Решение Верховного суда Чувашской Республики от 15 сентября 2005 г. N 3-28/05 Об отказе в признании недействующими абзаца 9 статьи 7 Закона Чувашской Республики от 29 декабря 2003 г. N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике", пунктов 13 и 15 статьи 1 Закона Чувашской Республики от 12 апреля 2005 г. N 13 "О внесении изменений в Закон Чувашской Республики "Об административных правонарушениях в Чувашской Республике", статей 32.1, 32.2 и части 10 статьи 34 Закона Чувашской Республики от 23 июля 2003 г. N 22 "Об административных правонарушениях в Чувашской Республике" (извлечение)

Решение Верховного суда Чувашской Республики
от 15 сентября 2005 г. N 3-28/05
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 14 декабря 2005 г. N 31-Г05-14 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный суд Чувашской Республики в составе председательствующего судьи, при секретаре, с участием прокурора,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Р. и Н. о признании недействующими: абзаца 9 статьи 7 Закона Чувашской Республики от 29 декабря 2003 года N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике"; пунктов 13 и 15 ст.1 Закона Чувашской Республики от 12.04.2005 г. N 13 "О внесении изменений в Закон Чувашской Республики "Об административных правонарушениях в Чувашской Республике"; статей 32.1, 32.2 и ч.10 ст.34 Закона Чувашской Республики "Об административных правонарушениях в Чувашской Республике",

установил:

Р. и Н., имеющие лицензию Министерства транспорта Российской Федерации на право осуществления перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, обратились в суд с заявлением о признании недействующими: абзаца 9 статьи 7 Закона Чувашской Республики от 29 декабря 2003 года N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике"; пунктов 13 и 15 ст.1 Закона Чувашской Республики от 12.04.2005 г. N 13 "О внесении изменений в Закон Чувашской Республики "Об административных правонарушениях в Чувашской Республике"; статей 32.1, 32.2 и ч.10 ст.34 Закона Чувашской Республики "Об административных правонарушениях в Чувашской Республике".

В обоснование своих требований заявители указали, что, согласно абзацу 9 статьи 7 Закона Чувашской Республики "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике", орган исполнительной власти Чувашской Республики по организации пассажирских перевозок (Министерство транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики) в установленном порядке принимает решения об открытии новых маршрутов, изменении или прекращении существующих маршрутов.

По смыслу данной нормы, Министерству транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики, по его усмотрению, предоставлено право разрешать или запрещать юридическим лицам и предпринимателям осуществлять пассажирские перевозки в том или ином направлении. Между тем, право на осуществление предпринимательской деятельности в виде осуществления пассажирских перевозок, в том числе и в заранее определенном направлении, возникает в силу статей 2, 3, 4 Федерального закона от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" с момента получения лицом соответствующей лицензии. Согласно ст.76 Устава автомобильного транспорта РСФСР, утвержденного постановлением СМ РСФСР от 8 января 1969 года, организация новых маршрутов (городских, пригородных, междугородних в пределах субъекта Российской Федерации) осуществляется территориальными объединениями автомобильного транспорта по согласованию с исполнительными органами власти. Таким образом, федеральным законодательством принятие решения об организации новых маршрутов возлагается на перевозчика, а органам исполнительной власти предоставлено лишь право согласования данного решения.

По мнению заявителей, оспариваемое положение Закона нарушает их право на занятие предпринимательской деятельностью по перевозке пассажиров в заранее выбранном ими направлении, поскольку незаконно позволяют органу государственной власти регулировать вопросы открытия маршрутов пассажирских перевозок, несмотря на то, что данные вопросы федеральным законодательством отнесены к ведению перевозчика.

Пунктом 13 ст.1 Закона Чувашской Республики от 12.04.2005 г. N 13 "О внесении изменений в Закон Чувашской Республики "Об административных правонарушениях в Чувашской Республике" глава 5 Закона Чувашской Республики "Об административных правонарушениях в Чувашской Республике" дополнена статьями 32.1, 32.2..

Указанными статьями введена административная ответственность за осуществление автомобильным транспортом маршрутных пассажирских перевозок без утвержденного уполномоченным органом исполнительной власти Чувашской Республики (Министерством транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики) паспорта маршрута и за самовольное изменение утвержденной указанным органом схемы маршрута.

По мнению заявителей, право на осуществление предпринимательской деятельности в виде осуществления пассажирских перевозок, в том числе и в заранее определенном направлении, возникает в силу статей 2, 3, 4 ФЗ от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" с момента получения лицом соответствующей лицензии. Оспариваемые положения, не являющиеся федеральным законом, под страхом применения административной ответственности, допускают возможность ограничения прав заявителей на осуществление ими гражданских прав, в том числе права на занятие предпринимательской деятельности в виде перевозок пассажиров. Указанные положения противоречат п.2 ст.1 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которым гражданские права могут быть ограничены лишь на основании федерального закона ради достижения определенных целей.

В случае признания недействующими вышеуказанных нормативных положений административного законодательства заявители просят признать недействующим и п.15 ст.1 Закона Чувашской Республики от 12.04.2005 г. N 13 "О внесении изменений в Закон Чувашской Республики "Об административных правонарушениях в Чувашской Республике", которым ст.34 Закона Чувашской Республики "Об административных правонарушениях в Чувашской Республике" дополнена частью 10, установившей, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 32.1, 32.2. Закона Чувашской Республики "Об административных правонарушениях в Чувашской Республике", рассматривают руководитель органа исполнительной власти Чувашской Республики, уполномоченного в области организации пассажирских перевозок и его заместители, а также просят признать недействующей саму ч.10 ст.34 Закона Чувашской Республики "Об административных правонарушениях в Чувашской Республике".

Указанные нормы, по мнению заявителей, подлежат признанию недействующими еще и потому, что статья 7 Закона Чувашской Республики от 29 декабря 2003 г. N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике" и постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 15 мая 2004 г. N 116 "Вопросы Министерства транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики" не содержат положений, определяющих полномочия указанных должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях.

Заявитель Н. в судебное заседание не явился, просил дело рассмотреть без его участия.

Заявитель Р. и представитель заявителей заявление поддержали.

Представитель Государственного Совета Чувашской Республики и представитель Администрации Президента Чувашской Республики требования не признали по тем основаниям, что оспариваемые заявителями положения полностью соответствуют законодательству Российской Федерации и не противоречат Гражданскому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Уставу автомобильного транспорта РСФСР от 8 января 1969 года, а также не нарушают права заявителей.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела и заслушав заключение прокурора прокуратуры Чувашской Республики, полагавшего необходимым в удовлетворении заявления отказать, Верховный суд Чувашской Республики находит требования заявителей не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Как установлено судом, Государственным Советом Чувашской Республики 23 декабря 2003 года принят Закон Чувашской Республики от 29 декабря 2003 г. N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике". Текст Закона опубликован в газете "Республика" от 31 декабря 2003 г. N 52 (465), в газете "Хыпар" от 9 января 2004 г. N 2 (23895), в Собрании законодательства Чувашской Республики N 12 за 2003 г., ст.879.

Согласно абзацу 9 статьи 7 указанного Закона, орган исполнительной власти Чувашской Республики по организации пассажирских перевозок (в соответствии с постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 15 апреля 2005 года N 96 "О совершенствовании управления пассажирскими перевозками автомобильным транспортом в Чувашской Республике" этим органом является Министерство транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики") в установленном порядке принимает решение об открытии новых маршрутов, изменении или прекращении существующих маршрутов.

29.03.2005 г. Государственным Советом Чувашской Республики принят Закон Чувашской Республики от 12.04.2005 г. N 13 "О внесении изменений в Закон Чувашской Республики "Об административных правонарушениях в Чувашской Республике". Текст Закона опубликован в газете "Республика" от 14.04.2005 г. N 14 (533), в газете "Хыпар" от 15.04.2005 г. N 74-75 (24217-24218).

Пунктом 13 данного Закона глава 5 Закона Чувашской Республики "Об административных правонарушениях в Чувашской Республике" от 23 июля 2003 года N 22 была дополнена статьями 32.1, 32.2. Указанными статьями была введена административная ответственность за осуществление автомобильным транспортом маршрутных пассажирских перевозок без утвержденного уполномоченным органом исполнительной власти Чувашской Республики паспорта маршрута и за самовольное изменение утвержденной указанным органом схемы маршрута.

Кроме того, пунктом 15 указанного Закона статья 34 Закона Чувашской Республики "Об административных правонарушениях в Чувашской Республике" от 23 июля 2003 года N 22 была дополнена частью 10, в соответствии с которой, в качестве должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 32, 32.1 и 32.2, были определены руководитель органа исполнительной власти Чувашской Республики, уполномоченного в области организации пассажирских перевозок, и его заместители.

В соответствии со ст.13 ГК РФ нормативные акты, несоответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Исследовав вопрос о полномочиях Государственного Совета Чувашской Республики по регулированию спорных вопросов и о соответствии оспариваемых положений законов Чувашской Республики законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Верховный суд приходит к следующему.

В соответствии с ч.3 статьи 11 Конституции Российской Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

В силу пункта "и" ст.71 Конституции Российской Федерации, в ведении Российской Федерации находятся лишь федеральный транспорт и федеральные пути сообщения.

Развитие конституционных положений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также определение полномочий органов местного самоуправления осуществлено Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения. Указанные вопросы решаются данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений на территории органа местного самоуправления, в силу подпункта 20 п.2 ст.6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", относится к вопросам местного значения.

Таким образом, вопросы организации транспортного обслуживания населения на территории субъекта Российской Федерации находятся в компетенции субъекта Российской Федерации.

Согласно подпункту "б" пункта 1 статьи 5 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъектов Российской Федерации осуществляет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Учитывая изложенное, Закон Чувашской Республики от 29 декабря 2003 года N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике" принят Государственным Советом Чувашской Республики в пределах предоставленных ему полномочий.

Доводы заявителей о несоответствии оспариваемых положений Гражданскому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Уставу автомобильного транспорта РСФСР от 8 января 1969 года не могут быть признаны обоснованными.

В соответствии со статьей 784 Гражданского кодекса Российской Федерации, общие условия перевозки определяются транспортными уставами и кодексами, иными законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами. Условия перевозки грузов, пассажиров и багажа отдельными видами транспорта, а также ответственность сторон по этим перевозкам определяется соглашением сторон, если Гражданским кодексом Российской Федерации, транспортными уставами и кодексами, иными законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами не установлено иное.

Вопросы организации маршрутных пассажирских перевозок Гражданским кодексом Российской Федерации не регулируются. Решение данных вопросов на территории субъекта Российской Федерации, в силу указанных выше федеральных законов, находится в ведении субъектов Российской Федерации. Принимаемые субъектами Российской Федерации законы и иные нормативные акты не должны противоречить федеральному законодательству, регулирующему аналогичные вопросы. Ряд вопросов организации пассажирских перевозок регулируется Уставом автомобильного транспорта РСФСР, утвержденным постановлением СМ РСФСР от 8 января 1969 года.

Согласно п.2 указанного Устава, Устав определяет права и обязанности находящихся на территории РСФСР автотранспортных предприятий и организаций, других имеющих автомобили предприятий, организаций, учреждений, независимо от их ведомственной подчиненности, а также предприятий, организаций, учреждений и граждан, пользующихся автомобильным транспортом. Устав также регламентирует основные условия перевозок автомобильным транспортом грузов, пассажиров, багажа и почты, а также взаимоотношения находящихся на территории Российской Федерации автотранспортных предприятий и организаций с предприятиями и организациями других видов транспорта в части осуществления автомобильных перевозок.

В силу пунктов "а, б, в" статьи 76 Устава, на которую ссылаются заявители, организация новых маршрутов производится:

- городских и пригородных - территориальными объединениями автомобильного транспорта по согласованию с исполнительными комитетами городских, районных Советов народных депутатов;

- междугородних в пределах области, края, автономной республики территориальными объединениями автомобильного транспорта по согласованию с соответствующими Советами Министров автономных республик или с исполнительными комитетами областных (краевых) Советов народных депутатов, а между областями - Министерством автомобильного транспорта.

Таким образом, действие указанной статьи распространяется на открытие новых маршрутов территориальными объединениями автомобильного транспорта. Порядок открытия, изменения и закрытия маршрутов индивидуальными предпринимателями, к каковым относятся заявители, Устав не регулирует. Аналогичная правовая позиция изложена в решении Верховного Суда Российской Федерации от 4 февраля 2003 года N ГКПИ03-13 по делу о признании незаконными п.55 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных приказом Министерства транспорта РСФСР от 31 декабря 1981 года, содержащего положение о необходимости согласования автотранспортными предприятиями и транспортными управлениями расписания движения автобусов.

При таких обстоятельствах Чувашская Республика, как субъект Российской Федерации, в пределах полномочий, предоставленных Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", вправе осуществлять собственное правовое регулирование порядка открытия новых, изменения и прекращения существующих маршрутов в отношении лиц, не указанных в Уставе автомобильного транспорта РСФСР.

Доводы заявителей о несоответствии оспариваемых положений нормам Федерального закона от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" не могут быть приняты во внимание. Указанный Закон регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, к каковым относится и деятельность по перевозкам автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек. Вопросы организации маршрутных пассажирских перевозок указанный Закон не регулирует. Наличие лицензии не означает наличие права лицензиата на осуществление пассажирских перевозок вне рамок законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации дорожного движения, безопасности дорожного движения, организации пассажирских перевозок.

Вопросы административного законодательства в соответствии с пунктом "к" ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативно-правовых актов субъекта РФ, нормативно-правовых актов органов местного самоуправления.

В статье 1.3 Кодекса Российской федерации об административных правонарушениях дан исчерпывающих перечень предметов ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Вне пределов исключительного ведения Российской Федерации правовое регулирование в сфере ответственности за административные правонарушения может осуществляться законами субъектов Российской Федерации, что соответствует статье 73 Конституции Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъектов Российской Федерации.

Вопросы организации пассажирских перевозок на территории субъекта Российской Федерации находятся в ведении субъекта Российской Федерации. В соответствии со ст.7 Закона Чувашской Республики от 29 декабря 2003 года N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике", орган исполнительной власти Чувашской Республики по организации пассажирских перевозок утверждает паспорта и схемы автобусных маршрутов с указанием опасных участков движения.

Административная ответственность за указанные правонарушения на территории Чувашской Республики, в соответствии с пояснениями представителей Государственного Совета Чувашской Республики и Президента Чувашской Республики, установлена в целях обеспечения безопасности пассажиров и создания условий для обеспечения устойчивого функционирования рынка транспортных услуг, а также предупреждения нарушений установленного порядка организации маршрутных пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республики. Указанные доводы заявителями не опровергнуты.

При таких обстоятельствах, административная ответственность за указанные правонарушения установлена в соответствии с общими принципами разграничения полномочий по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах ведения и полномочий Чувашской Республики.

Введение административной ответственности не может быть признано незаконным ограничением прав заявителей, поскольку ответственность введена за осуществление перевозок с нарушением требований действующих положений Закона Чувашской Республики от 29 декабря 2003 года N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике".

Не могут быть приняты во внимание и доводы заявителей о неправомерном определении должностных лиц, полномочных рассматривать дела об административных правонарушения, предусмотренных статьями 32.1 и 32.2 Закона Чувашской Республики "Об административных правонарушениях" со ссылкой на то, что Закон Чувашской Республики от 29 декабря 2003 года N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике" не содержит положений о полномочиях указанных лиц.

Закон Чувашской Республики "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике" определяет полномочия органов государственной власти в сфере организации пассажирских перевозок, а не их должностных лиц. В силу части 2 статьи 22.1, части 2 статьи 22.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, дела об административных правонарушениях рассматривают должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах полномочий, возложенных на них законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности. В рамках указанных положений, Законом Чувашской Республики от 23 июля 2003 года N 22 "Об административных правонарушениях в Чувашской Республике" и определены полномочия руководителя и заместителей руководителя органа исполнительной власти Чувашской Республики, уполномоченного в области организации пассажирских перевозок.

Таким образом, доводы заявителей о несоответствии оспариваемых положений законов Чувашской Республики законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации являются несостоятельными.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст.194-198 и 253 ГПК РФ, Верховный суд Чувашской Республики решил:

Заявление Р. и Н. о признании недействующими: абзаца 9 статьи 7 Закона Чувашской Республики от 29 декабря 2003 года N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике"; пунктов 13 и 15 ст.1 Закона Чувашской Республики от 12.04.2005 г. N 13 "О внесении изменений в Закон Чувашской Республики "Об административных правонарушениях в Чувашской Республике"; статей 32.1, 32.2 и ч.10 ст.34 Закона Чувашской Республики "Об административных правонарушениях в Чувашской Республике" оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано и опротестовано в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня вынесения решения в окончательной форме с подачей жалобы через Верховный суд Чувашской Республики.

Судья Верховного суда

Чувашской Республики