Приложение N 1. Концепция управления государственным долгом и о долговой политике Чувашской Республики

Утверждена

постановлением Кабинета Министров

Чувашской Республики

от 25 февраля 2005 г. N 41

(приложение N 1)

Концепция
управления государственным долгом и о долговой политике Чувашской Республики

1. Цели и задачи, принципы долговой политики Чувашской Республики

Управление государственным долгом Чувашской Республики (далее - долг) является одним из важных компонентов системы управления общественными финансами. Качественное, эффективное управление долгом означает не только отсутствие просроченных долговых обязательств, но и, прежде всего, создание прозрачной системы управления с использованием четких процедур и механизмов и публичного раскрытия информации о долговой политике Чувашской Республики.

В рамках Концепции под долговой политикой Чувашской Республики понимается процесс разработки и практической реализации стратегии управления государственными заимствованиями Чувашской Республики в целях поддержания объема долга на экономически безопасном уровне, минимизации стоимости его обслуживания и равномерного распределения во времени связанных с долгом платежей.

Основной целью управления долгом является обеспечение исполнения расходных обязательств Чувашской Республики в полном объеме по более низкой стоимости на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Принципами управления долгом являются:

сохранение объема долговых обязательств Чувашской Республики на экономически безопасном уровне;

полнота и своевременность исполнения долговых и иных обязательств Чувашской Республики;

сокращение стоимости обслуживания долга;

прозрачность управления долгом и доступность информации о долге.

Управление долгом является составной частью бюджетной политики Чувашской Республики и непосредственно связано с бюджетным процессом Чувашской Республики.

Основными задачами управления долгом являются:

повышение эффективности государственных заимствований Чувашской Республики (далее - заимствование);

оптимизация структуры долга с целью минимизации его обслуживания;

сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований;

обеспечение тесной взаимосвязи принятия решения о заимствованиях с реальными потребностями республиканского бюджета Чувашской Республики (далее - бюджет) в привлечении заемных средств и оптимизацией использования средств бюджета;

развитие рыночных инструментов заимствований и инструментов управления долгом;

совершенствование учета и отчетности по обслуживанию долга и обеспечение раскрытия информации о долге.

2. Основные термины и определения

В рамках управленческого учета в системе управления долгом вводятся такие понятия, как долговая емкость бюджета, прямые и условные обязательства Чувашской Республики, субъекты государственного и муниципального сектора экономики в соответствии со стандартами управления долгом и условными обязательствами субъектов Российской Федерации, определенными в рамках Проекта Международного банка реконструкции и развития "Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне".

Долговая емкость бюджета - суммарное превышение доходов бюджета и поступлений от продажи имущества, находящегося в государственной собственности Чувашской Республики, над его текущими расходами без учета расходов на обслуживание и погашение существующих долговых обязательств, ассигнований на погашение просроченной кредиторской задолженности государственных учреждений Чувашской Республики и резервирование средств под возможную ответственность по государственным гарантиям Чувашской Республики в каждом отдельном периоде времени в выбранном временном интервале.

Ограничение объема обязательств по долговой емкости бюджета заключается в непревышении объемов обслуживания и погашения обязательств над долговой емкостью.

Прямые обязательства - это совокупность всех обязательств, которые требуют выплаты процентов и основного долга должником кредитору в определенные даты в будущем. В прямые обязательства включаются долговые обязательства, определенные статьей 99 Бюджетного кодекса Российской Федерации, за исключением государственных гарантий. В целях полноты определения долговой емкости бюджета при планировании и исполнении бюджета в перечне прямых обязательств также учитывается просроченная кредиторская задолженность государственных учреждений Чувашской Республики в определении действующих в Российской Федерации норм бухгалтерского учета.

Условные обязательства - это совокупность обязательств по таким формам соглашений, договоров, финансовая ответственность по которым может возникнуть в будущем при наступлении заранее оговоренных событий.

К условным обязательствам относятся государственные гарантии Чувашской Республики, а также имущественные обязательства государственных учреждений Чувашской Республики, по которым в соответствии с законодательством Российской Федерации субъект Российской Федерации несет субсидиарную ответственность.

Под субъектами государственного и муниципального сектора экономики в рамках Концепции понимаются органы государственной власти Чувашской Республики и органы местного самоуправления, бюджетные учреждения, находящиеся в ведении органов исполнительной власти Чувашской Республики и органов местного самоуправления, государственные унитарные предприятия Чувашской Республики и муниципальные унитарные предприятия, а также хозяйствующие субъекты, в уставных капиталах которых в соответствии с действующим законодательством Чувашская Республика и муниципальные образования владеют более 33,3 процента акций.

3. Взаимосвязь процесса управления долгом с бюджетным процессом

Взаимосвязь процесса управления долгом с бюджетным процессом Чувашской Республики исходит из самой цели управления долгом - обеспечения исполнения в полном объеме расходных обязательств Чувашской Республики.

Участие системы управления долгом в бюджетном процессе начинается уже на стадии планирования бюджета - это оценка долговой емкости бюджета и определение инвестиционных возможностей Чувашской Республики, т.е. объема бюджета развития.

На этапе исполнения бюджета в соответствии с программой заимствований привлекаются заемные средства для обеспечения финансирования расходов бюджета, т.е. на покрытие дефицита бюджета.

Качество и эффективность управления долгом непосредственно влияют на бюджетный процесс, поскольку заимствования с высокими рисками и стоимость их обслуживания непосредственно отражаются на исполнении расходной части бюджета.

4. Институциональная структура управления долгом, функции ведомств, задействованных в управлении долгом

Институциональная структура управления долгом состоит из двух основных элементов:

организационной структуры системы управления долгом и условными обязательствами, определяющей функции ведомств, задействованных в управлении долгом и условными обязательствами;

нормативного правового регулирования управления долгом.

Организационная структура системы управления прямыми и условными обязательствами включает органы государственной власти Чувашской Республики, участвующие в процессе управления с определенными их функциями и ответственностью. Организационная структура системы управления государственным долгом Чувашской Республики в соответствии с полномочиями органов государственной власти Чувашской Республики, определенными законами и иными нормативными правовыми актами Чувашской Республики, приведена в приложении N 2.

Нормативное правовое регулирование управления прямыми и условными обязательствами представляет собой перечень нормативных правовых актов Российской Федерации и Чувашской Республики, устанавливающих принципы планирования и привлечения прямых и условных обязательств и управления существующими обязательствами, а также нормативных правовых актов, устанавливающих порядок планирования и осуществления заимствований, учета информации о существующих обязательствах, управления обязательствами, а также подготовки требуемой в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Чувашской Республики отчетности.

5. Планирование прямых и условных обязательств

Разработка программы заимствований и программы предоставления государственных гарантий на планируемый год осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Законом Чувашской Республики "О регулировании бюджетных правоотношений в Чувашской Республике".

Министерство финансов Чувашской Республики на основе прогноза социально-экономического развития и перспективного финансового плана Чувашской Республики разрабатывает проект программы государственных заимствований Чувашской Республики, обеспечивает привлечение, погашение и обслуживание государственного долга Чувашской Республики в рамках указанной программы.

Процесс планирования государственного долга Чувашской Республики, включая условные обязательства, состоит из двух этапов:

планирование расходов по погашению и обслуживанию действующих долговых обязательств Чувашской Республики;

планирование объемов вновь привлекаемых прямых и условных обязательств.

Основной целью планирования, погашения и обслуживания уже имеющегося долга является оценка возможности его погашения за счет доходов бюджета в планируемом финансовом году.

При планировании вновь привлекаемых прямых обязательств и принятии условных обязательств должны быть соблюдены следующие ограничения:

на объемы обязательств и на расходы по их обслуживанию, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством Чувашской Республики;

на величину расходов по обслуживанию и погашению прямых обязательств и ожидаемой ответственности по условным обязательствам исходя из долговой емкости бюджета для новых заимствований.

Исходной информацией для планирования прямых и условных обязательств являются:

прогноз доходов бюджета, поступлений от приватизации государственного имущества Чувашской Республики, текущих расходов бюджета;

потребность бюджета в капитальных расходах бюджета, определяемых на основе приоритетов инвестиционной политики Чувашской Республики;

потребность Кабинета Министров Чувашской Республики в предоставлении государственных гарантий Чувашской Республики, определяемая на основе приоритетов государственной экономической политики Чувашской Республики;

информация о существующих прямых и условных обязательствах Чувашской Республики.

Министерство финансов Чувашской Республики на основе исходной информации определяет:

долговую емкость бюджета;

необходимые и возможные объемы привлечения прямых и условных обязательств исходя из условия, что прогнозы обслуживания и погашения прямых обязательств и объемов ожидаемых платежей по условным обязательствам Чувашской Республики не превышают долговой емкости бюджета;

прогноз возможного объема предоставления гарантий Чувашской Республикой в соответствии с программой предоставления государственных гарантий Чувашской Республики;

структуру долга в рамках подготовки проекта бюджета на очередной финансовый год и разрабатывает в соответствии с ограничениями, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации и долговой емкостью бюджета, программу заимствований на очередной финансовый год.

Стратегия государственных заимствований Чувашской Республики определяется исходя из целей привлечения средств на покрытие дефицита бюджета, рефинансирование и инвестиционные цели.

Объем средств, привлекаемых на покрытие дефицита бюджета, определяется превышением расходных обязательств бюджета над его доходами, которое в последующие месяцы финансового года компенсируется соответствующим превышением доходов бюджета над его расходами.

Объем заимствований на рефинансирование определяется отдельно на вынужденное и добровольное рефинансирование.

Объем заимствований на вынужденное рефинансирование определяется величиной превышения затрат на обслуживание и погашение имеющихся прямых обязательств над долговой емкостью бюджета.

Объем заимствований на добровольное рефинансирование определяется на основе анализа структуры и условий обслуживания и погашения текущих прямых и условных обязательств, а также условий, сложившихся на рынке заимствований в конкретный момент, осуществляется для улучшения условий обслуживания и погашения имеющегося долга.

Стратегия заимствований на инвестиционные цели строится в соответствии с приоритетами инвестиционной политики Чувашской Республики, и допустимые объемы привлечения инвестиционных заимствований определяются исходя из ограничений федерального законодательства и долговой емкости бюджета. При определении сроков, на которые привлекаются инвестиционные заимствования, следует учитывать сроки реализации инвестиционных проектов, принятых к реализации.

Результатом планирования прямых и условных обязательств являются:

перечень инвестиционных проектов (программ), принимаемых к финансированию в планируемом году за счет средств бюджета и планируемых заимствований;

перечень государственных гарантий Чувашской Республики, предоставляемых в планируемом году;

проект программы заимствований на очередной финансовый год, который содержит объемы привлекаемых прямых обязательств по видам заимствований.

6. Порядок утверждения программы заимствований, принятия прямых и условных обязательств

В соответствии с действующим законодательством программа государственных заимствований Чувашской Республики, включающая в себя перечень заимствований на очередной финансовый год по видам заимствований, общий объем заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета и погашение долговых обязательств Чувашской Республики, вносится в Государственный Совет Чувашской Республики одновременно с проектом закона Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год и утверждается законом Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год.

В соответствии с действующим законодательством в процессе рассмотрения проекта закона Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики на очередной финансовый год изменения в программу государственных заимствований могут вноситься только посредством изменения социально-экономических приоритетов развития Чувашской Республики.

7. Процедура принятия решений о привлечении государственных заимствований

Процедура принятия решений о привлечении государственных заимствований включает следующие этапы:

определение потребностей в привлечении заимствований;

определение объемов привлекаемых заимствований;

выбор заемных инструментов.

Потребность в привлечении заимствований определяется отдельно:

на покрытие дефицита бюджета;

на рефинансирование;

на инвестиционные цели.

Объем привлекаемых государственных заимствований определяется в таких объемах, что расходы республиканского бюджета Чувашской Республики на погашение и обслуживание всех прямых долговых обязательств не должны превышать долговой емкости бюджета.

Выбор заемных инструментов осуществляется на основании следующих критериев в порядке значимости:

величины рисков;

сроков погашения;

стоимости обслуживания.

Решение об осуществлении заимствований принимает Министерство финансов Чувашской Республики.

8. Учет консолидированного долга Чувашской Республики

В соответствии с Законом Чувашской Республики "О регулировании бюджетных правоотношений в Чувашской Республике" в Чувашской Республике действует единая система учета и регистрации государственных заимствований Чувашской Республики и органов местного самоуправления в Чувашской Республике.

Единая система учета государственного долга Чувашской Республики должна соответствовать следующим принципам:

1) полнота учета, для чего создается реестр прямых и условных обязательств, включающий учет всех видов прямых и условных обязательств, а также обязательств, необходимых для определения консолидированного долга Чувашской Республики. Для каждого обязательства, входящего в указанный реестр, должна быть сформирована вся необходимая информация;

2) соответствие системы учета экономической сущности обязательств, для чего в рамках единой системы учета выделяются подсистемы для учета прямых и условных обязательств, сходных по своей экономической сути;

3) единство системы учета;

4) автоматизация процесса учета, предполагающая автоматизацию всего процесса по ведению учета прямых и условных обязательств и формирование выходных форм определенных стандартов;

5) обеспечение взаимосвязи с другими системами управления государственными финансами Чувашской Республики.

Информация о долговых обязательствах Чувашской Республики и совершении операций по ним вносится в реестр прямых и условных обязательств на следующий день с момента появления соответствующего обязательства.

Источником информации для внесения в реестр прямых и условных обязательств служат кредитные соглашения, договоры и иные документы по принятию обязательств.

Государственная долговая книга Чувашской Республики и форма учета консолидированного долга Чувашской Республики являются частью системы учета долга и условных обязательств.

Для условных обязательств в системе учета должны учитываться вероятность возникновения финансовой ответственности Чувашской Республики по этим обязательствам, а также информация об описании и рыночной стоимости залога, предоставленного в соответствии с условиями предоставления государственных гарантий Чувашской Республики.

Кроме информации о прямых и условных обязательствах Чувашской Республики, в системе учета регистрируется также информация обо всех операциях с этими обязательствами, в том числе операциях по их привлечению, погашению и обслуживанию.

Для обязательств субъектов государственного и муниципального сектора экономики Чувашской Республики, включаемых в консолидированный долг Чувашской Республики, за исключением прямых и условных обязательств Чувашской Республики, в системе учета учитывается информация об объемах просроченной кредиторской задолженности бюджета (включая задолженность государственных учреждений Чувашской Республики), государственных унитарных предприятий Чувашской Республики и организаций, в уставных капиталах которых в соответствии с действующим законодательством доля Чувашской Республики превышает 33,3 процента акций или доля участия в которых в иной форме составляет более 33,3 процента (включая их просроченную кредиторскую задолженность).

9. Порядок формирования отчетности по государственному долгу Чувашской Республики и консолидированному долгу Чувашской Республики

Отчетность по государственному долгу Чувашской Республики приводится в разрезе видов обязательств, предусмотренных утвержденными Порядком и формой ведения Государственной долговой книги Чувашской Республики, и отражает как текущие значения объемов обязательств, так и расходы бюджета по их погашению и обслуживанию.

Отчетность по консолидированному долгу Чувашской Республики приводится в разрезе видов обязательств, а также в иных разрезах, предусмотренных формой учета консолидированного долга Чувашской Республики, и оформляется в соответствии с Порядком и формами учета консолидированного долга Чувашской Республики и отчетности, приведенными в приложении N 4.

10. Порядок раскрытия информации о государственном долге Чувашской Республики

Раскрытие информации о государственном долге Чувашской Республики осуществляется в целях повышения прозрачности и эффективности управления государственным долгом Чувашской Республики, формирования положительной кредитной истории Чувашской Республики на рынке заимствований и снижения стоимости привлекаемых Чувашской Республикой заимствований.

Процедура раскрытия информации о долге должна отвечать следующим принципам:

обеспечение полноты раскрытия информации;

обеспечение объективности раскрываемой информации;

раскрытие информации не должно нарушать конфиденциальность.

Сведения из единой системы учета государственного долга Чувашской Республики и консолидированного долга Чувашской Республики предоставляются федеральным органам государственной власти и органам государственной власти Чувашской Республики в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Чувашской Республики.

Раскрытие информации о состоянии долга Министерством финансов Чувашской Республики осуществляется путем публикации в средствах массовой информации и размещения в сети Интернет системы аналитических индикаторов, характеризующих состояние долга и консолидированного долга Чувашской Республики, в порядке и сроки, утвержденные постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 13 августа 2001 г. N 179 "Об аналитических индикаторах, характеризующих состояние республиканского бюджета Чувашской Республики и государственного долга".

Наряду с аналитическими индикаторами обязательно публикуется информация о существенно важных событиях и операциях с обязательствами Чувашской Республики: об изменениях условий обращения государственных ценных бумаг Чувашской Республики, о наступлении гарантийных случаев, о предстоящих конкурсах по размещению государственных ценных бумаг Чувашской Республики.

Ответственность за своевременную подготовку, полноту и достоверность раскрываемой информации несет Министерство финансов Чувашской Республики.

11. Основы управления рисками

В рамках Концепции под риском понимается возможность финансовых потерь республиканского бюджета Чувашской Республики в результате наступления определенных событий или совершения определенных действий, которые не могут быть заранее предсказаны.

В качестве количественной оценки риска используется оценка объема потерь (увеличения объемов обслуживания и погашения обязательств) республиканского бюджета Чувашской Республики в случае наступления определенных событий, которые не могут быть заранее предсказаны.

В сфере долговой политики Чувашской Республики возможны следующие риски по обслуживанию и погашению долга:

риск процентной ставки - риск потерь, связанный с ростом процентных ставок на рынке заимствований;

риск ликвидности - риск, связанный с отсутствием в бюджете средств для полного исполнения обязательств в срок;

риск рефинансирования - риск потерь вследствие чрезвычайно невыгодных условий привлечения заимствований на рефинансирование уже имеющихся обязательств;

риск пролонгации - риск, связанный с тем, что условия пролонгации обязательства окажутся невыгодными;

риск цены выкупа - риск потерь в результате того, что цена, по которой можно будет привлечь обязательства, окажется существенно выше запланированной;

валютный риск - риск потерь в связи с ростом курса валюты, в которой привлечены заимствования, к валюте Российской Федерации;

риск платежа - риск, связанный с тем, что операция по погашению и обслуживанию обязательства не была проведена своевременно и в полном объеме по вине уполномоченного агента по осуществлению платежей;

кредитный риск (риск наступления гарантийного случая) - риск неплатежа организаций по обязательствам, которые были гарантированы Чувашской Республикой;

юридические риски - риски, порождаемые ошибками в юридических документах, а также изменениями законодательства Российской Федерации и законодательства Чувашской Республики;

риск противозаконных действий - кражи, махинации, разглашение информации и другие противозаконные действия.

Основной целью управления рисками является их минимизация. С точки зрения принципиальных подходов к минимизации риски разделяются на две группы:

1. Риски, источники возникновения которых зависят от деятельности органов государственной власти Чувашской Республики. К этой группе относятся риск ликвидности; кредитный риск; риск платежа; риск противозаконных действий и юридические риски, за исключением риска, связанного с изменением законодательства Российской Федерации.

2. Риски, связанные с внешними по отношению к Чувашской Республике условиями. К этой группе относятся риск рефинансирования; риск процентной ставки; валютный риск; риск пролонгации; риск цены выкупа и юридические риски, связанные с изменением законодательства Российской Федерации.

Риски первой группы могут быть уменьшены действиями органов государственной власти Чувашской Республики.

Основным подходом к управлению рисками второй группы является отказ от привлечения заимствований с высокими рисками. Для уже существующих обязательств главными инструментами управления этими рисками являются досрочное погашение заимствований или их рефинансирование, предполагающее досрочное погашение обязательств с большими рисками за счет привлечения новых заимствований, которым присущи меньшие риски.

Количественная оценка риска определяется на основе анализа зависимости затрат на обслуживание и погашение обязательств от реализации данного риска.

В целях снижения стоимости заимствований и исключения возможных финансовых потерь бюджета, связанных с рисками, Министерством финансов Чувашской Республики ведутся оценка рисков и мониторинг их влияния на стоимость заимствований.

Министерство финансов Чувашской Республики на стадии планирования привлечения заимствований отказывается от обязательств с высокими рисками, связанными с внешними по отношению к Чувашской Республике условиями.

По действующим долговым обязательствам, в ходе обслуживания которых возникает значительное увеличение рисков, Министерство финансов Чувашской Республики проводит рефинансирование этих обязательств обязательствами, для которых эти риски отсутствуют.