензенской области не может действовать в отрыве от самих мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности.

Выслушав объяснения представителя А.Б.У. - П.Н.В., Н.С.Н. и его представителя С.Д.А., представителя Правительства Пензенской области А.В.В., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Пензенской областной прокуратуры А.С., полагавшей заявление удовлетворить, суд находит заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно пунктам "в", "о", "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод, а также гражданское законодательство и установление правовых основ единого рынка.

В соответствии с п.п. 1 и 2 ст. 129 ГК РФ оборотоспособность объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению, определяется в порядке, установленном законом.

Особенности оборотоспособности алкогольной продукции, включая ее розничную продажу, определены Федеральным законом от 22.11.1995 года N 171-ФЗ (с изменениями и дополнениями) "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции".

Статьей 16 этого Закона установлены ограничения розничной продажи алкогольной продукции.

Так, в пункте 2 данной статьи определены объекты, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, а именно: детские, образовательные и медицинские учреждения, все виды общественного транспорта (транспорта общего пользования) городского и пригородного сообщения; организации культуры (за исключением расположенных в них организаций или пунктов общественного питания, в том числе без образования юридического лица), физкультурно-оздоровительные и спортивные сооружения.

В пункте 3 статьи указаны объекты, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции. К таким объектам законодателем, в частности, отнесены: места массового скопления граждан и места нахождения источников повышенной опасности (в том числе вокзалы, аэропорты, станции метрополитена, оптовые продовольственные рынки, объекты военного назначения) и прилегающие к ним территории.

Аналогичные ограничения содержатся и в Правилах продажи отдельных видов товаров, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. N 55, с изменениями, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 8 февраля 2006 года N 80.

При этом Федеральный закон от 22.11.1995 N 171-ФЗ правом определения прилегающих территорий к местам массового скопления граждан и местам нахождения источников повышенной опасности наделил органы местного самоуправления, а правом установления порядка определения прилегающих территорий - субъекты РФ (абз. 2 п. 3 ст. 16).

Доводы представителя Правительства Пензенской области о том, что тем самым субъект РФ получил право по своему усмотрению относить различные объекты к местам массового скопления граждан, на которые распространяются вышеназванные ограничения оборота алкогольной продукции, несостоятельны.

Согласно п. 1 ст. 6, ст. 3 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции могут приниматься лишь в соответствии с федеральным законодательством.

Федеральное законодательство не наделило субъект РФ полномочиями на установление объектов, на которых и на прилегающих к которым территориях, ограничен оборот алкогольной продукции.

В связи с этим субъект РФ при определении порядка прилегающих территорий к месту массового скопления граждан и местам нахождения источников повышенной опасности не вправе произвольно, по своему усмотрению, относить к таким местам объекты, которые не указаны в качестве таковых в федеральном законодательстве.

Иное означало бы установление ограничений в области оборота алкогольной продукции неправомочным органом, нарушение прав хозяйствующих субъектов и нарушение правовых основ единого рынка.

Таким образом, оспариваемая норма устанавливает в Пензенской области дополнительное ограничение на оборот алкогольной продукции, которое субъект РФ устанавливать не вправе (ч. 2 ст. 26 вышеназванного N 171-ФЗ Закона).

Кроме того, устанавливая Порядок определения прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции в Пензенской области Правительство Пензенской области в п. 2 установило, что к местам массового скопления граждан и местам нахождения источников повышенной#, на территории которых и на прилегающих территориях к которым не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции относятся в числе других и детские, образовательные и медицинские организации, организации культуры, физкультурно-оздоровительные и спортивные сооружения. Однако эти объекты уже были включены Федеральным законом N 171-ФЗ от 22.11.1995 г. (п. 2 ст. 16) в перечень объектов, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции вообще, т.е. с любым содержанием этилового спирта.

Таким образом, оспариваемая норма Постановления Правительства Пензенской области не согласуется и с положениями федерального законодательства, изложенными в п. 2 ст. 16 ФЗ N 171-ФЗ.

В соответствии с п. 1 ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 (в редакции от 02.02.2006 г.) "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе запрещается устанавливать запреты на продажу (покупку, обмен, приобретение) товаров из одного региона РФ (республики, края, области, района, города, района в городе) в другой или иным образом ограничивать права хозяйствующих субъектов на продажу (приобретение, покупку, обмен) товаров.

Как следует из материалов дела, заявители являются учредителями юридических лиц, имеющих лицензию на осуществление розничной продажи алкогольной продукции и арендующих помещения указанных магазинов для осуществления этого вида деятельности.

Их доводы о том, что оспариваемая норма, нарушая их права, противоречит и положениям п. 1 ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 (в редакции от 02.02.2006 г.) "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", также являются обоснованными, поскольку включение в перечень объектов, на прилегающих территориях к которым ограничен оборот алкогольной продукции детских, образовательных и медицинских организаций, организаций культуры, физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений, парков культуры и отдыха, пляжей, железнодорожных платформ и прилегающих к ним территорий может иметь своим результатом устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.

В связи с изложенным суд находит пункт 2 Порядка определения прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции в Пензенской области, противоречащим федеральному законодательству.

В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Учитывая, что решение суда по настоящему делу о признании оспоренной нормы противоречащей федеральному закону, не является подтверждением недействительности закона, его отмены самим судом, а означает лишь признание его недействующим, и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению, исходя из сложившейся судебной практики, и позиции Конституционного Суда РФ, учитывая мнение лиц, участвующих по делу, суд считает необходимым признать оспариваемую норму недействующей и не подлежащей применению со дня вступления решения в законную силу.

Поскольку официальное опубликование оспариваемого нормативного правового акта имело место в газете "Пензенские губернские ведомости", то в соответствии с ч. 3 ст. 253 ГПК РФ сообщение о данном решении после вступления его в законную силу надлежит опубликовать в этом же печатном издании.

Согласно ч. 1 ст. 246, ст.98 ГПК РФ с Правительства Пензенской области в пользу А.Б.У. и Н.С.Н. подлежат взысканию понесенные ими по данному делу судебные расходы в виде государственной пошлины в размере 100 руб. каждому.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194, 198, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ, суд решил:

Заявления А.Б.У. и Н.С.Н. удовлетворить.

Признать недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу пункта 2 Порядка определения прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции в Пензенской области, утвержденного постановлением Правительства Пензенской области от 11 января 2006 г. N 4-пП (с изменениями и дополнениями от 17.03.2006 года и от 02.05.2006 г.).

Сообщение о решении суда после его вступления в законную силу опубликовать в газете "Пензенские губернские ведомости".

Взыскать с Правительства Пензенской области в пользу А.Б.У. и Н.С.К. понесенные по делу судебные расходы в размере по 100 (сто) руб. каждому.

На решение может быть подана кассационная жалоба, а прокурором, участвующим в деле, - кассационное представление в Верховный Суд Российской Федерации через Пензенский областной суд в течение 10 дней со дня оглашения.