Решение Верховного суда Чувашской Республики от 15 февраля 2006 г. N 3-4-06 Об отказе в признании недействующими отдельных положений постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 15 апреля 2005 г. N 96 "О совершенствовании управления пассажирскими перевозками автомобильным транспортом в Чувашской Республике" (извлечение)

Решение Верховного суда Чувашской Республики
от 15 февраля 2006 г. N 3-4-06
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 мая 2006 г. N 31-Г06-4 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный суд Чувашской Республики в составе председательствующего судьи, при секретаре, с участием прокурора,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Р. и Н. о признании недействующими: - пунктов 2.1, 2.2, абзацев 2, 3, 5, 9 пункта 2.4, пункта 2.5, пункта 2.6, пунктов 3.1, 3.2, абзаца 2 пункта 4.1, абзацев 1 и 3 пункта 4.4, пунктов 4.5, 4.6, 4.7 Положения об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 15.04.2005 г. N 96; - Положения о порядке проведения открытого конкурса на право осуществления регулярных автомобильных пассажирских перевозок, организуемых сверх государственного заказа, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 15.04.2005 г. N 96; - пункта 2.2, подпунктов "г, д, е" пункта 2.3 Порядка формирования и ведения Государственного (Республиканского) реестра перевозчиков, осуществляющих перевозки пассажиров на территории Чувашской Республики, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 15.04.2005 г. N 96,

установил:

Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 15 апреля 2005 года N 96 "О совершенствовании управления пассажирскими перевозками автомобильным транспортом в Чувашской Республике", в целях реализации Закона Чувашской Республики от 29 декабря 2003 года N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике", были утверждены:

- Положение об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике;

- Положение о порядке проведения открытого конкурса на право осуществления регулярных автомобильных пассажирских перевозок, организуемых сверх государственного заказа;

- Порядок формирования и ведения Государственного (Республиканского) реестра перевозчиков, осуществляющих перевозки пассажиров на территории Чувашской Республики.

Текст постановления Кабинета Министров Чувашской Республики опубликован в газете "Вести Чувашии" от 22.04.2005 года N 21(743), в Собрании законодательства Чувашской Республики, 2005 г., N 4, ст.216.

Р. и Н., имеющие лицензию Министерства транспорта Российской Федерации на право осуществления перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, обратились в суд с заявлением о признании недействующими:

- пунктов 2.1, 2.2, абзацев 2, 3, 5, 9 пункта 2.4, пункта 2.5, пункта 2.6, пунктов 3.1, 3.2, абзаца 2 пункта 4.1, абзацев 1 и 3 пункта 4.4, пунктов 4.5, 4.6, 4.7 Положения об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике;

- Положения о порядке проведения открытого конкурса на право осуществления регулярных автомобильных пассажирских перевозок, организуемых сверх государственного заказа;

- пунктов 2.2, подпунктов "г, д, е" пункта 2.3 Порядка формирования и ведения Государственного (Республиканского) реестра перевозчиков, осуществляющих перевозки пассажиров на территории Чувашской Республики.

1. В обоснование своих требований заявители указали, что Положение об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике, по их мнению, частично противоречит федеральным законам, нормативным актам федеральных органов исполнительной власти и нарушает права заявителей, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере перевозок пассажиров, незаконно возлагая на них дополнительные обязанности и ограничивая их гражданские права.

1. Так, согласно п.2.1 Положения, открытие новых, изменение или закрытие существующих межмуниципальных (пригородных и междугородних) маршрутов осуществляются организатором (заказчиком) пассажирских перевозок с учетом анализа действующей маршрутной сети, сложившегося пассажиропотока и дорожных условий по схеме маршрута.

По смыслу данной нормы, Министерству транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики, являющемуся организатором (заказчиком) пассажирских перевозок, предоставлено право, по его усмотрению, разрешать или запрещать юридическим лицам и предпринимателям осуществлять пассажирские перевозки в том или ином направлении, так как от волеизъявления данного органа власти зависит принятие решения об открытии, изменении или закрытии соответствующего маршрута и предоставление права на передвижение по данному маршруту конкретному лицу. В то же время, в силу положений ст.32.1 Закона Чувашской Республики N 22 от 23.07.2003 г. "Об административных правонарушениях в Чувашской Республике", осуществление пассажирских перевозок без паспорта маршрута является административным правонарушением, за совершение которого предусмотрена соответствующая административная ответственность.

Между тем, право на осуществление предпринимательской деятельности в виде осуществления пассажирских перевозок, в том числе и в заранее определенном направлении, возникает согласно ст.ст.2, 3, 4 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", с момента получения лицом соответствующей лицензии. Согласно ст.76 Устава автомобильного транспорта РСФСР, организация новых маршрутов (городских, пригородных, междугородних в пределах субъекта РФ) осуществляется территориальными объединениями автомобильного транспорта по согласованию с исполнительными органами власти. То есть, принятие решения об организации новых маршрутов возлагается на перевозчика, органам исполнительной власти предоставлено лишь право согласования данного решения.

Пункт 5 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР, утвержденных приказом Минтранса РСФСР от 24 декабря 1987 года N 176, предусматривает, что новые маршруты могут быть организованы, если состояние дорог и их обустройство соответствуют требованиям безопасности движения. Соответственно, данным вышестоящим нормативным правовым актом устанавливается лишь один критерий для принятия решения об организации нового маршрута - соответствие состояния дорог и их обустройства требованиям безопасности дорожного движения.

Предоставление права Министерству транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики принимать решение об открытии нового маршрута по дополнительным критериям: с учетом анализа действующей маршрутной сети и сложившегося пассажиропотока, не соответствует вышеуказанным положениям.

Пункт 2.1 Положения может привести к ограничению конкуренции в связи с тем, что по усмотрению органа государственной власти будут приниматься решения о возможности перевозок по тому или иному направлению, что не соответствует положениям ч.1 ст.7 Закона РСФСР от 22.03.1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Указанная норма устанавливает, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям, запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе запрещается вводить ограничения на создание новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также устанавливать запреты на осуществление отдельных видов деятельности или производство определенных видов товаров, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации.

В данном случае, в силу неопределенности дополнительных критериев, по которым определяется возможность открытия нового маршрута, орган государственной власти, в нарушение ч.1 ст.7 вышеуказанного Закона, может устанавливать запреты на осуществление деятельности в виде перевозки пассажиров по определенному направлению путем отказа в разрешении на открытие нового маршрута.

По мнению заявителей, п.2.1 Положения противоречит п.2 ст.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающему, что гражданские права могут быть ограничены лишь на основании федерального закона ради достижения определенных целей, в то же время п.2.1. Положения, не являющегося федеральным законом, допускает возможность ограничения прав заявителей на осуществление ими гражданских прав.

2. Заявители полагают, что п.2.2. Положения не соответствует федеральным законам и нормативным правовым актам по основаниям, приведенным в пункте 1 заявления.

3. Согласно абзацу 2 п.2.4 Положения, Министерство транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики при принятии решения об открытии нового или изменении существующего маршрута "... определяет расположение начальных и (или) конечных остановочных пунктов маршрута в пассажирообразующих местах (на внегородских маршрутах - автовокзалы, автостанции, контрольно-диспетчерские или кассовые пункты)...".

Заявители полагают, что данная норма не соответствует п.4.16 в совокупности с п.5.2.1., 5.2.2. Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного приказом Минтранса РФ от 8 января 1997 г. N 2, согласно которым информация о маршруте, в том числе и о расположении начальных и конечных остановочных пунктов маршрута, определяется владельцем автобуса и указывается в паспорте, схеме, графике (расписании) маршрута, составляемых владельцами автобусов.

Абзац 2 п.2.4. Положения ограничивает гражданские права заявителей на самостоятельное установление ими начальной, конечной точек маршрута при осуществлении предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров вне рамок государственного заказа, а также на установление оптимальной схемы маршрута, предусмотренные вышеуказанным федеральным нормативным правовым актом. Указанная норма также может являться основанием для ограничения прав неопределенного круга лиц на свободу передвижения по территории Российской Федерации, установленных ст.1 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", поскольку в результате определения по усмотрению органа государственной власти начальных и конечных точек маршрута, при перевозках вне рамок государственного заказа, население, проживающее в определенных отдаленных местностях, может лишиться возможности передвижения с помощью автобусов заявителей.

Заявители полагают, что абзац 3 п.2.4 Положения не соответствует вышестоящим федеральным законам и нормативным правовым актам по основаниям, приведенным в п.3 заявления.

Абзац 5 п.2.4 Положения, согласно которому Министерство транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики при принятии решения об открытии нового или изменении существующего маршрута "...определяет по типу и маркам требуемое для обслуживания маршрута количество транспортных средств, устанавливает интервалы их движения...", по мнению заявителей, не соответствует п.п.5.2.4., 5.2.2 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров, согласно которым определение типов, марок автобусов и расписания их движения является обязанностью владельцев автобусов.

Вышеуказанный абзац Положения, наделяющий Министерство транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики правом установления определенного вида имущества, с использованием которого может осуществляться предпринимательская деятельность заявителей по перевозке пассажиров, не соответствует п.2 ст.1 и ст.18 Гражданского кодекса Российской Федерации. Гражданским кодексом Российской Федерации не установлено право органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по ограничению гражданской правоспособности заявителей путем определения конкретного вида имущества, с использованием которого допустимо осуществление того или иного вида предпринимательской деятельности, в том числе при осуществлении пассажирских перевозок, организуемых вне рамок государственного заказа.

6. Абзац 9 п.2.4 Положения, установивший, что Министерство транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики информирует участников перевозок (к которым относится и сам перевозчик) о сроках начала (прекращения) регулярного движения на маршруте и вносит соответствующие изменения в расписание движения автобусов, в том смысле, что орган государственной власти определяет по своему усмотрению сроки начала и прекращения вида деятельности, подлежащего лицензированию, не соответствует смыслу ст.ст.2, 3, 4 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", а также п.2 ст.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, установившему, что граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе, они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

Поскольку одной из основных составляющих деятельности в области перевозки пассажиров является деятельность по заключению договора перевозки (Глава 40 ГК РФ) между перевозчиком и пассажиром, то в случае перевозок пассажиров вне рамок государственного заказа перевозчик сам вправе принимать свободное решение о дате начала или окончания заключения и исполнения перед пассажирами публичных договоров перевозки.

Вышеуказанная норма в части права по внесению соответствующих изменений в расписание движения автобусов не соответствует п.4.16 в совокупности с п.5.2.1, 5.2.2 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, исходя из которых информация о маршруте (в т.ч. и о расположении начальных и конечных остановочных пунктов маршрута) определяется владельцем автобуса и указывается в паспорте, схеме, графике (расписании) маршрута, составляемых владельцами автобусов, поскольку внесение изменений в расписание движения автобусов, осуществляющих перевозки вне рамок государственного заказа, является прерогативой перевозчика.

7. Пункт 2.5. Положения, по мнению заявителей, не соответствует федеральному законодательству по основаниям, указанным в п.1 заявления в той части, в какой он наделяет орган исполнительной власти Чувашской Республики принимать решения об обслуживании перевозчиком маршрута при осуществлении деятельности вне рамок государственного заказа.

8. Пункт 2.6. Положения, по мнению заявителей, не соответствует федеральному законодательству по основаниям, изложенным в п.6 заявления.

9. Пункт 3.1 Положения, по своему смыслу, наделяет Министерство транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики по соответствующим критериям определять необходимость наличия того или иного перевозчика на том или ином маршруте, что не соответствует смыслу ст.ст.2, 3, 4 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", а также п.2 ст.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, по основаниям, указанным в п.6 заявления.

10. Пункт 3.2. Положения определяет требования, которым должен о начать перевозчик. Из толкования данного пункта следует, что если у определенного перевозчика отсутствует какой-либо из указанных критериев, то он не может быть признан перевозчиком и, соответственно, не может заниматься предпринимательской деятельностью по перевозке пассажиров автобусами.

Заявители полагают, что данный пункт Положения не соответствует ст.9 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", пунктам 3, 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом, утвержденного постановлением Правительства РФ от 10 июня 2002, которыми установлены условия и требования, при выполнении которых лицо, имеющее намерение осуществлять вид деятельности по перевозке пассажиров автобусами, получает право на осуществление такой деятельности.

Кроме того, по мнению заявителей, п.3.2. Положения, фактически вводит повторное лицензирование деятельности перевозчиков, что не входит в компетенцию Кабинета Министров Чувашской Республики и Министерства транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики.

11. Абзац 2 п.4.1 Положения, определяющий, что негосударственный заказ на перевозки пассажиров формируется Министерством транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики путем определения перечня регулярных автобусных маршрутов и сводного расписания движения автобусов по ним не соответствует, по мнению заявителей, смыслу статей 2, 3, 4 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", п.2 ст.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, п.4.16 в совокупности с п.5.2.1., 5.2.2. Положения об обеспечении безопасности перевозок-пассажиров автобусами, ст.7 Закона Чувашской Республики от 29 декабря 2003 г. N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике".

Исходя из вышеуказанных положений федерального законодательства, предприниматель-перевозчик самостоятельно, при наличии лицензии, вступает в договорные отношения с пассажирами, определяет маршрут следования и расписание передвижения автобусов, соответственно, никакого формирования органом государственной власти субъекта Российской Федерации негосударственного заказа на перевозку пассажиров вне рамок государственного заказа быть не может. Кроме того, согласно ст.7 Закона Чувашской Республики от 29.12.2003 г. N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике", Министерство транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики наделено правом размещать лишь государственные заказы, иные заказы оно размещать и формировать не вправе.

Таким образом, оспариваемая норма ущемляет право заявителей на самостоятельную предпринимательскую деятельность, связанную с перевозкой пассажиров вне рамок государственного заказа.

12. Абзац 1 п.4.4 Положения не соответствует, по мнению заявителей, федеральному законодательству и региональному закону по основаниям, указанным в п.11 заявления.

Анализ ст.6 и 7 Закона Чувашской Республики "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике" позволяет сделать вывод о том, что негосударственный заказ не может размещаться Министерством транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики на конкурсной основе, так как Кабинет Министров Чувашской Республики утверждает порядок проведения конкурсов по размещению только государственных заказов.

13. Абзац 3 п.4.4. Положения не соответствует ст.7 Закона Чувашской Республики "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике", так как в данном Законе не определено, что Министерство транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики может назначать перевозчиков по своему усмотрению на обслуживание определенных маршрутов сверх государственного заказа, а также п.1 ст.7 Закона РСФСР от 22.03.1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", запрещающему органам исполнительной власти субъектов РФ создавать преимущества для отдельных хозяйствующих субъектов, так как в Положении отсутствуют четкие критерии, по которым должен определяться перевозчик, назначаемый органом государственной власти на обслуживание маршрута.

14. Пункт 4.5. Положения противоречит смыслу ст.ст.2, 3, 4 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", а также п.2 ст.1, п.1 ст.421 Гражданского кодекса Российской Федерации, Положению о лицензировании перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2002 года N 135.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату и номер названного постановления следует читать как "10 июня 2002 г. N 402"

Из п.4.5. Положения следует, что для осуществления перевозок пассажиров перевозчику необходимо иметь:

- договор с Министерством транспорта и дорожного хозяйства ЧР;

- паспорт маршрута, расписание движения автобусов.

- договоры с автовокзалами,

- разрешение на право работы на маршруте, выданное Министерством транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики.

Однако, федеральное законодательство не ставит право перевозчика на занятие деятельностью по перевозке пассажиров в зависимость от наличия вышеуказанных документов, так как право на перевозку пассажиров сверх государственного заказа возникает с момента получения лицензии, разрешение на право работы на маршруте представляет собой повторное лицензирование деятельности перевозчика, что федеральным законодательством не предусмотрено. Отсутствие вышеуказанных договоров также не может являться основанием для ограничения прав перевозчика, так как согласно п.1 ст.421 Гражданского кодекса Российской Федерации, граждане и юридические лица свободны в заключении договоров, обязанность заключения таких договоров федеральным законодательством не предусмотрена.

15. Первое предложение пункта 4.6. Положения не соответствует ст.ст.2, 3, 4 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", а также п.2 ст.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, в той части, в какой оно запрещает лицу, получившему лицензию на право осуществления пассажирских перевозок, осуществление предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров сверх государственного заказа.

16. Абзац первый пункта 4.7. Положения не соответствует п.2 ст.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, так как ограничивает права заявителей на осуществление предпринимательской деятельностью, в том числе и на свободное определение места отправления принадлежащих им транспортных средств, используемых для осуществления деятельности по перевозке пассажиров в объемах сверх государственного заказа.

II. Оспаривая Положение о порядке проведения открытого конкурса на право осуществления регулярных автомобильных пассажирских перевозок, организуемых сверх государственного заказа, заявители полагают, что данный нормативный правовой акт полностью противоречит федеральным законам, законам Чувашской Республики и нарушает права заявителей, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере перевозок пассажиров, незаконно возлагая на них дополнительные обязанности в виде необходимости участия в конкурсах на право осуществления пассажирских перевозок сверх государственного заказа.

1. По смыслу норм действующего законодательства Российской Федерации и Чувашской Республики, перевозки пассажиров автомобильным транспортом на территории Российской Федерации и Чувашской Республики могут осуществляться в двух формах - в рамках государственного заказа (т.е. уполномоченный орган власти, в целях удовлетворения потребностей граждан в передвижении, регулирует деятельность перевозчика, при этом предоставляя ему дотации из соответствующих бюджетов, компенсируя тем самым льготный проезд определенных слоев населения, низкую рентабельность перевозок на малозагруженных направлениях и т.п.) и вне рамок государственного заказа, где деятельность органов государственной власти сводится к надзору за безопасностью деятельности перевозчика, осуществляемую им бездотационно на свой страх и риск.

Указанный вывод вытекает из статей 6, 7 Закона Чувашской Республики "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике" и пунктов 4.2. и 4.3. Положения об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике.

Согласно ст.6 Закона Чувашской Республики "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике", Кабинет Министров Чувашской Республики утверждает порядок проведения конкурсов по размещению государственного заказа на перевозку пассажиров автомобильным и наземным электрическим транспортом. Данной статьей Кабинету Министров Чувашской Республики не предоставлено право утверждать порядок проведения конкурсов на право осуществления регулярных автомобильных пассажирских перевозок, организуемых сверх государственного заказа.

Закон Чувашской Республики "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике" в принципе не предусматривает проведение конкурсов на право осуществления перевозок сверх государственного заказа, ибо такое предоставление права на осуществление определенного вида деятельности не соответствует смыслу ст.ст.2, 3, 4 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", п.2 ст.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым каждый предприниматель, получивший лицензию на право осуществления деятельности по перевозке пассажиров, вправе осуществлять такую деятельность сверх государственного заказа.

Проведение конкурсов на право осуществления перевозок сверх государственного заказа повлечет за собой ограничение конкуренции, что недопустимо в силу ч.1 ст.7 Закона РСФСР от 22.03.1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", устанавливающей, что органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.

Введение конкурсного предоставления права на осуществление пассажирских перевозок сверх государственного заказа будет являться причиной ущемления интересов мелких предпринимателей и организаций, осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров, к которым также относятся и заявители, и которые не смогут адекватно противостоять на конкурсах организациям, занимающим доминирующее положение на данном рынке.

Заявители полагают, что конкурсное предоставление права на осуществление пассажирских перевозок является законным и допустимым только в рамках размещения государственного заказа на перевозку, где необходима экономия государственных средств и, соответственно, имеется необходимость в определении перевозчика, наиболее полно отвечающего требованиям, поставленным государственным заказчиком.

Кроме того, заявители полагают, что оспариваемое Положение противоречит ст.447 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой организатором торгов может выступать собственник вещи или обладатель имущественного права либо специализированная организация. Специализированная организация действует на основании договора с собственником вещи или обладателем имущественного права и выступает от их имени или от своего имени.

Министерство транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики не является ни собственником веши, ни обладателем имущественного права, выставляемого на конкурс. Специализированной организацией указанный орган в данном случае также не является, так как он не заключает каких-либо договоров с обладателем права на обслуживание регулярных пассажирских маршрутов.

Абзацем 7 п.1.2. Положения установлено, что предметом конкурса является получение перевозчиком права на обслуживание регулярных пассажирских автобусных маршрутов.

Действующее гражданское законодательство не содержит такого имущественного права, как право на обслуживание регулярных пассажирских маршрутов.

В силу положений ст.71 Конституции Российской Федерации, субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать нормы, регулирующие гражданское законодательство и вводить новые понятия.

Абзац 3 п.2.1. Положения, согласно которому конкурсная комиссия по истечении срока приема заявок в 10-дневный срок рассматривает заявки с прилагаемыми к ним документами и определяет их соответствие условиям конкурса, противоречит ст.448 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку предполагает рассмотрение заявок до проведения самого конкурса, а также не согласуется с положениями абзаца 3 п.4.1. Положения.

Абзац 3 п.3.7. Положения, в части предоставления справки о финансовом состоянии, не соответствует законодательству Российской Федерации, так как оно не определяет орган, который выдает такие справки, а также не устанавливает критерии определения финансового состояния применительно к участию в конкурсах на получение права на осуществление пассажирских перевозок.

Абзацы 1 и 2 п.4.1. Положения, допускающие подведение итогов конкурса в течение 7 дней с момента вскрытия конвертов с заявками, не соответствуют п.5 ст.448 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающему, что лицо, выигравшее торги, и организатор торгов подписывают в день проведения аукциона или конкурса протокол о результатах торгов, который имеет силу договора.

Пункт 4.3. Положения, устанавливающий, что протокол заседания комиссии подписывается лишь присутствующими на заседании членами комиссии, также не соответствует п.5 ст.448 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающему, что лицо, выигравшее торги, и организатор торгов подписывают в день проведения аукциона или конкурса протокол о результатах торгов.

III. Оспаривая Порядок формирования и ведения Государственного (Республиканского) реестра перевозчиков, осуществляющих перевозки пассажиров на территории Чувашской Республики, заявители полагают, что данный нормативный правовой акт частично противоречит федеральным законам и нарушает права заявителей, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере перевозок пассажиров, ущемляя их право на занятие предпринимательской деятельностью по осуществлению пассажирских перевозок сверх государственного заказа.

Пункт 2.2. Порядка определяет, что записи в Государственный реестр вносятся в течение 10 дней со дня поступления держателю Государственного реестра документов, подтверждающих факт заключения договора (контракта) на перевозки пассажиров автомобильным транспортом по автобусным маршрутам на территории Чувашской Республики между организатором (заказчиком) и перевозчиком.

Согласно п.п."г, д, е" п.2.4 Порядка, основаниями для исключения лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность по перевозке пассажиров, из Реестра перевозчиков на основании решения держателя Государственного реестра, являются:

- прекращение перевозчиком перевозок пассажиров на обслуживаемых им автобусных маршрутах в течение более 15 дней;

- приостановление действия лицензии перевозчика на право осуществления пассажирских перевозок в порядке, установленном действующим законодательством;

- ненадлежащее исполнение перевозчиком условий договора на обслуживание автобусного маршрута.

Заявители полагают, что по смыслу указанных норм, нахождение перевозчика в Реестре государственные органы связывают с возникновением у него законного права на осуществление деятельности по перевозке пассажиров. Внесение в данный реестр сведений о перевозчиках на основании документов, подтверждающих факт заключения договора между организатором (заказчиком) и перевозчиком, не соответствует ст.421 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей свободу договора, так как фактически п.2.2. Порядка принуждает перевозчиков заключать договоры с организатором перевозки.

Исключение перевозчика из Реестра по основаниям, предусмотренным п.п."г, д, е" п.2.4. Порядка, противоречит положениям ст.13 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", ибо лишь с фактом аннулирования лицензии может быть связано лишение лица статуса перевозчика.

Оспариваемые вышеуказанные положения ущемляют права заявителей на осуществление предпринимательской деятельности, т.к. вынуждают их заключать непредусмотренные федеральным законом договоры, а также допускают лишения их статуса перевозчика при отсутствии факта аннулирования их лицензий.

Заявители Н., Р. и их представитель в судебное заседание не явились, просили дело рассмотреть без их участия.

Представители Кабинета Министров Чувашской Республики, представитель Министерства юстиции Чувашской Республики требования не признали по тем основаниям, что оспариваемые заявителями нормы полностью соответствуют законодательству Российской Федерации и не противоречат Гражданскому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Закону РСФСР от 22.03.1991 года "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", Уставу автомобильного транспорта РСФСР, утвержденному постановлением СМ РСФСР от 8 января 1969 года N 12, Правилам перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР, утвержденным приказом Минтранса РСФСР от 24 декабря 1987 г. N 176, Положению об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденному приказом Минтранса РФ от 8 января 1997 года N 2, Закону Чувашской Республики от 29 декабря 2003 года N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике", а также не нарушают права заявителей.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора прокуратуры Чувашской Республики, полагавшего необходимым в удовлетворении заявления отказать, Верховный суд Чувашской Республики приходит к следующему.

Государственным Советом Чувашской Республики 23 декабря 2003 года принят Закон Чувашской Республики от 29 декабря 2003 г. N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике". Текст Закона опубликован в газете "Республика" от 31 декабря 2003 г. N 52 (465), в газете "Хыпар" от 9 января 2004 г. N 2 (23895), в Собрании законодательства Чувашской Республики N 12 за 2003 г., ст.879.

В целях реализации указанного Закона, постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 15 апреля 2005 года N 96 утверждены:

- Положение об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике;

- Положение о порядке проведения открытого конкурса на право осуществления регулярных автомобильных пассажирских перевозок, организуемых сверх государственного заказа;

- Порядок формирования и ведения Государственного (Республиканского) реестра перевозчиков, осуществляющих перевозки пассажиров на территории Чувашской Республики.

Текст постановления Кабинета Министров Чувашской Республики опубликован в газете "Вести Чувашии" от 22.04.2005 года N 21(743), в Собрании законодательства Чувашской Республики, 2005 г., N 4, ст.216.

В соответствии с ч.1 ст.251 ГПК РФ, гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации. законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор, в пределах своей компетенции, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Исследовав вопрос о полномочиях Чувашской Республики по принятию оспариваемых нормативно-правовых актов, суд приходит к следующему.

Согласно части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

В ведении Российской Федерации, в силу пункта "и" ст.71 Конституции Российской Федерации, находится лишь федеральный транспорт и федеральные пути сообщения.

В соответствии со ст.73 Конституции Российской Федерации, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Согласно подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения. Указанные вопросы решаются данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Таким образом, вопросы организации транспортного обслуживания населения на территории субъекта Российской Федерации находятся в компетенции субъекта Российской Федерации.

Аналогичная правовая позиция изложена и в решении Верховного суда Чувашской Республики от 15 сентября 2005 года, которым было отказано в признании недействительным абзаца 9 статьи 7 Закона Чувашской Республики от 29 декабря 2003 года N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике". Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2005 года указанное решение было оставлено без изменения.

Кроме того, в соответствии с постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 15 апреля 2005 года N 96 "О совершенствовании управления пассажирскими перевозками автомобильным транспортом в Чувашской Республике", целью принятия данного постановления является реализация Закона Чувашской Республики "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике", а также совершенствование организации и управления пассажирскими автомобильными перевозками и повышение их безопасности. Обеспечение безопасности пассажирских перевозок автомобильным транспортом непосредственно затрагивает вопросы организации мер по безопасности дорожного движения.

В соответствии со статьями 1 и 3 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", регулирование в области безопасности дорожного движения является одной из мер в защиту жизни, здоровья и имущества граждан, их прав и законных интересов.

Статей 4 данного Федерального закона, в систему законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения включены нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которыми осуществляется решение вопросов безопасности дорожного движения по вопросам, не отнесенным к исключительной компетенции Российской Федерации. Пункт 1 ст.6 указанного Федерального закона не относит к компетенции Российской Федерации вопросы организации деятельности городского, пригородного и междугороднего транспорта. Следовательно, эти вопросы отнесены к компетенции субъектов Российской Федерации.

Правоотношения по организации пассажирских перевозок возникают не только между перевозчиком и пассажиром-потребителем услуг по перевозкам.

Статья 2 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" относит к вопросам организации дорожного движения комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах, которые, по своему содержанию, являются административными правоотношениями.

Статья 5 данного Федерального закона дает перечень мер, направленных на обеспечение безопасности движения, которые не могут регулироваться на основе равноправия сторон, а предполагают отношения на уровне власти-подчинения, характерные для административных правоотношений. К ним отнесены, в частности, регулирование деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий; осуществление деятельности по организации дорожного движения; осуществление государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Таким образом, постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 15 апреля 2005 года N 96 "О совершенствовании управления пассажирскими перевозками автомобильным транспортом в Чувашской Республике" регулирует вопросы как организации и управления пассажирскими автомобильными перевозками, так и безопасности пассажирских автомобильных перевозок. Решение указанных вопросов находится в ведении органов государственной власти Чувашской Республики.

1. Заявители оспаривают следующие нормы Положения со организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике:

пункт 2.1. Открытие новых, изменение и закрытие существующих межмуниципальных (пригородных и междугородних) маршрутов осуществляются организатором (заказчиком) пассажирских перевозок с учетом анализа действующей маршрутной сети, сложившегося пассажиропотока и дорожных условий по схеме маршрута;

пункт 2.2. Открытие новых, изменение или закрытие существующих внутримуниципальных маршрутов, организуемых сверх государственного заказа, осуществляются органами местного самоуправления по согласованию с организатором (заказчиком) пассажирских перевозок с обсечением единой нумерации автобусных маршрутов Чувашской Республики;

абзацы 2, 3, 5, 9 пункта 2.4. При принятии решения об открытии нового или изменении существующего маршрута организатор (заказчик) пассажирских перевозок в установленном законодательством порядке:

определяет расположение начальных и (или) конечных остановочных пунктов маршрута в пассажирообразующих местах (на внегородских маршрутах - автовокзалы, автостанции, контрольно-диспетчерские или кассовые пункты);

определяет по типам и маркам требуемое для обслуживания маршрута количество транспортных средств, устанавливает интервалы их движения;

информирует участников перевозок и контролирующие органы о сроках начала (прекращения) регулярного движения на маршруте и вносит соответствующие изменения в расписание движения автобусов;

пункт 2.5. Перевозчик в течение 20 дней со дня принятия решения организатором (заказчиком) об обслуживании им маршрута:

принимает непосредственное участие в обследовании дорожных условий на маршруте и составлении акта о результатах обследования;

составляет в двух экземплярах паспорт маршрута по установленной форме;

разрабатывает расписание движения на маршруте с указанием времени прибытия и отправления автобусов по каждому остановочному пункту;

представляет на утверждение организатору (заказчику) пассажирских перевозок паспорт маршрута с актом обследования и расписанием движения.

пункт 2.6. При принятии решения о закрытии существующего маршрута (прекращении движения пассажирского транспорта по маршруту) организатор (заказчик) пассажирских перевозок в установленные сроки информирует участников перевозок и контролирующие органы о сроках прекращения регулярного движения на маршруте и вносит изменения в расписание движения автобусов;

пункт 3.1. Определение перевозчиков на маршрутах осуществляется на основании объективной оценки их квалификации в обеспечении безопасности перевозки пассажиров, состоянии транспортной и финансовой дисциплины, наличия производственной базы для технического обслуживания и ремонта автобусов, требуемого подвижного состава, его технического состояния, предложения по стоимости услуг и предоставлению льгот;

пункт 3.2. Перевозчик должен отвечать следующим основным требованиям:

наличие лицензии на право осуществления маршрутных пассажирских перевозок на территории Российской Федерации;

наличие требуемого подвижного состава, прошедшего государственный технический осмотр, по типам и маркам автобусов;

проведения всего комплекса мер по обеспечению безопасности перевозок пассажиров;

наличие водителей и специалистов соответствующей квалификации в соответствии с требованиями действующего законодательства;

отсутствие за последний календарный год нарушений правил дорожного движения, приведших к дорожно-транспортным происшествиям с тяжелыми последствиями;

наличие документов, свидетельствующих о наличии собственной или арендуемой производственной базы, отвечающей установленным требованиям по обеспечению выполнения ремонта и технического обслуживания транспортных средств, ежедневных медицинского осмотра водителей и контроля технического состояния подвижного состава, и краткой характеристики используемой производственной базы;

опыт работы в области пассажирских перевозок;

обеспечение режима труда и отдыха водителей;

обеспечение диспетчерского контроля за движением автобусов на маршрутах, абзац 2 п.4.1. Заказ на перевозки пассажиров формируется организатором (заказчиком) пассажирских перевозок путем определения перечня регулярных автобусных маршрутов и свободного расписания движения автобусов по ним в целях наиболее полного удовлетворения потребностей населения Чувашской Республики в услугах пассажирского транспорта, обеспечения их безопасности, качества и доступности;

абзацы 1, 3 п.4.4. Заказ на перевозки пассажиров размещается между перевозчиками в установленном законодательством порядке на конкурсной основе. В отдельных случаях (при досрочном прекращении пассажирских перевозок на существующих маршрутах по вине перевозчика, недостаточном количестве заявок для проведения конкурса и др.) организатор (заказчик) пассажирских перевозок вправе назначить перевозчика на определенный маршрут без проведения конкурса на период до проведения очередного конкурса. Указанный период не должен превышать 6 месяцев;

пункт 4.5. Перевозка пассажиров автомобильным транспортом осуществляется на основании договора, заключенного между организатором (заказчиком) пассажирских перевозок и перевозчиком, утвержденных паспорта маршрута и расписания движения автобусов, договоров с автовокзалами, расположенными по схеме маршрута.

Вместе с договором организатор (заказчик) пассажирских перевозок выдает перевозчику карточку разрешения на право работы автобуса на маршруте установленного образца на каждую единицу транспортного средства, по одному экземпляру утвержденного паспорта маршрута и согласованного расписания движения автобусов. Порядок учета, выдачи и изъятия карточек разрешения на право работы автобуса на маршруте устанавливается организатором (заказчиком) пассажирских перевозок;

пункт 4.6. Перевозка пассажиров по маршрутам и расписаниям, не согласованным в установленном порядке, запрещается. Изменения расписания и схемы движения автобусов по маршрутам согласовываются и утверждаются организатором (заказчиком) пассажирских перевозок;

пункт 4.7. Перевозка пассажиров на внегородских маршрутах осуществляется исключительно от автовокзалов или других мест, определенных организатором (заказчиком) пассажирских перевозок по согласованию с органами местного самоуправления.

Исследовав доводы заявителей о том, что оспариваемые пункты Положения об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике не соответствуют Гражданскому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Уставу автомобильного транспорта РСФСР от 8 января 1969 года, суд приходит к выводу об их несостоятельности.

В соответствии со статьей 784 Гражданского кодекса Российской Федерации, общие условия перевозки определяются транспортными уставами и кодексами, иными законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами. Условия перевозки грузов, пассажиров и багажа отдельными видами транспорта, а также ответственность сторон по этим перевозкам определяется соглашением сторон, если Гражданским кодексом Российской Федерации, транспортными уставами и кодексами, иными законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами не установлено иное.

Вопросы организации маршрутных пассажирских перевозок, в том числе правоотношения между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, выступающими в качестве заказчиков пассажирских перевозок, и перевозчиками, вопросы обеспечения безопасности пассажирских перевозок Гражданским кодексом Российской Федерации не регулируются. Решение данных вопросов на территории субъекта Российской Федерации, в силу Федерального закона "О безопасности дорожного движения" и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", находится в ведении субъектов Российской Федерации. Более того, как указано выше, правоотношения, направленные на обеспечение безопасности движения, к каковым относится регулирование деятельности на автомобильном транспорте, не могут регулироваться на основе равноправия сторон, а предполагают отношения на уровне власти-подчинения, характерные для административных правоотношений.

При таких обстоятельствах, оснований для утверждения о нарушении оспариваемыми пунктами: 2,1; 2.2; 2.4; 2.5; 2.6; 3.1; 4.1; 4.5; 4.6; 4.7 Положения, норм главы 40 Гражданского кодекса Российской Федерации и об ограничении данными нормами гражданских прав в нарушение ст.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, не имеется.

Право организаторов (заказчиков) пассажирских перевозок по открытию, изменению или закрытию существующих межмуниципальных (пригородных и междугородних) маршрутов, изложенное в п.2.1 Положения, повторяет положения абзаца 9 статьи 7 Закона Чувашской Республики от 29 декабря 2003 года N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике", который уже был предметом судебной проверки. Решением Верховного суда Чувашской Республики от 15 сентября 2005 года в признании указанного положения недействующим было отказано.

Указание в данном пункте на необходимость учета при принятии решения об открытии, изменении или закрытии маршрута сложившегося пассажиропотока и анализа действующей маршрутной сети не противоречит действующему законодательству, в том числе и Правилам перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР, утвержденным приказом Минтранса РСФСР от 24 декабря 1987 года N 176, на которые ссылаются заявители, поскольку в силу п.3 указанных Правил, при организации пассажирских перевозок должна быть обеспечена потребность населения в пассажирских перевозках, безопасность пассажиров и их удобство. Учет пассажиропотока при определении типа, марки автобуса, графика их движения предусмотрен и п.5.2.4 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного приказом Минтранса РФ от 8 января 1997 года N 2.

Что касается прав органов местного самоуправления, изложенных в п.2.2 Положения, то указанные положения соответствуют положениям статей 14, 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организаций транспортного обслуживания населения в границах поселения, муниципального района, городского округа относится к компетенции соответствующих муниципальных образований.

В настоящее время организатором (заказчиком) пассажирских перевозок в Чувашской Республике, на основании Указа Президента Чувашской Республики от 9 сентября 2005 года N 74 "О мерах по совершенствованию государственного управления в Чувашской Республике" и Положения о Министерстве градостроительства и развития общественной инфраструктуры Чувашской Республики, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 19 сентября 2005 года N 231, является Министерство градостроительства и развития общественной инфраструктуры Чувашской Республики.

Наделение организатора (заказчика) пассажирских перевозок правом определения по типам и маркам требуемого для обслуживания маршрута количества транспортных средств при открытии нового, изменении существующего маршрута (п.2.4 Положения) не свидетельствует об ограничении прав на занятие предпринимательской деятельностью путем ограничения вида имущества, с использованием которого она может осуществляться, как это утверждается заявителями. Данные полномочия являются полномочиями по организации пассажирских перевозок и направлены на обеспечение безопасности перевозки пассажиров и удовлетворение потребностей населения. При таких обстоятельствах доводы заявителей о нарушении указанной нормой требований ст.18 Гражданского кодекса Российской Федерации не могут быть приняты во внимание.

Абзац 9 п.2.4 Положения, в соответствии с которым организатор (заказчик) пассажирских перевозок информирует участников перевозок и контролирующие органы о сроках начала (прекращения) регулярного движения на маршруте и вносит соответствующие изменения в расписание движения автобусов, каких-либо прав и обязанностей заявителей не нарушает, поскольку возлагает обязанности лишь на организатора (заказчика) пассажирских перевозок по информированию и внесению изменений в расписание после принятия решения об этом. Учитывая изложенное, ссылка заявителей на нарушение требований главы 40 Гражданского кодекса Российской Федерации является несостоятельной.

Пункт 4.5 Положения, в соответствии с которым перевозка пассажиров автомобильным транспортом осуществляется на основании договора, заключенного между организатором (заказчиком) пассажирских перевозок и перевозчиком, договоров с автовокзалами, расположенными по схеме маршрута, не обязывает всех без исключения перевозчиков заключать договора. Указанный пункт касается лишь перевозчиков, желающих осуществлять перевозки по конкретному маршруту, открытому организатором (заказчиком) пассажирских перевозок. Какие-либо гражданско-правовые отношений он не регулирует, а отсылает к нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии со ст.420 которого соглашения двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей оформляются путем заключения договора. Указанный пункт не нарушает положений ст.421 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Ряд вопросов организации пассажирских перевозок регулируется Уставом автомобильного транспорта РСФСР, утвержденным постановлением СМ РСФСР от 8 января 1969 года.

Согласно п.2 указанного Устава, Устав определяет права и обязанности находящихся на территории РСФСР автотранспортных предприятий и организаций, других имеющих автомобили предприятий, организаций, учреждений, независимо от их ведомственной подчиненности, а также предприятий, организаций, учреждений и граждан, пользующихся автомобильным транспортом. Устав также регламентирует основные условия перевозок автомобильным транспортом грузов, пассажиров, багажа и почты, а также взаимоотношения находящихся на территории Российской Федерации автотранспортных предприятий и организаций с предприятиями и организациями других видов транспорта в части осуществления автомобильных перевозок.

В силу пунктов "а, б, в" статьи 76 Устава, на которую ссылаются заявители, организация новых маршрутов производится:

- городских и пригородных - территориальными объединениями автомобильного транспорта по согласованию с исполнительными комитетами городских, районных Советов народных депутатов;

- междугородних в пределах области, края, автономной республики - территориальными объединениями автомобильного транспорта по согласованию с соответствующими Советами Министров автономных республик или с исполнительными комитетами областных (краевых) Советов народных депутатов, а между областями - Министерством автомобильного транспорта.

Таким образом, действие указанной статьи распространяется на открытие новых маршрутов территориальными объединениями автомобильного транспорта. Порядок открытия, изменения и закрытия маршрутов индивидуальными предпринимателями, к каковым относятся заявители, Устав не регулирует. Аналогичная правовая позиция изложена в решении Верховного Суда Российской Федерации от 4 февраля 2003 года N ГКПИ03-13 по делу о признании незаконным п.55 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных приказом Министерства транспорта РСФСР от 31 декабря 1981 года.

При таких обстоятельствах, Чувашская Республика, как субъект Российской Федерации, в пределах полномочий, предоставленных Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", вправе осуществлять собственное правовое регулирование порядка открытия новых, изменения и прекращения существующих маршрутов в отношении лиц, не указанных в Уставе автомобильного транспорта РСФСР.

Доводы заявителей о несоответствии пунктов 2.1, 2.2, 2.5, 2.6, 4.1, 4.4, 4.5, 4.6 оспариваемого Положения нормам Федерального закона от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", не могут быть приняты во внимание. Указанный Закон регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, к каковым относится и деятельность по перевозкам автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек. Вопросы организации маршрутных пассажирских перевозок указанный Закон не регулирует. Абзац 9 п.2.4 Положения, как уже было сказано выше, каких-либо прав и обязанностей заявителей не нарушает, поскольку возлагает обязанности лишь на организатора (заказчика) пассажирских перевозок по информированию и внесению изменений в расписание после принятия решения об этом, соответственно, он не противоречит Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности".

С учетом изложенного, не могут быть приняты во внимание и доводы заявителей о несоответствии оспариваемых норм Положению о лицензировании перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2002 года N 402.

Пункты 3.1 и 3.2 Положения, вопреки утверждению заявителей, не устанавливают какие-либо критерии признания лица перевозчиком, при несоответствии которым лицо не может заниматься предпринимательской деятельностью, как не вводят они и повторного лицензирования.

Организация мер по обеспечению безопасности дорожного движения осуществляется различными средствами, в том числе, посредством выбора перевозчиков, способных осуществлять наиболее качественное и безопасное оказание услуг по перевозке граждан на регулярных маршрутах. В указанных пунктах как раз и изложены критерии такого выбора. Правоотношения, складывающиеся между организатором (заказчиком) пассажирских перевозок и перевозчиком по вопросам технического обеспечения безопасности движения, соблюдения установленных технических, санитарных, кадровых и иных требований к перевозчикам Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" также не регулируются.

Кроме того, наличие лицензии не означает наличие права лицензиата на осуществление пассажирских перевозок вне рамок законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации дорожного движения, безопасности дорожного движения, организации пассажирских перевозок.

Необоснованны доводы заявителей о том, что оспариваемые пункты Положения противоречат Закону Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", Закону Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", так как оспариваемые нормы под действие Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" не попадают. Заявители не ограничены в возможностях на осуществление маршрутных пассажирских перевозок на основании имеющихся лицензий и не лишены права на участие в конкурсе.

Права граждан на выбор места пребывания и жительства оспариваемые нормы не регулируют. Кроме того, предмет и основания заявленных требований, отношения к Закону Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" не имеют.

Ссылки заявителей на то, что в нарушение п.4.16 в совокупности с пунктами 5.2.1, 5.2.2, 5.2.4 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, в соответствии с которыми информация о маршруте, в том числе о расположении начальных и конечных пунктах маршрута определяется владельцем автобуса, который самостоятельно определяет тип, марку автобусов, расписание их движения, соответствующие полномочия переданы организатору (заказчику) пассажирских перевозок, не являются основанием для признания оспариваемых норм недействительными. В силу пункта 1.3 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, требования Положения обязательны для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность, связанную с перевозками пассажиров автобусами или их обеспечивающих. Для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, осуществляющих функции управления деятельностью по удовлетворению потребностей населения в автобусных перевозках и обеспечению безопасности этих перевозок, требования Положения являются рекомендательными (п.1.4 Положения), что не исключает собственного правового регулирования. При этом нормы Положения (п.4.18; 4.19) не исключали возможность соответствующих органов исполнительной власти принимать решения об открытии, временном приостановлении или закрытии маршрута.

11. Оспаривая указанное Положение, а также Положение о порядке проведения открытого конкурса на право осуществления регулярных автомобильных пассажирских перевозок, организуемых сверх государственного заказа, заявители указывают, что регулирование Кабинетом Министров Чувашской Республики вопросов проведения конкурса и организации перевозок пассажиров вне рамок государственного заказа полностью противоречит федеральным законам, Закону Чувашской Республики от 29 декабря 2003 года N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике" и нарушает права заявителей, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере перевозок пассажиров, незаконно возлагают на них дополнительные обязанности.

Исследовав вопрос о правомерности введения такого регулирования, суд исходит из следующего.

На основании ст.ст.10, 13 Федерального закона от 10 декабря 1995 года "О безопасности дорожного движения", федеральные, региональные и местные программы обеспечения безопасности дорожного движения финансируются за счет соответствующих бюджетов и внебюджетных источников. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, юридические и физические лица, в ведении которых находятся автомобильные дороги, принимают меры к обустройству этих дорог предусмотренными объектами сервиса в соответствии с нормами проектирования, планами строительства и генеральными схемами размещения указанных объектов, организуют их работу в целях максимального удовлетворения потребностей участников дорожного движения и обеспечения безопасности, предоставляют информацию участникам дорожного движения о наличии таких объектов и расположении ближайших учреждений здравоохранения и связи, а равно информацию о безопасных условиях движения на соответствующих участках дорог.

Кроме того, в соответствии со статьей 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьями 5, 6, 21 Федерального закона от 10 декабря 1995 года "О безопасности дорожного движения", организация транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) и проведения мероприятий по организации дорожного движения отнесены к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, в ведении которых находятся автомобильные дороги.

Таким образом, указанные выше законы не ограничивают обязанности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по организации транспортного обслуживания населения и проведения мероприятий по организации безопасности дорожного движения рамками государственного заказа.

Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 29 апреля 2005 года N 102 "О классификации республиканских автомобильных дорог общего пользования, являющихся собственностью Чувашской Республики и автомобильных дорог общего пользования местного значения в Чувашской Республике, являющихся собственностью муниципальных образований", автомобильные дороги общего пользования в Чувашской Республике разграничены на республиканские автомобильные дороги общего пользования, являющиеся собственностью Чувашской Республики, и автомобильные дороги общего пользования местного значения в Чувашской Республике, являющиеся собственностью муниципальных образований.

Кабинет Министров Чувашской Республики является исполнительным органом государственной власти Чувашской Республики, ответственным за организацию дорожного движения, а также, в силу статьи 88 Конституции Чувашской Республики и ст.14 Закона Чувашской Республики от 30 апреля 2002 года N 13 "О Кабинете Министров Чувашской Республике", является органом, полномочным управлять и распоряжаться государственной собственностью Чувашской Республики. Учитывая изложенное, при предоставлении перевозчикам маршрута, соответствующего эксплутационным качествам, для перевозки пассажиров по автомобильным дорогам, находящимся в собственности Чувашской Республики, расходы по содержанию которых лежат на соответствующем бюджете, Кабинет Министров Чувашской Республики вправе регулировать вопросы организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом, организуемых как в рамках государственного заказа, так и вне его рамок, в том числе вправе регулировать порядок проведения конкурса.

Проведения конкурсов на право обслуживание такого маршрута не ограничивает заявителей в возможностях на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на основании имеющихся лицензий и не лишает их права на участие в конкурсе по размещению маршрутов, не включенных в государственный заказ.

Министерство градостроительства и развития общественной инфраструктуры Чувашской Республики, являясь органом исполнительной власти Чувашской Республики. осуществляющим в соответствии с Положением о Министерстве градостроительства и развития общественной инфраструктуры Чувашской Республики, утвержденным постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 19 сентября 2005 года N 231, государственную политику в области развития общественной инфраструктуры, транспорта, дорожного хозяйства, и выполняя функции по управлению республиканскими автомобильными дорогами общего пользования, являющимися собственностью Чувашской Республики, и имуществом, необходимым для обеспечения их функционирования, организатором (заказчиком) пассажирских перевозок автомобильным транспортом, действуя на основании указанного Положения, а также Закона Чувашской Республики "Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике" и постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 15 апреля 2005 года N 96 "О совершенствовании управления пассажирскими перевозками автомобильным транспортом в Чувашской Республике", вправе проводить такие конкурсы.

При таких обстоятельствах, ссылки заявителей на то, что Министерство градостроительства и развития общественной инфраструктуры Чувашской Республики, на которое возложены функции организатора (заказчика) маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутах, проходящих по территории Чувашской Республики, в нарушение требований п.2 ст.447 Гражданского кодекса Российской Федерации правом на проведение конкурса не обладает, являются несостоятельными.

Кроме оспаривания Положения о порядке проведения открытого конкурса на право осуществления регулярных автомобильных пассажирских перевозок, организуемых сверх государственного заказа, в полном объеме по основаниям, изложенным выше, заявители указывают также на несоответствие требованиям федерального законодательства следующих норм Положения:

абзаца 7 п.1.2. Предметом конкурса является получение перевозчиком права на обслуживание регулярных пассажирских автобусных маршрутов;

абзаца 3 п.2.1. Конкурсная комиссия по истечении срока приема заявок в 10-дневный срок рассматривает заявки с прилагаемыми к ним документами и определяет их соответствие условиям конкурса;

абзаца 3 п.3.7. Вместе с заявлением каждый конкурсант представляет следующие документы: справку о финансовом состоянии участника конкурса, обоснование его способности выполнить условия конкурса и требования конкурсной документации по объемам транспортной работы и качеству обслуживания;

абзацев 1 и 2 п.4.1. Подведение итогов конкурса осуществляется конкурсной комиссией в срок не позднее 7 дней после заседания конкурсной комиссии. Конверты с заявками на участие в конкурсе вскрываются на заседании конкурсной комиссии ее председателем в объявленном месте и в объявленное время.

пункта 4.3. Результаты конкурса оформляются протоколом заседания, который подписывается присутствующими на заседании членами конкурсной комиссии.

Анализируя доводы заявителей о несоответствии указанных норм требованиям федеральных законов, суд находит их несостоятельными.

Статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает защиту гражданских прав путем признания права. При этом гражданское законодательство не содержит конкретного перечня таких прав. Статья 448 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает в качестве предмета торгов, которые могут проводиться в форме аукционов или конкурсов, право на заключение договора. В данном случае речь идет о конкурсе на право заключения договора по обслуживанию конкретного автомобильного маршрута пассажирских перевозок. При таких обстоятельствах, какие-либо новые нормы гражданского права в абзаце 7 п.1.2 Положения не вводятся.

Статья 448 Гражданского кодекса Российской Федерации содержит лишь общие положения организации и порядка проведения торгов. Указанная норма не запрещает проведение предварительного отбора, в ходе которого организатор конкурса определяет соответствие лиц, изъявивших желание участвовать в конкурсе, требованиям к участникам конкурса, установленным его организатором. Аналогичная процедура была предусмотрена, в частности, Федеральным законом от 6 мая 1999 года N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд", действовавшим до 1 января 2006 года.

Не содержится в статье 448 Гражданского кодекса Российской Федерации и ограничений по сроку работы конкурсной комиссии до подведения итогов. Что касается доводов о несоответствии п.4.3 оспариваемого Положения пункту 5 ст.448 Гражданского кодекса Российской Федерации, то в пункте 5 указанной статьи говорится о подписании лицом, выигравшем торги, и организатором торгов в день проведения конкурса протокола о результатах торгов, который имеет силу договора. В данном случае речь идет о лице, выигравшем конкурс на право заключения договора на осуществление регулярных автомобильных перевозок. Протокол заседания такого договора не заменяет, а предоставляет лишь право на его заключение. В силу ч.2 п.5 ст.448 Гражданского кодекса Российской Федерации, если предметом торгов было только право на заключение договора, такой договор должен быть подписан сторонами не позднее двадцати дней или иного указанного в извещении срока после завершения торгов и оформления протокола. Указанные требования и нашли отражение в оспариваемом Положении. Доводы заявителей о несоответствии указанных норм требованиям гражданского законодательства не могут быть приняты во внимание.

Поскольку, как уже было указано выше, Кабинет Министров Чувашской Республики вправе регулировать вопросы проведения конкурса на осуществление регулярных автомобильных пассажирских перевозок, соответственно, вправе он и определять перечень документов, подлежащих представлению конкурсантами вместе с заявлением об участии в конкурсе. Само по себе указание в п.3.7 Положения на необходимость представления справки о финансовом состоянии участника конкурса каким-либо образом права заявителей не нарушает. Ссылок на несоответствие данной нормы каким-либо конкретным нормативным правовым актам заявители представить не смогли. Содержание данной нормы не препятствует заявителям участвовать в конкурсе на право обслуживание того или иного маршрута и обратиться в случае неясности в перечне и содержании документа, подлежащего представлению, к организатору конкурса за соответствующими разъяснениями. Кроме того, в соответствии с п.1.3 Положения, организатор конкурса обязан подготавливать все необходимые для объявления конкурса документы, определить типовые формы конкурсной документации, перечень показателей оценки конкурса. При таких обстоятельствах оснований для признания недействующим абзаца 3 п.3.7 Положения суд не находит.

III. Заявителями также оспариваются следующие нормы Порядка формирования и ведения Государственного (Республиканского) реестра перевозчиков, осуществляющих перевозки пассажиров на территории Чувашской Республики:

пункт 2.2. Записи в Государственный реестр вносятся в течение 10 дней со дня поступления держателю Государственного реестра документов, подтверждающих факт заключения договора (контракта) на перевозки пассажиров автомобильным транспортом по автобусным маршрутам на территории Чувашской Республики между организатором (заказчиком) и перевозчиком.

пункт 2.4. Исключение перевозчика из Государственного реестра осуществляется решением держателя Государственного реестра по следующим основаниям:

г) прекращение перевозчиком перевозок пассажиров на обслуживаемых им автобусных маршрутах в течение более 15 дней;

д) лишение или приостановление действия лицензии перевозчика на право осуществления пассажирских перевозок в порядке, установленном действующим законодательством;

е) ненадлежащее исполнение перевозчиком условий договора на обслуживание автобусного маршрута.

Как следует из содержания пунктов 1.2, 1.3, 2.1, 2.3 Порядка, целью создания и ведения Государственного реестра является формирование информационной базы данных о перевозчиках для обеспечения государственного управления автомобильными пассажирскими перевозками и организации контроля за деятельностью перевозчиков в Чувашской Республике. Сведения, содержащиеся в Государственном реестре, используются для анализа и координации деятельности при размещении заказов на перевозки пассажиров автобусами в Чувашской Республике, обеспечения необходимой информацией органов государственной власти Чувашской Республики, решения иных вопросов по планированию, формированию, размещению и исполнению заказа на пассажирские перевозки, мониторинга провозочных возможностей пассажирских перевозчиков Чувашской Республики.

В соответствии с п.2.2 Порядка, при несоответствии записей в Государственном реестре и договорах (контрактах), приоритет имеют договоры (контракты). Таким образом, факт включения или невключения того или иного перевозчика в Государственный реестр каких-либо правовых последствий для перевозчика не влечет, а, следовательно, права перевозчиков, заключивших договоры, оспариваемые нормы нарушать не могут.

Ссылки заявителей на нарушение оспариваемыми нормами положений ст.421 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст.13 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", являются несостоятельными по указанным выше основаниям. Кроме того, Порядок не обязывает перевозчиков заключать договоры, а Государственный реестр создан для учета перевозчиков, осуществляющих маршрутные пассажирские перевозки на основании договоров, заключенных с организатором (заказчиком) таких перевозок. Оспариваемые нормы Порядка не нарушают и права заявителей на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, на основании имеющихся у них лицензий Министерства транспорта Российской Федерации.

Таким образом, доводы заявителей о несоответствии оспариваемых норм Положения об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике, Положения о порядке проведения открытого конкурса на право осуществления регулярных автомобильных пассажирских перевозок, организуемых сверх государственного заказа, Порядка формирования и ведения Государственного (Республиканского) реестра перевозчиков, осуществляющих перевозки пассажиров на территории Чувашской Республики, законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, являются несостоятельными.

Руководствуясь статьями 194-198, 253 ГПК РФ, Верховный суд Чувашской Республики решил:

Заявление Р. и Н. о признании недействующими:

- пунктов 2.1, 2.2, абзацев 2, 3, 5, 9 пункта 2.4, пункта 2.5, пункта 2.6, пунктов 3.1, 3.2, абзаца 2 пункта 4.1, абзацев 1 и 3 пункта 4.4, пунктов 4.5, 4.6, 4.7 Положения об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 15.04.2005 г. N 96;

- Положения о порядке проведения открытого конкурса на право осуществления регулярных автомобильных пассажирских перевозок, организуемых сверх государственного заказа, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 15.04.2005 г. N 96;

- пункта 2.2, подпунктов "г, д, е" пункта 2.3 Порядка формирования и ведения Государственного (Республиканского) реестра перевозчиков, осуществляющих перевозки пассажиров на территории Чувашской Республики, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 15.04.2005 г. N 96 оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано и опротестовано в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня вынесения решения в окончательной форме с подачей жалобы через Верховный суд Чувашской Республики.

Судья Верховного суда

Чувашской Республики