Решение Верховного суда Чувашской Республики от 14 июня 2011 г. по делу N 3-26-2011 Об отказе в признании недействующей статьи 1 Закона Чувашской Республики от 24 ноября 2004 г. N 37 "Об установлении границ муниципальных образований Чувашской Республики и наделении их статусом городского, сельского поселения, муниципального района и городского округа" (извлечение)

Решение Верховного суда Чувашской Республики
от 14 июня 2011 г. по делу N 3-26-2011
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 сентября 2011 г. N 31-Г11-5 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный Суд Чувашской Республики

в составе: председательствующего судьи, при секретаре, с участием прокурора

рассмотрел в открытом судебном заседании в помещении Верховного Суда Чувашской Республики гражданское дело по заявлению негосударственного образовательного учреждения начального профессионального образования "Чебоксарский авиационно-спортивный клуб им.А.В. Ляпидевского" Совета Чувашской Республиканской организации Общероссийской общественной организации "Российской Оборонной спортивно-технической организации - РОСТО" о признании недействующей статьи 1 Закона Чувашской Республики от 24 ноября 2004 года N 37 "Об установлении границ муниципальных образований Чувашской Республики и наделении их статусом городского, сельского поселения, муниципального района и городского округа" (с изменениями и дополнениями) в части внесения земельного участка с кадастровым номером 21:01:03 06 03 : 0030 в границы Чебоксарского городского округа в соответствии с картографическим описанием и схематической картой согласно приложениям NN 7 и 8 к Закону и

установил:

Негосударственное образовательное учреждение начального профессионального образования "Чебоксарский авиационно-спортивный клуб им.А.В. Ляпидевского" Совета Чувашской Республиканской организации Общероссийской общественной организации "Российской оборонной спортивно-технической организации - РОСТО" (далее - Чебоксарский авиационно-спортивный клуб РОСТО) обратилось в Верховный Суд Чувашской Республики с заявлением о признании недействующей со дня принятия статьи 1 Закона Чувашской Республики от 24 ноября 2004 года N 37 "Об установлении границ муниципальных образований Чувашской Республики и наделении их статусом городского, сельского поселения, муниципального района и городского округа" (с изменениями и дополнениями) в части внесения земельного участка с кадастровым номером 21:01:03 06 03 : 0030 в границы Чебоксарского городского округа в соответствии с картографическим описанием и схематической картой согласно приложениям NN 7 и 8 к Закону.

Заявитель полагал, что в границы городского округа неправомерно включен находящийся в собственности Российской Федерации земельный участок площадью 111,82 га, которым Чебоксарский авиационно-спортивный клуб РОСТО владеет и пользуется на праве постоянного (бессрочного) пользования. Клуб базируется на аэродроме совместного базирования "Аэродром Чебоксары", эксплуатантом которого является ОАО "Авиалинии Чувашии". Нарушение своих прав и охраняемых законом интересов авиационно-спортивный клуб усматривает в том, что включение этого участка в границы городского округа фактически привело к увеличению ставки налога на землю, что в свою очередь препятствует нормальной деятельности авиационно-спортивного клуба по военно-патриотическому воспитанию молодежи. По мнению заявителя, включив в границы городского округа земельный участок аэродрома совместного базирования, законодатель вышел за пределы своих полномочий, фактически изменив категорию земель, находящихся в федеральной собственности, что противоречит нормам Земельного кодекса РФ, не учитывает положений Градостроительного кодекса РФ об установлении правового режима земельных участков с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны, норм Воздушного кодекса РФ о том, что развитие поселений должно проводиться с учетом возможных негативных воздействий оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье граждан и деятельность юридических лиц.

В судебном заседании представители заявителя поддержали заявление по изложенным в нем основаниям.

Представитель Государственного Совета Чувашской Республики возражала против удовлетворения заявления, пояснив, что Закон Чувашской Республики N 37 "Об установлении границ муниципальных образований Чувашской Республики и наделении их статусом городского, сельского поселения, муниципального района и городского округа" не противоречит федеральным законам либо иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

По мнению представителя заинтересованного лица, оспариваемые нормативные установления приняты законодательным органом республики в пределах полномочий данного государственного органа субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления в данном субъекте Российской Федерации и не осуществляют правовое регулирование вопросов, которые называются в заявлении Чебоксарского авиационно-спортивного клуба РОСТО.

Представитель прокуратуры Чувашской Республики полагала оставить без удовлетворения заявление Чебоксарского авиационно-спортивного клуба РОСТО.

Верховный Суд Чувашской Республики не усматривает оснований для признания недействующими оспариваемых заявителем нормативных предписаний.

24 ноября 2004 года Государственным Советом Чувашской Республики с соблюдением процедуры принятия и опубликования нормативного правового акта принят Закон Чувашской Республики N 37 "Об установлении границ муниципальных образований Чувашской Республики и наделении их статусом городского, сельского поселения, муниципального района и городского округа". Статьей 1 указанного Закона город Чебоксары с входящими в его состав населенными пунктами: поселки городского типа Новые Лапсары, Сосновка, поселок Северный, деревня Чандрово наделен статусом городского округа и установлены границы Чебоксарского городского округа в соответствии с картографическим описанием и схематической картой согласно приложениям NN 7 и 8 к Закону.

В настоящее время указанный Закон действует в редакциях от 29 марта 2007 года, 28 декабря 2007 года, 19 октября 2009 года, 1 апреля 2011 года, а оспариваемые заявителем нормативные предписания установлены и действуют в редакции Закона от 24 ноября 2004 года.

Приложение N 8 к Закону содержит картографическое описание границ Чебоксарского городского округа. В частности, при описании восточной границы городского округа отмечено, что граница также проходит по юго-западной стороне земельного участка сельскохозяйственного производственного кооператива им.И.Г. Кадыкова Чебоксарского муниципального района и южной стороне земельного участка Чебоксарского авиаспортклуба им.А.В. Ляпидевского до автомобильной дороги "Чебоксары - Синьялы".

В Приложении N 7 к Закону приведена схематическая карта Чебоксарского городского округа.

Согласно свидетельству о государственной регистрации права от 5 сентября 2007 года Чебоксарский авиационно-спортивный клуб РОСТО владеет и пользуется на праве постоянного (бессрочного) пользования с разрешенным использованием: для военно-патриотического воспитания молодежи с земельным участком с кадастровым номером 21:01:03 06 03 : 0030 площадью 111,82 га.

В соответствии с свидетельством о государственной регистрации права от 23 сентября 2008 года собственником указанного земельного участка является Российская Федерация, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для военно-патриотического воспитания молодежи, адрес объекта права: г. Чебоксары.

При обращении заявителя в суд и при рассмотрении дела не являлся спорным вопрос о том, что на время принятия оспариваемого Закона находящийся в пользовании заявителя земельный участок входил в черту города Чебоксары и что оспариваемым Законом было юридически закреплено вхождение этой территории в границы Чебоксарского городского округа.

Изначально земельный участок общей площадью 205,37 га под строительство аэродрома и подъездного пути к нему был отведен Чебоксарскому аэроклубу ДОСААФ распоряжением Совета Министров СССР от 17 октября 1953 года.

В рамках осуществления земельной реформы Чебоксарская городская администрация постановлением от 2 августа 1994 года N 704/1 закрепила за Чебоксарским авиаспортклубом им.А.В. Ляпидевского в бессрочное (постоянное) пользование для военно-патриотического воспитания молодежи земельный участок площадью 111,82 га в районе Чебоксарского аэропорта с оформлением на землепользователя соответствующего государственного акта.

Таким образом, Законом Чувашской Республики N 37 "Об установлении границ муниципальных образований Чувашской Республики и наделении их статусом городского, сельского поселения, муниципального района и городского округа" в оспариваемой части закреплено вхождение в границы Чебоксарского городского округа находящегося в федеральной собственности земельного участка с целевым назначением по категории: земли населенных пунктов.

Включение такой территории в границы названного муниципального образования соответствует федеральному закону и прав заявителя не нарушает.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.

В силу подпункта 36 пункта 2 статьи 26-3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится определение границ муниципальных образований в установленном порядке.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 января 2005 года, а согласно изменениям, внесенным Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ - в срок до 1 марта 2005 г., устанавливают в соответствии с требованиями данного Федерального закона границы муниципальных образований и наделяют соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

Статьей 10 Закона предусмотрено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения, и что границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11-13 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

Для целей названного Закона такое муниципальное образование как городской округ применяется в значении городского поселения, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

При проверке доводов заявителя о необоснованном включении земельного участка в территорию городского округа следует проверить соответствие оспариваемых норм предписаниям части 1 статьи 11 Федерального закона, устанавливающим требования об определении границ данного вида муниципального образования.

Так, согласно пункту 1 части 1 статьи 11 Закона территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями; только в субъектах Федерации, имеющих низкую плотность населения, допускается наличие территорий, не включенных в состав территорий поселений.

Чувашская Республика не относится к субъектам Российской Федерации, в которых допускаются межселенные территории.

Предусмотренная Законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (часть 2 статьи 11) территориальная организация местного самоуправления подразумевает, что городские округа являются муниципальными образованиями, сопредельными с муниципальными районами.

Оспорив включение земельного участка в территорию городского округа, заявитель не назвал ни одного довода, обосновывающего необходимость включения земельного участка в территорию сопредельного Чебоксарского муниципального района.

Пункт 3 части 1 статьи 11 Закона требует, чтобы территорию поселения составляли "исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения".

Применительно к определению территории городского округа следует, что за основу должна браться территория, состоящая из земель внутри городской черты соответствующего городского населенного пункта, прилегающих к территории городского населенного пункта земель общего пользования, территорий традиционного природопользования населения соответствующего городского населенного пункта, рекреационных земель, земель для развития городского населенного пункта.

Определяя границы городского округа, законодатель учел и эти положения закона.

Как указывалось выше, при обращении заявителя в суд и при рассмотрении дела заявитель не оспаривал вопрос о том, что на время принятия оспариваемого Закона земельный участок уже был частью территории городского муниципального образования.

До принятия оспариваемого Закона границы города Чебоксары были утверждены постановлением Государственного Совета Чувашской Республики от 25 апреля 1997 года N 678 "Об утверждении городской черты города Чебоксары" согласно описанию городской черты города Чебоксары согласно приложению N 2 к постановлению. Включение в черту города земель, находящихся в пользовании Чебоксарского авиационно-спортивного клуба РОСТО, отмечено в разделе "Восток" приложения указанием о том, что черта города проходит по границе земель Чебоксарского аэропорта.

Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержал требования к установлению и изменению границ муниципальных образований, аналогичные требованиям Федерального закона N 131-ФЗ.

Так, пунктами 1 и 2 статьи 13 Закона N 154-ФЗ предусматривалось, что установление и изменение границ муниципального образования осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, на день введения в действие главы 12 Федерального закона N 131-ФЗ (8 октября 2003 г.) земельный участок уже был закреплен в границах муниципального образования город Чебоксары.

При издании оспариваемого Закона законодателем было учтено мнение представительного органа местного самоуправления в лице Чебоксарского городского собрания депутатов Чувашской Республики, выраженное в решении от 11 августа 2004 года N 1358 о ходатайстве перед Государственным Советом Чувашской Республики об установлении границы городского округа в границах административно - территориальной единицы города Чебоксары с входящими в его состав населенными пунктами и наделении города Чебоксары статусом городского округа, и при отнесении указанного земельного участка к территории городского округа не были изменены границы муниципального образования.

Изложенное свидетельствует, что заявителем не опровергнуты доводы заинтересованного лица о том, что спорный земельный участок является частью исторически сложившихся земель города Чебоксары.

В состав территории поселения, понимаемого в значении, используемом для целей Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", могут входить земли независимо от форм собственности и целевого назначения, т.е. любой категории (пункт 4 части 1 статьи 11 Закона).

Включение в границы муниципального образования находящегося в пользовании заявителя земельного участка законом субъекта Российской Федерации не означает изменение категории земель, установленной для данного земельного участка. Согласно статье 8 Земельного кодекса Российской Федерации перевод земель из одной категории в другую в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, осуществляется Правительством Российской Федерации.

В состав территории городского округа в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 11 Закона могут входить один город или один поселок, а также - в соответствии с генеральным планом городского поселения - территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

Включение в состав территории городского округа территории, находящейся в пользовании заявителя, учитывает сложившуюся социальную, транспортную и иную инфраструктуру, необходимую для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных статьей 16 Федерального закона вопросов местного значения.

Нарушение своих прав оспариваемыми положениями Закона заявитель усматривает в том, что налогоплательщик в лице "ФГУП "Чебоксарское авиапредприятие" оказался в более выгодном положении как плательщик земельного налога в связи с тем, что Законом Чувашской Республики от 29 марта 2007 года N 6 за границу Чебоксарского городского округа выведены земли, находящиеся в пользовании "ФГУП "Чебоксарское авиапредприятие" и являющиеся частью аэродрома совместного базирования аэродром Чебоксары.

Как следует из Инструкции по производству полетов в районе аэродрома Чебоксары, аэродром находится в федеральной собственности и арендуется ОАО "Авиалинии Чувашии". В числе базирующихся на указанном аэродроме совместного базирования назван также авиаспортклуб ДОСААФ (фактически - Чебоксарский авиационно-спортивный клуб РОСТО).

Между тем предметом настоящего судебного рассмотрения не является соответствие федеральному закону Закона Чувашской Республики от 29 марта 2007 года N 6, которым за границы городского округа выведен земельный участок, не находящийся во владении заявителя.

Что касается довода о нарушении прав заявителя увеличением ставки земельного налога, такие доводы также не могут быть приняты во внимание.

Статьей 65 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что использование земли в Российской Федерации является платным, и формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. Для целей налогообложения и в иных случаях, предусмотренных Земельным кодексом, федеральными законами, устанавливается кадастровая стоимость земельного участка.

Согласно статье 66 Земельного кодекса Российской Федерации для установления кадастровой стоимости земельных участков проводится государственная кадастровая оценка земель. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждают средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу).

Принятый же в целях организации местного самоуправления в Чувашской Республике Закон Чувашской Республики от 24 ноября 2004 года N 37 не регулирует правоотношения по утверждению кадастровой стоимости земель по муниципальным образованиям.

Как следует из объяснений представителей заявителя, мотивом оспаривания Закона послужила необходимость уплаты земельного налога по ставкам, определенным с учетом данного уровня муниципального образования, с момента отмены льгот по указанному налогу, тогда как оспариваемый заявителем Закон регламентирует вопросы организации местного самоуправления.

Не могут быть признаны состоятельными доводы заявителя о противоречии оспариваемых положений Закона нормам Воздушного кодекса РФ о том, что развитие поселений должно проводиться с учетом возможных негативных воздействий оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье граждан и деятельность юридических лиц.

Граница как существенный элемент статуса муниципального образования определяет пространственные пределы муниципальной власти. Основное предназначение границ муниципальных образований заключается в разграничении юрисдикции органов местного самоуправления, разделении земельных участков и объектов недвижимости, определении источников доходов муниципальных бюджетов.

Установление границ муниципального образования в соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ не входит в противоречие с приведенными выше положениями статьи 46 Воздушного кодекса РФ, положениями Градостроительного кодекса РФ о том, что правовой режим земельных участков должен устанавливаться с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны.

Согласно статье 253 ГПК Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Руководствуясь изложенным, ст. 253 ГПК Российской Федерации, Верховный Суд Чувашской Республики решил:

Отказать в удовлетворении заявления негосударственного образовательного учреждения начального профессионального образования "Чебоксарский авиационно-спортивный клуб им.А.В. Ляпидевского" Совета Чувашской Республиканской организации Общероссийской общественной организации "Российской оборонной спортивно-технической организации - РОСТО" о признании недействующей статьи 1 Закона Чувашской Республики от 24 ноября 2004 года N 37 "Об установлении границ муниципальных образований Чувашской Республики и наделении их статусом городского, сельского поселения, муниципального района и городского округа" (с изменениями и дополнениями) в части внесения земельного участка с кадастровым номером 21:01:03 06 03 : 0030 в границы Чебоксарского городского округа в соответствии с картографическим описанием и схематической картой согласно приложениям NN 7 и 8 к Закону.

С решением суда в окончательной форме лица, участвующие в деле, могут ознакомиться в Верховном Суде Чувашской Республики после принятия судом решения в окончательной форме.

На решение могут быть поданы кассационные жалоба и представление в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня принятия судом решения в окончательной форме.

Председательствующий