Решение Ленинского районного суда г. Пензы от 13 октября 2011 г. Суд удовлетворил заявление прокурора о признании частично недействительным решения представительного органа местного самоуправления, указав, что включение в структуру администрации муниципального образования должности представителя администрации на внештатной основе, который не является ни муниципальным служащим, ни лицом, исполняющим обязанности по техническому обеспечению деятельности администрации, не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права неопределенного круга лиц на осуществление местного самоуправления органами местного самоуправления с надлежащей структурой

Решение Ленинского районного суда г. Пензы
от 13 октября 2011 г.

ГАРАНТ:

Кассационным определением СК Пензенского областного суда от 20 декабря 2011 г. N 33-3337 настоящее решение оставлено без изменения

Ленинский районный суд г. Пензы, рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Пензе гражданское дело по заявлению прокурора Ленинского района г. Пензы, действующего в защиту неопределенного круга лиц о признании недействующим, противоречащим закону пункта 1 решения Пензенской городской Думы от "ДД.ММ.ГГГГ" N (...) "Об утверждении структуры администрации г. Пензы", установил:

Прокурор Ленинского района г. Пензы обратился в суд с названным заявлением, указав, что прокуратурой Ленинского района г. Пензы проведена проверка решения Пензенской городской Думы от "ДД.ММ.ГГГГ" N (...) "Об утверждении структуры администрации города Пензы". По результатам данной проверки на п. 1 (в части) указанного решения Пензенской городской Думы принесен протест от "ДД.ММ.ГГГГ" N (...). Решением Пензенской городской Думы от "ДД.ММ.ГГГГ" N (...) "О рассмотрении протеста прокурора Ленинского района г. Пензы от "ДД.ММ.ГГГГ" N (...) на п. 1 (в части) решения Пензенской городской Думы от "ДД.ММ.ГГГГ" N (...) "Об утверждении структуры администрации г. Пензы" данный протест был отклонен, п. 1 решения Пензенской городской Думы от "ДД.ММ.ГГГГ" N (...) (в части включения в структуру администрации г. Пензы должности представителя главы администрации (на внештатной основе)) в соответствие с требованиями действующего законодательства приведен не был. В то же время, пункт 1 (в части) решения Пензенской городской Думы от "ДД.ММ.ГГГГ" N (...) не соответствует требованиям действующего законодательства. Так, данным пунктом указанного правового акта утверждена структура администрации г. Пензы (приложение к решению Пензенской городской Думы от "ДД.ММ.ГГГГ" N (...)). Согласно приложению к данному решению Пензенской городской Думы в структуру администрации города Пензы включена должность представителя главы администрации (на внештатной основе). В соответствии с ч. 8 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ (с последующими изменениями) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Действующим законодательством представительному органу муниципального образования не предоставлено полномочий по включению в структуру местной администрации представителя главы местной администрации (на внештатной основе). Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а так же Уставом города Пензы, принятым решением Пензенской городской Думы от "ДД.ММ.ГГГГ" N (...) (с последующими изменениями), не предусмотрено передоверие полномочий главы местной администрации. Кроме того, деятельность по осуществлению полномочий органов местного самоуправления в соответствии с законодательством об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации возложена на муниципальных служащих. Перечень должностей муниципальной службы в местной администрации, предусмотренный реестром должностей муниципальной службы в Пензенской области (приложение 1 к Закону Пензенской области от 10.10.2007 г. N 1390-ЗПО (с последующими изменениями) "О муниципальной службе в Пензенской области"), не включает в себя должность представителя главы местной администрации. В связи с чем, включение представительным органом города Пензы в структуру администрации г. Пензы представителя главы администрации (на внештатной основе), который не является ни муниципальным служащим, ни лицом, исполняющим обязанности по техническому обеспечению деятельности администрации г. Пензы, не соответствует требованиям действующего законодательства. Кроме того, в соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. При этом, право граждан на местное самоуправление через органы местного самоуправления осуществляется в соответствии с установленной согласно требованиям действующего законодательства структурой органов местного самоуправления. Таким образом, включение Пензенской городской Думой в структуру администрации г. Пензы представителя главы администрации (на внештатной основе) нарушает права неопределенного круга лиц на осуществление местного самоуправления органами местного самоуправления с надлежащей структурой.

Просил признать незаконным п. 1 решения Пензенской городской Думы от "ДД.ММ.ГГГГ" N (...) "Об утверждении структуры администрации г. Пензы" (в части включения в структуру администрации г. Пензы должности представителя главы администрации (на внештатной основе)).

Помощник прокурора Ленинского района г. Пензы Ч.К.В., действующая на основании доверенности, поддержала доводы, изложенные в заявлении, просила заявление удовлетворить.

Представитель заинтересованного лица Пензенской городской Думы П.В.Н., действующий на основании доверенности, с заявлением не согласился, просил в удовлетворении заявления отказать.

Представитель привлеченного судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица администрации г. Пензы Ч.Л.В., действующая на основании доверенности, с заявлением не согласилась, просила в удовлетворении заявления отказать.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В силу ст. 11 п. 1 ГК РФ защиту нарушенных или оспоренных прав осуществляет суд.

Согласно ст. 12 ГК РФ защита гражданских прав осуществляется путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

В соответствии со ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Согласно ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В судебном заседании установлено, что решением Пензенской городской Думы N (...) от "ДД.ММ.ГГГГ" утверждена структура администрации города Пензы.

Вышеуказанное решение Пензенской городской Думы было опубликовано в областной газете официальных документов "Пензенские Губернские ведомости" N (...) (512) от "ДД.ММ.ГГГГ"

Прокуратурой Ленинского района г. Пензы проведена проверка решения Пензенской городской Думы от "ДД.ММ.ГГГГ" N (...) "Об утверждении структуры администрации города Пензы".

По результатам вышеуказанной проверки на п. 1 (в части) указанного решения Пензенской городской Думы Прокуратурой Ленинского района г. Пензы принесен протест от "ДД.ММ.ГГГГ" N (...).

Решением Пензенской городской Думы от "ДД.ММ.ГГГГ" N (...) "О рассмотрении протеста прокурора Ленинского района г. Пензы от "ДД.ММ.ГГГГ" N (...) на п. 1 (в части) решения Пензенской городской Думы от "ДД.ММ.ГГГГ" N (...) "Об утверждении структуры администрации г. Пензы" протест был отклонен.

В силу ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 25.07.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В соответствии с ч. 8 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 25.07.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

В силу ст. 42 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.

Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 03.05.2011) "О муниципальной службе в Российской Федерации", муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

В силу ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 03.05.2011) "О муниципальной службе в Российской Федерации", на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 03.05.2011) "О муниципальной службе в Российской Федерации", муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.

Представителем администрации г. Пензы в судебном заседании представлен проект распоряжения главы администрации города Пензы "Об утверждении Положения о представителе главы администрации города Пензы, работающем на общественных началах, который не был в установленном порядке утвержден, в связи с наличием настоящего спора.

В соответствии с приложением к распоряжению администрации города разработано "Положение о представителе главы администрации города Пензы, работающем на общественных началах", где предусмотрены права и обязанности представителя (пункт 3), которые заключаются в следующем:

3.1. Представитель имеет право:

по поручению главы администрации города Пензы представлять интересы администрации города Пензы в органах государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления, иных организациях.

участвовать по поручению главы администрации города Пензы в совещаниях, заседаниях комиссий и рабочих групп, организуемых в администрации города Пензы;

знакомиться в установленном порядке с документами, не требующими специального допуска к работе с ними;

получать компенсацию расходов, связанных с проездом и проживанием в целях представления по поручению главы администрации города Пензы интересов администрации города Пензы в органах государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления, иных организациях. Для получения данной компенсации представителем подается заявление с приложением документов, подтверждающих фактически произведенные расходы, но не более чем:

1) по проезду к месту проведения указанных в настоящем пункте мероприятий и обратно (включая страховой взнос на обязательное личное страхование пассажиров на транспорте, оплату услуг по оформлению проездных документов, предоставлению в поездах постельных принадлежностей)

- воздушным транспортом - по билету первого класса;

- железнодорожным транспортом по билету в купейном вагоне в четырехместном купе категории "К";

2) по бронированию и найму жилого помещения - в размере произведенных фактических расходов, подтвержденных соответствующими документами, но не более (...) рублей в сутки.

Компенсация расходов, связанных с проездом и проживанием в целях представления по поручению главы администрации города Пензы интересов администрации города Пензы в органах государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления, иных организациях производится на основании заключаемого с Представителем договора.

3.2. Представитель обязан:

- представлять главе администрации города Пензы ежеквартально отчет о своей деятельности;

своевременно и качественно выполнять поручения главы администрации города Пензы;

не разглашать конфиденциальные сведения, ставшие ему известными в связи с осуществлением функций представителя;

не использовать свое положение, а также информацию, ставшую ему известной в связи с исполнением функций представителя, в личных целях;

не совершать действия, порочащие статус представителя или наносящие ущерб престижу администрации города Пензы;

не получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение и т.п.) за деятельность, связанную с исполнением функций представителя.

Законом Пензенской области от 10.10.2007 г. N 1390-ЗПО предусмотрен перечень должностей муниципальной службы в местной администрации, предусмотренный реестром должностей муниципальной службы в Пензенской области.

Как установлено в судебном заседании Пензенской городской Думой в структуру администрации г. Пензы включен представитель главы администрации (на внештатной основе), который не является ни муниципальным служащим, ни лицом исполняющим обязанности по техническому обеспечению деятельности администрации г. Пензы.

В ходе судебного заседания представитель администрации г. Пензы суду пояснил, что планируемая должность представителя главы администрации г. Пензы не будет относится к муниципальным служащим, оплата труда не будет производиться за счет бюджета г. Пензы, однако, компенсация вышеуказанных расходов по проезду и проживанию предусматривается за счет муниципальных средств. На должность представителя главы администрации г. Пензы не распространяются гарантии и ответственность муниципальных служащих, поскольку данный представитель не будет являться должностным лицом.

В связи с изложенным суд считает, что оспариваемый пункт решения Пензенской городской Думы от "ДД.ММ.ГГГГ" N (...) "Об утверждении структуры администрации г. Пензы" в части включения в структуру администрации г. Пензы должности представителя главы администрации (на внештатной основе) противоречит Федеральному закону от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 25.07.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 03.05.2011) "О муниципальной службе в Российской Федерации", поскольку в структуру администрации г. Пензы включена должность представителя главы администрации г. Пензы, не относящаяся к муниципальным служащим, компенсация расходов за проживание и проезд которого предполагается за счет казны г. Пензы.

Кроме того, указанная должность, в том числе, предполагает право представлять интересы администрации города Пензы в органах государственной власти РФ, субъектов РФ и органах местного самоуправления, иных организациях лицу, которое не является муниципальным служащим и не несущим ответственность за свои действия как должностное лицо, что является недопустимым, поскольку может привести к нарушению прав и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц.

В соответствии с ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Таким образом, оценив в совокупности собранные по делу доказательств, суд считает, что пункт 1 решения Пензенской городской Думы от "ДД.ММ.ГГГГ" N (...), в части включения в структуру администрации г. Пензы должности представителя администрации г. Пензы на внештатной основе, не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права неопределенного круга лиц на осуществление местного самоуправления органами местного самоуправления с надлежащей структурой, в связи с чем, требования прокурора Ленинского района г. Пензы являются обоснованными и подлежащими удовлетворению.

На основании вышеизложенного, руководствуясь ст.ст. 194-198 ГПК РФ, суд решил:

Заявление прокурора Ленинского района г. Пензы, действующего в защиту неопределенного круга лиц, удовлетворить.

Признать недействующим, противоречащим закону пункт 1 решения Пензенской городской Думы от "ДД.ММ.ГГГГ" N (...) "Об утверждении структуры администрации г. Пензы" в части включения в структуру администрации г. Пензы должности представителя главы администрации (на внештатной основе).

Решение может быть обжаловано в Пензенский областной суд в течение 10 дней через Ленинский районный суд г. Пензы, начиная с 18 октября 2011 года.