Приложение N 1. Программа повышения эффективности бюджетных расходов Красноармейского района Чувашской Республики на 2011-2012 годы

Утверждена

постановлением администрации

Красноармейского района

Чувашской Республики

от 31 марта 2011 г. N 105

(приложение N 1)

Программа
повышения эффективности бюджетных расходов Красноармейского района Чувашской Республики на 2011-2012 годы

Программа повышения эффективности бюджетных расходов Красноармейского района Чувашской Республики на 2011-2012 годы (далее - Программа) разработана в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному собранию Российской Федерации от 29 июня 2010 г. "О бюджетной политике на 2011-2013 годы", Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р, Посланием Президента Чувашской Республики Государственному Совету Чувашской Республики на 2011 год "В молодежь надо верить!", Указом Президента Чувашской Республики от 29 апреля 2010 г. N 57 "Об основных направлениях бюджетной политики Чувашской Республики в 2011-2013 годах" и постановлением администрации Красноармейского района от 27 мая 2010 г. N 163 "Об основных направлениях бюджетной политики Красноармейского района Чувашской Республики на 2011 год.

Программа определяет базовые принципы, основные цели и задачи бюджетной политики Красноармейского района Чувашской Республики (далее - Красноармейский район) в отношении использования бюджетных ресурсов Красноармейского района, обеспечивающего достижение максимально возможного мультипликативного экономического и социального эффекта.

I. Введение

Современное состояние бюджетной системы Красноармейского района оценивается как стабильное, создающее прочную основу для динамичного социально-экономического роста, характеризуется проведением ответственной и прозрачной бюджетной политики, исполнением в полном объеме принятых бюджетных обязательств, оптимизацией бюджетных расходов на социально-культурную сферу при повышении качества оказываемых социальных услуг, концентрацией инвестиционных ресурсов на реализации приоритетных инвестиционных проектов и программ, совершенствованием бюджетного планирования и формированием новых межбюджетных отношений с сельскими поселениями Красноармейского района.

Антикризисные меры, реализованные администрацией Красноармейского района в 2010 году, позволяют своевременно и в полном объеме исполнять все расходные обязательства Красноармейского района. Красноармейский район не имеет долгов по финансовым обязательствам.

В условиях роста экономических показателей бюджет Красноармейского района за 2010 год по доходам исполнен в объеме 171575,3 тыс. рублей, или на 100,5% к годовым плановым назначениям. Собственные доходы (налоговые и неналоговые доходы) выросли в сравнении с аналогичным периодом 2009 года на 11,8%.

Современная система управления общественными финансами Красноармейского района сформировалась в результате активных процессов реформирования, начавшихся еще с 1994 года. А с начала 2000 годов она поднялась на наиболее качественный уровень в рамках реализации общероссийских бюджетных реформ (Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах).

Красноармейский район в составе Чувашской Республики является первопроходцем в реформировании системы управления общественными финансами.

Системность и последовательность реализации бюджетных реформ позволили обеспечить качественные сдвиги в системе управления региональными финансами и достичь их сбалансированного и устойчивого прогресса.

В результате осуществления принятых программ:

решением Собрания депутатов Красноармейского района от 29.10.2007 г. N С-17/4 "О регулировании бюджетных правоотношений в Красноармейском районе" закреплен бюджетный процесс, что обеспечивает прозрачность, легитимность бюджета;

приняты меры, направленные на увеличение и улучшение качества доходной базы бюджета Красноармейского района и бюджетов сельских поселений. Решениями Собраний депутатов сельских поселений Красноармейского района в 2008 году "О вопросах налогового регулирования в Красноармейском районе, отнесенных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах к ведению органов местного самоуправления" определены перечень местных налогов, их ставки, порядок и условия предоставления льгот, отсрочек и рассрочек по налогам, инвестиционного налогового кредита. В результате в районе установлены единые, стабильные и прозрачные правила в вопросах налогового регулирования для всех субъектов экономики;

произведено четкое разграничение полномочий и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников публично-правовых образований;

законодательно закреплены принципы формирования межбюджетных отношений в Красноармейском районе и методика распределения сумм финансовой помощи (трансфертов) на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности сельских поселений, основанная на объективных показателях бюджетной обеспеченности и налогового потенциала сельских поселений;

бюджетный процесс организован исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

законодательно закреплена система требований к получателям бюджетных гарантий и бюджетных кредитов;

законодательно закреплено ведение Муниципальной долговой книги Красноармейского района и единой системы учета консолидированного долга Красноармейского района, определены основы управления рисками в области долговой политики;

обеспечивается кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы Красноармейского района, эффективный учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств публично-правовых образований района, управление единым счетом бюджета Красноармейского района, формирование достоверной и прозрачной консолидированной бюджетной отчетности;

поэтапно внедряются инструменты бюджетирования, ориентированного на результаты (доклады о результатах и основных направлениях деятельности Красноармейского района (ДРОНДы), районные целевые программы (долгосрочные, ведомственные), реестры расходных обязательств и муниципальных услуг, муниципальных заданий);

размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется по установленным правилам и процедурам, обеспечена публичность этого процесса;

внедрен механизм мониторинга качества финансового менеджмента через систему аналитических индикаторов состояния бюджета Красноармейского района, а также бюджетов сельских поселений с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ. Результаты мониторинга публикуются в средствах массовой информации и на официальном сайте администрации Красноармейского района.

На базе имеющихся положительных результатов реформирования системы управления региональными общественными финансами Красноармейский район стремится к дальнейшей ее модернизации в соответствии с основными направлениями бюджетной реформы, осуществляемой на федеральном уровне. Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития Красноармейского района в условиях адаптации бюджетной системы Красноармейского района к замедлению темпов роста бюджетных доходов увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности бюджетных расходов.

II. Необходимость разработки и реализации Программы

В условиях глобализации экономики, подверженной действию множества непредсказуемых факторов, эффективное и ответственное управление общественными финансами является важнейшей предпосылкой для обеспечения макроэкономической стабильности, развития и повышения благосостояния граждан. Высокие риски продолжения глобального экономического кризиса и связанные с этим возрастающие риски для общественных финансов подчеркивают необходимость и важность хорошо продуманных и эффективно организованных действий органов местного самоуправления Красноармейского района при проведении бюджетной политики, ориентированной на создание надежного фундамента устойчивого развития Красноармейского района на будущее.

Объективными факторами для разработки и реализации Программы являются:

необходимость безусловного выполнения действующих расходных обязательств, реализации приоритетных национальных проектов и социально-значимых районных целевых программ в условиях снижения бюджетных возможностей вследствие замедления развития экономики;

ожидаемое сокращение объемов финансовой помощи из республиканского бюджета в рамках проводимой политики оптимизации межбюджетных отношений с муниципальными образованиями;

необходимость выполнения норм и требований федерального законодательства, принятых в рамках проводимой в Российской Федерации бюджетной реформы;

необходимость реализации мер по повышению доступности и качества оказываемых бюджетных услуг населению, увеличения бюджетной обеспеченности во всех сферах социально-культурной сферы;

высокая степень потребности в инвестициях практически во всех областях деятельности, включая сферы здравоохранения, образования, социальной защиты, жилищно-коммунального хозяйства, транспортного обеспечения.

Наряду с вышеперечисленными объективными факторами существуют некоторые системные недостатки и нерешенные проблемы в сфере управления общественными финансами:

недостаточная увязка стратегического планирования с бюджетным планированием, слабость комплексной оценки всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, нормативного регулирования), применяемых для достижения целей политики муниципального района;

сложившаяся организационно-правовая структура бюджетной сети, не способствующей развитию конкуренции и устранении барьеров на пути привлечения частного сектора к оказанию муниципальных услуг;

наличие условий и стимулов для неоправданного увеличения бюджетных расходов, недостаточность условий для мотивации администрации района, а также бюджетных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;

потребность совершенствования методик оценки деятельности сельских поселений, в том числе оценки эффективности использования ими финансовых ресурсов;

недостаточно увязанное с бюджетным процессом применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;

ограниченный опыт внедрения муниципальных заданий;

необходимость повышения эффективности деятельности муниципальных унитарных предприятий, организаций ряда отраслей экономики, таких как сельское хозяйство, жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт;

недостаточная заинтересованность органов местного самоуправления сельских поселений в наращивании собственной доходной базы в условиях высокой степени зависимости от финансовой помощи из бюджета Красноармейского района, поступающей из республиканского бюджета;

наличие неучтенных и бесхозяйных объектов недвижимости и инженерной инфраструктуры;

пробелы в системе контроля (аудита) за эффективностью использования бюджетных средств, в том числе при осуществлении бюджетных закупок.

В целом реализация Программы направлена на дальнейшее развитие сформированного в результате антикризисных мер механизма муниципальных гарантий и социальной поддержки населения района, обеспечение устойчивого функционирования социально-культурной сферы, наращивание объема и качества бюджетных услуг и услуг общественной инфраструктуры, поиск новых форм социальной защиты населения, включая меры по обеспечению и содействию занятости населения Красноармейского района.

III. Основные цели и задачи Программы

Цель Программы - создание условий для дальнейшего повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению муниципальных функций и обеспечению потребностей граждан и общества в муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития Красноармейского района.

Базовым условием реализации Программы является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Красноармейского района. Для достижения цели Программы необходимо создание механизмов, направленных на решение следующих основных задач:

усиление роли бюджета Красноармейского района в решении вопросов модернизации и инновационного развития экономики Красноармейского района;

четкое определение сфер ответственности как публично-правовых образований, так и органов местного самоуправления Красноармейского района;

обеспечение более тесной увязки стратегического и бюджетного планирования и целеполагания бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей;

создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по обеспечению муниципальных услуг;

создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ;

повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов местного самоуправления Красноармейского района, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности;

обеспечение более тесной увязки между количеством и составом имущества, находящегося в собственности публично-правовых образований, и полномочиями органов местного самоуправления Красноармейского района.

Для обеспечения реализации указанных задач в 2011-2012 годах предлагается принять решения по следующим основным направлениям:

обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Красноармейского района;

развитие программно-целевых принципов формирования бюджета, включая подготовку перехода к программному бюджету;

применение в полном объеме всех норм бюджетного законодательства в части формирования бюджета на очередной финансовый год;

повышение эффективности оказания муниципальных услуг путем совершенствования системы муниципальных заданий и реструктуризации бюджетной сети с учетом новых требований нормативно-правовой базы;

повышение эффективности управления муниципальным имуществом;

совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях муниципальных закупок;

развитие механизмов заинтересованности органов местного самоуправления Красноармейского района в повышении эффективности местного бюджета;

совершенствование муниципального финансового контроля и внедрение внутреннего контроля;

развитие информационной составляющей системы управления общественными финансами.

Содержанию реформ по указанным направлениям посвящены соответствующие разделы Программы. Реализация предлагаемых мер создаст организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов по конкретным направлениям (отраслям экономики и социальной сферы) политики Красноармейского района.

Экономический эффект от реализации Программы будет выражаться в развитии организационных и правовых предпосылок для повышения эффективности бюджетных расходов по конкретным направлениям (отраслям экономики и социальной сферы) политики Красноармейского района.

IV. Долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетной системы Красноармейского района

Необходимым условием решения задач Программы является долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетной системы Красноармейского района.

Устойчивость бюджетной системы - состояние общественных финансов, при котором обеспечивается нормальное функционирование субъекта публичной власти, реализация всех закрепленных за ним полномочий на основе полного и своевременного финансирования предусмотренных по бюджету расходов, включая погашение и обслуживание внутреннего долга. Устойчивость бюджетной системы позволяет судить о прочности финансовой основы деятельности администрации Красноармейского района. Анализ устойчивости бюджета позволяет инвесторам реально оценить риск вложения капитала в экономику района.

Устойчивость бюджета обеспечивается, в первую очередь, балансом между располагаемыми доходами и бюджетными расходами не только в пределах года, но и в будущих бюджетных периодах, особенно в условиях меняющейся экономики, конъюнктуры.

Несмотря на положительные изменения в системе межбюджетных отношений, достигнутые в ходе бюджетно-налоговых реформ, сохраняются существенные диспропорции между объемом принятых муниципальными образованиями района расходных обязательств и объемом располагаемых доходов, являющиеся причиной возникновения дефицита бюджета района и бюджетов сельских поселений. Таким образом, когда перед органами власти Красноармейского района стоит задача социально-экономического развития территорий и качественной реализации возложенных полномочий, вопрос преодоления системного дефицита для большинства сельских поселений весьма актуален.

При расчете доходной базы бюджета Красноармейского района на 2011 год учтены также предусмотренные изменения в налоговое законодательство с 1 января 2011 года. Учтено увеличение норматива зачисления в бюджет муниципального района единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - с 90% до 100%, единого сельскохозяйственного налога - с 30% до 35%.

Общая сумма доходов бюджета Красноармейского района в 2011 году прогнозируется в сумме 165140,0 тыс. рублей, в том числе собственные доходы (налоговые и неналоговые доходы) - 22246,2 тыс. рублей, в 2012 году - 155919,5 тыс. рублей и 24436,1 тыс. рублей соответственно, в 2013 году - 159928,1 тыс. рублей и 23874,5 тыс. рублей соответственно.

Проблема несбалансированности проявляется особенно в период финансового кризиса, когда ухудшение условий функционирования экономики приводит к замедлению роста или снижению доходов бюджета, а расходные обязательства сохраняются практически на прежнем уровне. Дефицит становится угрозой выполнения социальных обязательств района и для его преодоления применяются все методы мобилизации доходов и оптимизации использования бюджетных средств, направленные на обеспечение баланса. Когда возможности привлечения традиционных доходных источников (налоги, сборы, отчисления и др.) и сокращения расходов исчерпаны, на покрытие дефицита бюджета направляются заемные средства. Формирование эффективного механизма заимствований, позволяющего привлекать дополнительные ресурсы при минимальных издержках, - суть долговой политики Красноармейского района, нацеленной, прежде всего, на преодоление дефицитности бюджета и достижение его сбалансированности.

Проведение предсказуемой и ответственной бюджетной политики является важнейшей предпосылкой для обеспечения макроэкономической стабильности, которая:

создает базовые условия для устойчивого экономического роста, улучшения инвестиционного климата, диверсификации и повышения конкурентоспособности субъектов экономики, основанной на инновационном развитии;

ведет к созданию рабочих мест, требующих кадров высокой квалификации;

определяет достижение ключевой конечной цели стратегии социально-экономического развития Красноармейского района - роста уровня и качества жизни населения.

Ухудшение условий функционирования экономики вследствие макроэкономической нестабильности неизбежно приводит к замедлению роста или, в особо неблагоприятных условиях, к снижению доходов бюджета Красноармейского района, то есть к сокращению возможностей публично-правовых образований не только для достижения заявленных долгосрочных стратегических целей, но и для исполнения принятых публичных обязательств перед гражданами.

Для обеспечения долгосрочной устойчивости и стабильности бюджетной системы Красноармейского района необходимо установление и соблюдение четко сформулированных принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:

консервативность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;

наличие и соблюдение при выработке средне- и долгосрочной бюджетной политики критериев (показателей) реалистичности и устойчивости бюджета;

полнота и точность учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей муниципальной политики (включая, в том числе бюджетные ассигнования, налоговые льготы, гарантии и имущество);

ограничение бюджетного дефицита, муниципального долга и недопущение кредиторской задолженности;

принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения;

соблюдение установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах реструктуризации (сокращения) ранее принятых обязательств (в случае необходимости);

систематический анализ и управление рисками в бюджетно-налоговой сфере, в том числе - оценка средне- и долгосрочных последствий принятия новых расходных (условных) обязательств или тенденций, приводящих к дополнительным расходам с учетом стабильности и предсказуемости бюджетных доходов.

Для реализации указанных выше принципов планируется реализовать следующие основные меры:

формирование долгосрочного прогноза социально-экономического развития (на срок не менее 20 лет) и формирование бюджета на основе долгосрочного бюджетного прогнозирования;

использование для целей бюджетного планирования консервативного макроэкономического прогноза;

создание общих (инфраструктурных) условий для повышения деловой активности на территории Красноармейского района путем активизации предпринимательской деятельности посредством разработки различных программ экономического развития территорий, отдельных направлений, отраслей и секторов; стимулирования деловой активности за счет предоставления различного рода налоговых, имущественных и иных неналоговых преференций, за счет предоставления бюджетных кредитов и гарантий; стимулирования деятельности местных производителей и субъектов малого предпринимательства на основе механизма конкурсных закупок продукции, товаров, работ и услуг для муниципальных нужд;

совершенствование администрирования собственных налоговых и неналоговых доходов, исключение возможности генерации неплатежей со стороны бюджетов;

оптимизация числа налоговых льгот, а также отражение (в случае применения налоговых льгот в рамках районной программы) целей их предоставления в соответствующих муниципальных программах с регулярной оценкой их влияния на достижение заявленных программами целей;

сокращение наименее эффективных видов финансовой помощи, повышение концентрации межбюджетных трансфертов на важнейших приоритетных направлениях;

уточнение формы и порядка ведения реестра расходных обязательств с его взаимной увязкой с реестром муниципальных контрактов и введением правил корректировки (пересчета) объемов действующих расходных обязательств;

обеспечение формирования и реализации районной адресной инвестиционной программы, включающей планируемые и достигаемые результаты осуществления инвестиционных расходов;

формализация порядка и критериев инициирования и принятия решений по введению новых (увеличению действующих) расходных обязательств с усилением ответственности органов местного самоуправления Красноармейского района за достоверность оценки их объемов и сроков исполнения;

совершенствование организации и методологии прогнозирования кассового исполнения бюджета Красноармейского района с установлением ответственности главных распорядителей средств бюджета Красноармейского района за качество и соблюдение показателей кассового плана;

развитие механизма эффективного управления муниципальным имуществом (унитарными предприятиями и учреждениями, пакетами акций и объектами недвижимости).

Несмотря на то, что доля собственных доходов бюджета Красноармейского района возрастет от 12,4% в 2010 году до 13,5% в 2011 году, существующая доходная база бюджета Красноармейского района и бюджетов сельских поселений предопределяет зависимость бюджетной системы Красноармейского района от федеральной и республиканской поддержки в виде трансфертов, других видов денежной помощи и федеральных, и республиканских программ. Кроме того, особенностью российской налоговой системы является закрепление баз налоговых доходов за субъектами федерации и муниципалитетами, несоразмерное их расходным обязательствам. Практически ни один элемент налоговой базы, кроме относительно небольших источников (налоги на имущество физических лиц и земельный налог), не относится напрямую к источникам доходов местных бюджетов. Закрепление дополнительного норматива отчислений от налога на прибыль не решило проблему пополнения доходов бюджетов в связи с кризисными явлениями в экономике. Также имеет место системное недополучение доходов по причине предусмотренных федеральным законодательством налоговых льгот и изъятий.

Эти особенности приводят к низкой предсказуемости налоговых доходов, распыленности усилий органов местного самоуправления Красноармейского района в области налогообложения.

Необходимо придерживаться режиму жесткой экономии и оптимизации в расходах бюджетов Красноармейского района и наращивание собственного экономического и доходного потенциала бюджета Красноармейского района и сельских поселений.

В бюджете Красноармейского района безвозмездные поступления из республиканского бюджета предусмотрены на 2011 год в сумме 111776,7 тыс. рублей или на 5341,0 тыс. рублей меньше, чем в 2010 году.

Дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности в межбюджетных трансфертах в 2010 году занимает 20226,6 тыс. рублей, или на 11270,3 тыс. рублей больше текущего года (8956,3 тыс. рублей), на 44,3% выше.

Планируются необходимые предпосылки для обеспечения стабильности бюджета района и бюджетов сельских поселений, прежде всего путем стабилизации доходной базы, а также создания устойчивых стимулов для соответствующих органов местного самоуправления по ее наращиванию, а именно:

поэтапно сократить установленные федеральными законами льготы по местным налогам;

усилить действенность требований по зачислению налоговых доходов в местные бюджеты по месту деятельности предприятий;

повысить использование потенциала имущественных налогов и земельного налога, а также ускорить подготовку введения налога на недвижимость;

обеспечить доступность для муниципальных образований информации о выполнении юридическими лицами обязательств по уплате налогов и других платежей, поступающих в местные бюджеты;

стабилизировать методику и распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности сельских поселений;

создать механизм поддержки ликвидности счетов местных бюджетов, основанный на предоставлении Федеральным казначейством из федерального бюджета муниципальным образованиям краткосрочных бюджетных кредитов, в том числе беспроцентных, на покрытие временных кассовых разрывов;

разработать методические рекомендации (типовые методики) по прогнозированию доходов бюджетов муниципальных образований;

повысить эффективность взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при администрировании налогов и других платежей;

закрепить нормативы отчислений от единого сельскохозяйственного налога и налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, за местными бюджетами.

Перечисленные меры должны принести Красноармейскому району определенный положительный результат на этапе преодоления кризисных явлений в экономике, сориентировать органы местного самоуправления Красноармейского района на проявление самостоятельности, инициативы и ответственности, обеспечить последовательное внедрение и расширение новых принципов взаимодействия между властью и бизнесом, стать показателем наличия политической воли к достижению основных целей и ценностей демократических рыночных реформ в Красноармейском районе с учетом специфики его социально-экономического положения и культурных особенностей.

Для надежной сбалансированности бюджета необходимо эффективное управление муниципальным долгом. Красноармейский район объективно - это регион с ограниченным налоговым потенциалом и высокой плотностью населения, предопределяющей существенный объем социальных расходов. Кроме того, высока потребность в капитальных вложениях практически во все области муниципальной деятельности (здравоохранение, образование, культура, социальная защита, жилищно-коммунальное хозяйство, транспортное обеспечение). В этих условиях существует необходимость привлечения заемных финансовых ресурсов для осуществления инвестиционных расходов.

Долговая стратегия Красноармейского района строится преимущественно в целях повышения качественного уровня общественной инфраструктуры для обеспечения жизнедеятельности граждан и бизнеса (капитальный ремонт и реконструкция школ, больниц, библиотек, спортивного комплекса, автомобильных дорог, объектов водоснабжения, жилищное строительство, благоустройство населенных пунктов), создания инвестиционно-привлекательного климата для расширения и освоения новых производств, увеличения рабочих мест и развития налоговой базы, и, как следствие, финансовой самостоятельности района. В связи с этим, заимствования имеют четкую инвестиционную направленность, давая долгосрочный эффект для развития экономики, социальной сферы и доходной базы Красноармейского района.

Для дальнейшего внедрения указанных выше принципов планируется реализовать следующие меры:

повышение эффективности муниципальных заимствований и оптимизация структуры муниципального долга с целью минимизации его обслуживания, осуществление заимствований в пределах норм, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, применение рыночных инструментов заимствований, а также четкое соблюдение сроков выплаты всех обязательств Красноармейского района и обеспечение раскрытия информации о долге;

осуществление заимствований, как правило, на инвестиционные цели;

сохранение репутации добросовестного и эффективного заемщика, обеспечение высокого качества управления муниципальным долгом Красноармейского района и доверия инвесторов к экономическим и финансовым действиям и возможностям Красноармейского района.

Социально-экономическое развитие Красноармейского района в ближайшее время будет происходить в условиях относительно низких доходов. Это потребует от всех участников бюджетного процесса проведения еще более предсказуемой и ответственной бюджетной политики, направленной на достижение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Красноармейского района, политики, которая создает базовые условия для устойчивого экономического роста, укрепления доходной базы, улучшения инвестиционного климата, диверсификации и повышения конкурентоспособности субъектов экономики, основанной на инновационном развитии, ведет к созданию рабочих мест и росту уровня и качества жизни населения.

V. Совершенствование разграничения полномочий и организации деятельности публично-правовых образований

Наряду с обеспечением долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Красноармейского района для реализации целей и задач Программы необходимо четкое определение полномочий (прав и ответственности) и принципов деятельности органов местного самоуправления Красноармейского района.

Это является необходимым условием для устранения избыточных и дублирующих функций и полномочий органов местного самоуправления Красноармейского района и сельских поселений, наличие которых приводит как к увеличению бюджетных расходов, так и к размыванию ответственности за результаты деятельности.

С 2006 года в Красноармейском районе, как и в целом по Чувашской Республике, введен в действие в полном объеме Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", образован четвертый уровень бюджетной системы - поселенческий, построены межбюджетные отношения с бюджетами сельских поселений.

Проводится комплексная оценка уровня социально-экономического развития сельских поселений, ведется ежемесячный мониторинг оценки качества управления финансами и платежеспособности сельских поселений при предоставлении финансовой помощи, в основе которого лежит система индикаторов, отражающих ключевые факторы платежеспособности, определяющие текущее финансовое состояние и потенциальные финансовые возможности, устойчивость по отношению к воздействию негативных внешних факторов, уровень методологического и нормативно-правового обеспечения бюджетного процесса, результаты внедрения передовых практик управления финансами, доступность и объективность информации о финансово-экономическом состоянии территории. Результаты оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований размещаются в сети Интернет. Для стимулирования органов местного самоуправления сельских поселений Красноармейского района в улучшении показателей социально-экономического развития в составе межбюджетных трансфертов бюджетам сельских поселений предполагается предусмотреть дотации на поощрение достижения наилучших показателей органов местного самоуправления сельских поселений, распределение которых осуществляется на основе оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления сельских поселений Красноармейского района.

В целом межбюджетные отношения с органами местного самоуправления сельских поселений строятся таким образом, чтобы сельские поселения в большей степени ориентировались на собственные силы и собственную компетенцию, а суммы финансовой помощи из республиканского бюджета и бюджета Красноармейского района должны оптимизироваться.

Для этого необходимо реализовать следующие принципы:

усиление возможности Красноармейского района и сельских поселений и их заинтересованности самостоятельно формировать свои расходные обязательства исходя из интересов и предпочтений местных сообществ и общих приоритетов политики Красноармейского района и сельских поселений в соответствующих сферах;

недопустимость возникновения "необеспеченных мандатов" и решений органов местного самоуправления, влекущих возникновение выпадающих доходов;

объективная, формализованная и прозрачная система межбюджетных трансфертов;

наличие стимулов для повышения эффективности муниципального управления и при необходимости санкций, обеспечивающих соблюдение законодательно установленных требований и финансовой дисциплины.

Публично-правовые образования, а также созданные ими органы управления и казенные учреждения, в рамках реализации принятых на районном уровне нормативно-правовых актов наделяются статусом юридического лица и будут выступать в гражданских правоотношениях только от имени соответствующего публично-правового образования. Большинство нынешних бюджетных учреждений, как и автономные учреждения, получат возможность действовать от своего имени, иметь собственное имущество и доходы, в том числе получая субсидии из бюджетов на оказание муниципальных услуг.

Эффективное решение обозначенных в разделе задач позволит получить реальное снижение бюджетных расходов на местное самоуправление.

VI. Муниципальные программы как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов

Для формирования и систематизации целей и задач субъектов бюджетного планирования в Красноармейском районе была сформирована система целей социально-экономического развития района исходя из основных документов среднесрочного планирования:

Стратегия социально-экономического развития Красноармейского района до 2020 года;

постановления главы администрации Красноармейского района и глав администраций сельских поселений, направленные на определение основных направлений бюджетной политики, формирование современной инфраструктуры, развитие малого предпринимательства, формирование инновационной среды и информационных технологий, развитие человеческого потенциала, обеспечение опережающего развития эффективной системы непрерывного образования, физической культуры и спорта, здорового образа жизни;

схема территориального планирования Красноармейского района, генеральные планы сельских поселений;

районные целевые программы и комплексные программы социально-экономического развития Красноармейского района и сельских поселений, стратегии развития отдельных отраслей экономики.

Данные документы являются ключевыми в системе районного планирования, взаимоувязаны между собой, направлены на изменение стандартов жизни и повышение уровня благосостояния населения Красноармейского района.

В целях расширения сфер применения программно-целевых методов бюджетного планирования Красноармейский район приступил к разработке докладов об основных направлениях деятельности с 2008 года.

Следует отметить, что хотя разработка ДРОНДов в целом способствует увязке информации о целях, задачах и результатах деятельности с фактическими и планируемыми объемами бюджетного финансирования, фактическое выделение финансовых ресурсов, необходимых на достижение заявленных целей и задач производится в отрыве от содержания ДРОНДов. Обоснование бюджетных ассигнований недостаточно увязано с показателями непосредственного и (или) конечного результата использования бюджетного ассигнования (результата деятельности субъекта бюджетного планирования).

Для повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов местного самоуправления в качестве одного из инструментов предлагается принять программно-целевой принцип организации их деятельности.

Муниципальная программа Красноармейского района (далее - муниципальная программа) - документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты политики Красноармейского района, обеспечивающий реализацию в установленные сроки Стратегии развития Красноармейского района до 2020 года, других крупномасштабных мероприятий районного значения.

Ответственными за разработку и реализацию муниципальных программ являются органы местного самоуправления Красноармейского района.

Общими принципами разработки и реализации муниципальных программ являются:

формирование муниципальных программ исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;

определение структурного подразделения администрации Красноармейского района, отвечающего за реализацию муниципальной программы (достижение конечных результатов);

установление для муниципальных программ, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания муниципальных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;

охват муниципальными программами всех сфер деятельности органов местного самоуправления Красноармейского района и соответственно большей части бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в ее распоряжении, а также интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых) инструментов для достижения целей муниципальных программ;

наделение органов местного самоуправления Красноармейского района, осуществляющих управление муниципальными программами и их подпрограммами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;

проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации муниципальных программ, в том числе внешней экспертизы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.

Предполагается, что состав подпрограмм и планируемые результаты реализации подпрограмм будут определяться муниципальной программой, а бюджетные ассигнования на их достижение будут утверждаться решением Собрания депутатов Красноармейского района о бюджете на соответствующий финансовый год.

Для реализации изложенных подходов потребуется:

утвердить порядок разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ;

определить перечень муниципальных программ и организовать подготовку проектов муниципальных программ;

определить порядок планирования объемов бюджетных ассигнований бюджета Красноармейского района на реализацию муниципальных программ на среднесрочный период с учетом необходимости его увязки с бюджетным процессом.

VII. Переход к программной структуре расходов бюджета Красноармейского района

Внедрение программно-целевого принципа организации деятельности органов местного самоуправления Красноармейского района и необходимость создания условий для планирования бюджетных ассигнований по новым принципам требуют изменения процесса составления и утверждения бюджета Красноармейского района и сельских поселений.

При этом предполагается, что в течение ближайших двух-трех бюджетных циклов будут действовать переходные положения, позволяющие формировать программную структуру расходов бюджета Красноармейского района и сельских поселений в соответствии с проектами муниципальных программ с поэтапным расширением числа программ и подпрограмм, утвержденных в установленном органом местного самоуправления Красноармейского района порядке.

Утвержденные муниципальные программы, а также отчеты об их реализации предполагается представлять Собранию депутатов Красноармейского района. Программная структура должна охватывать значительную часть расходов бюджета Красноармейского района.

Необходимо учитывать, что по мере развития программно-целевого принципа организации деятельности органов местного самоуправления Красноармейского района будет возрастать необходимость расширения полномочий и ответственности структурных подразделений Красноармейского района, отвечающих за реализацию соответствующих программ и подпрограмм, уточнения их структуры и полномочий.

Укрупнение структуры расходов позволит существенно сократить количество оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись и одновременно расширить полномочия главных распорядителей средств бюджета Красноармейского района в формировании и ведении собственных бюджетных росписей.

Внедрение принципов формирования программного бюджета предполагает сохранение и усиление роли существующих инструментов бюджетного планирования: реестра расходных обязательств, адресной инвестиционной программы, обоснований бюджетных ассигнований.

VIII. Оптимизация функций муниципального управления и повышение эффективности их обеспечения

Данное направление Программы предполагает продолжение реализации административной реформы. Основной акцент будет сделан на проектном принципе организации деятельности органов местного самоуправления Красноармейского района, в том числе на применении его в процессе реализации муниципальных программ и организации процедур внутреннего контроля деятельности.

Основными направлениями повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления Красноармейского района (выполнения возложенных на них функций, в том числе по осуществлению юридически значимых действий) должны стать:

противодействие коррупции и снижение административных барьеров;

совершенствование контрольно-надзорной деятельности;

оптимизация состава и полномочий органов местного самоуправления Красноармейского района, результатом которой должно стать сокращение дублирования функций и полномочий, а также оптимизация численности муниципальных служащих;

передача функций органов местного самоуправления Красноармейского района, не отнесенных к основному виду деятельности, специализированным организациям, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов, или размещение муниципальных заказов на соответствующие услуги (аутсорсинг);

повышение мотивации руководителей отделов администрации Красноармейского района в отношении оптимизации предельной численности работников аппарата;

формирование "электронного правительства", в том числе переход на оказание услуг по осуществлению юридически значимых действий органов местного самоуправления Красноармейского района в электронной форме;

оптимизация межведомственного взаимодействия, в том числе с использованием информационных технологий путем раскрытия информации о деятельности органов местного самоуправления Красноармейского района.

Структурными подразделениями администрации Красноармейского района и бюджетными учреждениями должны быть утверждены и реализованы отраслевые (ведомственные) планы повышения эффективности бюджетных расходов в сферах их ведения.

Кроме того, структурными подразделениями администрации Красноармейского района и бюджетными учреждениями должны быть приняты планы повышения качества финансового менеджмента, а финансовым отделом администрации Красноармейского района - организованы его мониторинг и оценка.

Совершенствуется методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления Красноармейского района, в которой предусматриваются параметры отчетности органов местного самоуправления Красноармейского района об эффективности расходов, оценку результатов, достигнутых по отношению к планам, установление при возможности соответствующих критериев для измерения качества, количества и стоимости конечных результатов деятельности организаций и т.д.

Важной сферой оптимизации деятельности публично-правовых образований является управление муниципальной собственностью, для повышения эффективности которого предлагается реализация мер по следующим основным направлениям:

упорядочение состава имущества публично-правовых образований и обеспечение его учета;

проведение полной инвентаризации объектов, находящихся в муниципальной собственности Красноармейского района и оформления прав на них;

замена практики передачи имущества, специально приобретенного за счет бюджетных средств одного публично-правового образования, другому публично-правовому образованию путем предоставления субсидий на соответствующие цели, распределяемых по прозрачным критериям (за исключением случаев оборота имущества, передаваемого в целях обеспечения полномочий публично-правовых образований);

совершенствование системы показателей оценки эффективности использования муниципального имущества;

совершенствование методики оценки эффективности использования муниципального имущества, доходов от его использования в бюджет Красноармейского района;

ужесточение контроля за соблюдением установленных процедур предоставления в собственность (сдачи в аренду) земельных участков и помещений, находящихся в муниципальной собственности, усиление контроля за деятельностью коммерческих организаций, использующих в своей хозяйственной деятельности муниципальное имущество;

проведение анализа перечня изъятых из оборота и ограниченных в обороте земель, оценка их эффективности с целью дальнейшей оптимизации земельного фонда;

оптимизация сети муниципальных унитарных предприятий, приватизация имущества, не обеспечивающего выполнение муниципальных функций, совершенствование приватизационных процедур;

формирование экономически обоснованной дивидендной политики;

постоянная актуализация информационной базы рыночной оценки объектов муниципального имущества;

расширение системы использования муниципальных ликвидных активов в качестве залогового инструмента при привлечении заимствований.

IX. Повышение эффективности предоставления муниципальных услуг

Существующая в настоящее время в Красноармейском районе система бюджетных учреждений до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию муниципального сектора. А органы местного самоуправления Красноармейского района осуществляют содержание существующей сети бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг.

Количество бюджетных учреждений, финансируемых за счет бюджета Красноармейского района, в настоящее время составляет 39 единиц.

В районе много сделано по совершенствованию, реструктуризации и оптимизации бюджетных учреждений. В межбюджетных отношениях ряд лет применяется принцип подушевого распределения финансовых ресурсов.

В районе осуществлена полномасштабная реструктуризация бюджетной сети. Например, прошли реструктуризацию с 2002 года 8 школ, 5 садиков, создано 3 кустовых базовых школы. Сокращение малокомплектных школ и создание образовательных центров привели к значительному повышению уровня образовательного процесса. Увеличилась возможность выпускников школ для поступления в вузы. А переход на систему подушевого финансирования образовательных услуг стал реальной гарантией качественного образования вне зависимости от места предоставления услуг - в сельской или городской местности.

В районе осуществляется поэтапная работа по переходу на одноканальное финансирование системы здравоохранения через систему обязательного медицинского страхования, что позволяет переходить на осуществление расчетов за оказанные услуги по полным тарифам на основе стандартов оказания медицинской помощи.

Серьезная работа проделана по совершенствованию системы оплаты труда в бюджетных учреждениях, направленная на стимулирование персонала на повышение качества услуг. С 1 января 2009 года все учреждения, финансируемые из бюджета Красноармейского района, переведены на отраслевые системы оплаты труда.

Намечается перевод бюджетных учреждений в автономные. Это позволит совершенствовать деятельность бюджетных учреждений, направленных на создание предпосылок для повышения качества муниципальных услуг, внедрения элементов рыночности в деятельность муниципальных учреждений, обеспечения больших возможностей для ускоренного развития наиболее успешных муниципальных учреждений.

Вместе с тем, в разрезе конкретных учреждений присутствует принцип финансирования исходя из необходимости содержания существующих мощностей, а не исходя из объемов оказываемых услуг. Планирование в основном осуществляется методом индексации расходов, в результате отсутствует стимул к оптимизации расходов, как в части их совокупных объемов, так и в части структуры.

Одним из ключевых элементов бюджетной реформы, нацеленной на переход от системы управления затратами к системе управления по результатам, является реформирование бюджетной сети, осуществляемое в рамках реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Закон N 83-ФЗ).

Целями данного направления Программы являются:

повышение доступности и качества муниципальных услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и других социально значимых сферах;

привлечение и удержание в бюджетной сфере высокопрофессиональных кадров;

создание условий для оптимизации бюджетной сети;

развитие материально-технической базы муниципальных учреждений, в том числе за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников;

снижение неустановленных видов оплаты услуг муниципальных учреждений;

внедрение в деятельность муниципальных учреждений элементов конкурентных отношений.

Для достижения указанных целей необходимо решить следующие взаимосвязанные задачи:

совершенствование правового статуса муниципальных учреждений;

внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;

повышение открытости деятельности учреждений, оказывающих муниципальные услуги, для потребителей этих услуг.

В соответствии с вносимыми Законом N 83-ФЗ изменениями в Гражданский кодекс Российской Федерации муниципальное учреждение будет создаваться в форме бюджетного (нового типа), автономного или казенного учреждения.

Выбор соответствующего правового статуса должен осуществляться с учетом возможности функционирования учреждения на основе рыночных принципов.

Предполагается изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав), оказывающих муниципальные услуги:

перевести их в течение 2012 г. со сметного финансового обеспечения на предоставление субсидии на выполнение муниципального задания;

предоставить право бюджетным учреждениям (с расширенным объемом прав) зачислять доходы от приносящей доходы деятельности в самостоятельное распоряжение этих учреждений;

исключить субсидиарную ответственность муниципального образования по обязательствам бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав);

расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за ними движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает администрация Красноармейского района, выполняющая функции учредителя соответствующего учреждения.

Создание нового типа муниципальных учреждений - казенного учреждения, статус которых, по сути, совпадает с ранее закрепленным в законодательстве Российской Федерации статусом бюджетного учреждения, будет сопровождаться дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет. При этом процедура перевода бюджетных учреждений в казенные учреждения должна будет обеспечить минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса казенных учреждений, и сведение их только к внесению изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.

До 1 июля 2012 года устанавливается переходный период, который позволит как бюджетным учреждениям с расширенным объемом прав, так и казенным учреждениям, функционировать, по сути, в прежнем правовом режиме.

В переходный период необходимо принять ря