Кассационное определение СК Пензенского областного суда от 20 декабря 2011 г. N 33-3337 Суд правомерно удовлетворил заявление прокурора о признании недействительным решения представительного органа местного самоуправления в части включения в структуру администрации муниципального образования должности представителя администрации на внештатной основе, поскольку ни федеральным законодательством, ни уставом муниципального образования не предусмотрено наличие института представительства для выполнения должностным лицом местного самоуправления его полномочий по решению вопросов местного значения (извлечение)

Кассационное определение СК Пензенского областного суда
от 20 декабря 2011 г. N 33-3337
(извлечение)

Судебная коллегия по гражданским делам Пензенского областного суда рассмотрела в открытом судебном заседании в здании Пензенского областного суда по докладу С.Т.И. гражданское дело по кассационной жалобе администрации города Пензы на решение Ленинского районного суда г. Пензы от 13 октября 2011 года, которым постановлено:

Заявление прокурора Ленинского района г. Пензы, действующего в защиту неопределенного круга лиц, удовлетворить.

Признать недействующим, противоречащим закону пункт 1 решения Пензенской городской Думы от 25.03.2011 г. N 579-26/5 "Об утверждении структуры администрации г. Пензы" в части включения в структуру администрации г. Пензы должности представителя главы администрации (на внештатной основе).

Проверив материалы дела, заслушав пояснения представителя администрации города Пензы Ч.Л.В. и представителя Пензенской городской Думы Б.В.А., поддержавших доводы жалобы, прокурора Пензенской областной прокуратуры, возражавшего против удовлетворения жалобы, судебная коллегия установила:

Решением Пензенской городской Думы N 579-26/5 от 25 марта 2001 года была утверждена структура администрации города Пензы.

Согласно приложению к данному решению в структуру администрации города Пензы включена должность представителя главы администрации (на внештатной основе).

Вышеуказанное решение Пензенской городской Думы было опубликовано в областной газете официальных документов "Пензенские Губернские ведомости" N 25 (512) от 02 апреля 2011 года.

Прокурор Ленинского района г. Пензы обратился в суд с заявлением об оспаривании вышеуказанного решения как противоречащего требованиям действующего законодательства. По утверждению заявителя, в соответствии с ч. 8 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ (с последующими изменениями) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Действующим законодательством представительному органу муниципального образования не предоставлено полномочий по включению в структуру местной администрации представителя главы местной администрации (на внештатной основе). Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также Уставом города Пензы, принятым решением Пензенской городской Думы от 30.06.2005 г. N 130-12/4 (с последующими изменениями), не предусмотрено передоверие полномочий главы местной администрации. Кроме того, деятельность по осуществлению полномочий органов местного самоуправления в соответствии с законодательством об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации возложена на муниципальных служащих. Перечень должностей муниципальной службы в местной администрации, предусмотренный реестром должностей муниципальной службы в Пензенской области (приложение 1 к Закону Пензенской области от 10.10.2007 г. N 1390-ЗПО (с последующими изменениями) "О муниципальной службе в Пензенской области"), не включает в себя должность представителя главы местной администрации. В связи с чем, включение представительным органом города Пензы в структуру администрации г. Пензы представителя главы администрации (на внештатной основе), не являющегося ни муниципальным служащим, ни лицом, исполняющим обязанности по техническому обеспечению деятельности администрации г. Пензы, не соответствует требованиям действующего законодательства. Кроме того, в соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. При этом, право граждан на местное самоуправление через органы местного самоуправления осуществляется в соответствии с установленной согласно требованиям действующего законодательства структурой органов местного самоуправления. Таким образом, включение Пензенской городской Думой в структуру администрации г. Пензы представителя главы администрации (на внештатной основе) нарушает права неопределенного круга лиц на осуществление местного самоуправления органами местного самоуправления с надлежащей структурой.

Прокурор просил суд признать незаконным п. 1 решения Пензенской городской Думы от 25.03.2011 г. N 579-26/5 "Об утверждении структуры администрации г. Пензы" (в части включения в структуру администрации г. Пензы должности представителя главы администрации (на внештатной основе).

Представитель заинтересованного лица Пензенской городской Думы П.В.Н., действующий на основании доверенности, с заявлением не согласился, просил в удовлетворении заявления отказать.

Представитель привлеченного судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица администрации г. Пензы Ч.Л.В., действующая на основании доверенности, с заявлением не согласилась, просила в удовлетворении заявления отказать.

Ленинский районный суд г. Пензы постановил вышеуказанное решение.

В кассационной жалобе администрация города Пензы просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное, ссылаясь на то, что судом при рассмотрении дела не были применены нормы Европейской хартии местного самоуправления, предоставляющей органам местного самоуправления возможность самим определять свои административные структуры и ограничивающей административный контроль за органами местного самоуправления. По утверждению кассатора, действующее законодательство не устанавливает жестких требований по включению в структуру местной администрации конкретных структурных подразделений, а также не содержит норм, согласно которым в нее могут включаться исключительно муниципальные служащие, и предоставляет полную свободу представительному органу местного самоуправления по решению вопроса о структуре местной администрации. Кассатор также ссылается на то, что суд неправомерно признал оспариваемое решение нормативным муниципальным правовым актом, в то время как это решение существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, не обладает; суд неправомерно положил в основу решения проект распоряжения администрации города Пензы "Об утверждении положения о представителе главы администрации", в то время как этот документ является только проектом и является недопустимым доказательством; суд не привел конкретные нормы действующего законодательства, которым противоречит оспариваемое решение. В дополнении к кассационной жалобе администрация города Пензы также указала на то, что в решении не указано, какие права неопределенного круга лиц нарушены оспариваемым решением; не учтено, что институт представителя главы администрации на внештатной основе является одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Суд, по мнению кассатора, ошибочно назвал представителя главы администрации должностью и сделал вывод о недопустимости функционирования представителя главы администрации города Пензы не в качестве муниципального служащего и должностного лица, не приняв во внимание, что согласно оспариваемому решению представитель главы администрации функционирует на внештатной основе и факт включения в структуру администрации города Пензы конкретного структурного подразделения не свидетельствует о наделении его полномочиями по решению вопросов местного значения.

Обсудив доводы жалобы, проверив материалы дела, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Согласно ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Согласно ч. 1 ст. 130 Конституции Российской федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В силу ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В соответствии с ч. 8 ст. 37 указанного Федерального закона, структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

В соответствии с ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 43 этого же Федерального закона в систему муниципальных правовых актов входят нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Оспариваемое решение касается структуры органа местного самоуправления.

Как разъяснено в п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

То обстоятельство, что решение является муниципальным нормативным правовым актом, подтверждается тем, что оно принято в установленном порядке правомочным органом - Пензенской городской Думой, опубликовано, утвержденная структура администрации рассчитана на неоднократное применение и обязательна для неопределенного круга лиц.

В связи с чем доводы жалобы о том, что оспариваемое решение не является нормативным правовым актом, и в решении суда обязательно должно быть указано, какие конкретно права неопределенного круга лиц нарушены этим актом, несостоятельны.

В силу ч. 2 ст. 253 ГПК РФ для признания нормативного правового акта недействующим суду достаточно установление противоречия этого акта другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно ч. 3 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

В силу ст. 37 указанного Федерального закона местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта:

1) подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования;

2) представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;

3) обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (ч. 6.1).

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Глава местной администрации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации (ч. 9).

В соответствии со ст. 29 Устава города Пензы, администрация города Пензы является исполнительно-распорядительным органом города Пензы.

Администрацией города руководит Глава администрации города на принципах единоначалия.

Структура Администрации города утверждается решением городской Думы по представлению Главы администрации города Пензы.

Задачи и полномочия структурных подразделений Администрации города определяются в положениях об этих подразделениях, утверждаемых Главой администрации города Пензы.

В силу ст. 30 Устава города Пензы Глава администрации города Пензы - должностное лицо, возглавляющее деятельность исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления города Пензы.

Глава администрации города осуществляет свою деятельность на штатной оплачиваемой основе.

Иные исполнительные органы местного самоуправления находятся в подчинении Главы администрации города, а их руководители подотчетны ему и перед ним ответственны за свою деятельность.

В соответствии с настоящим Уставом Глава администрации города Пензы наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения города Пензы. Глава администрации города Пензы обеспечивает осуществление Администрацией города Пензы полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Пензенской области.

Согласно ст. 31 Устава города Пензы, Глава администрации города:

представляет Администрацию города в пределах своих полномочий в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, средствами массовой информации, гражданами (п. 1.1);

по вопросам своей компетенции вправе поручать выступать в суде от своего имени юридическим или физическим лицам в порядке, установленном законодательством (п. 1.19).

Таким образом, из анализа вышеуказанных норм Федерального закона N 131-ФЗ и Устава города Пензы можно сделать вывод о том, что ни федеральное законодательство, ни Устав города Пензы не предусматривают наличия института представительства для выполнения должностным лицом местного самоуправления его полномочий по решению вопросов местного значения.

Устав города Пензы предусматривает возможность Главы администрации поручить иному лицу выступать от его имени только в суде, что не противоречит положениям ст. 48 ГПК РФ.

При таких обстоятельствах вывод суда о противоречии оспариваемого решения нормам Федерального закона N 131-ФЗ является правильным.

Ссылка в жалобе на необходимость применения Европейской хартии местного самоуправления, о неправильности указанного вывода не свидетельствует, поскольку указанные положения международного права также не содержат норм, позволяющих главам администраций выполнять свои полномочия через представителей.

Довод жалобы о том, что институт представителя главы администрации на внештатной основе является одной из не запрещенных законом форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, судебная коллегия считает несостоятельным, поскольку оспариваемым решением Пензенской городской Думы представитель главы администрации включен в состав исполнительно - распорядительного органа местного самоуправления - администрации города Пензы.

Доводы жалобы о том, что суд, анализируя в решении полномочия представителя главы администрации города Пензы, неправомерно сослался в решении на проект Положения о представителе главы администрации города Пензы, работающем на общественных началах, не свидетельствуют о незаконности решения.

Данный документ был представлен в суд представителем администрации города Пензы. Доказательств того, что в отношении введенного в структуру администрации города Пензы представителя главы администрации города Пензы утверждено другое Положение и для него предусмотрены иные задачи и полномочия, чем те, которые указаны в проекте Положения, представитель администрации города Пензы в судебном заседании не представил, отсутствуют такие доказательства и в кассационной жалобе.

Ссылка в жалобе на то, что факт включения в структуру администрации города Пензы конкретного структурного подразделения не указывает на наделение его полномочиями по решению вопросов местного значения, противоречит целям и задачам местной администрации, которая как исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления состоит из структурных подразделений с четкой специализацией каждого именно для решения вопросов местного значения. Выполнение этими подразделениями иных функций законодательством о местном самоуправлении не предусмотрено.

Иные доводы кассационной жалобы также не могут являться основанием к отмене судебного решения, поскольку не опровергают выводов суда, а повторяют правовую позицию администрации города Пензы, выраженную ее представителем в суде первой инстанции, исследованную судом и нашедшую верное отражение и правильную оценку в решении суда.

Разрешая заявленные требования, суд правильно определил юридически значимые обстоятельства дела, применил закон, подлежащий применению, и постановил решение, отвечающее нормам материального права при соблюдении требований гражданского процессуального законодательства.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения по доводам жалобы судебная коллегия не находит.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 360-361 ГПК РФ, судебная коллегия определила:

решение Ленинского районного суда г. Пензы от 13 октября 2011 года оставить без изменения, а кассационную жалобу администрации города Пензы - без удовлетворения.