Приложение N 1. Программа повышения эффективности бюджетных расходов города Чебоксары на 2011 и 2012 годы

Утверждена

постановлением администрации

города Чебоксары

от 18 июля 2011 г. N 233

(приложение N 1)

Программа
повышения эффективности бюджетных расходов города Чебоксары на 2011 и 2012 годы

Программа повышения эффективности бюджетных расходов города Чебоксары на 2011 и 2012 годы (далее - Программа) разработана в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному собранию Российской Федерации от 29 июня 2010 г. "О бюджетной политике на 2011-2013 годы", Посланием Президента Чувашской Республики Государственному Совету Чувашской Республики на 2011 год "В молодежь надо верить!", Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р, Указом Президента Чувашской Республики от 29 апреля 2010 г. N 57 "Об основных направлениях бюджетной политики Чувашской Республики в 2011-2013 годах", постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 18 января 2011 г. N 1 "Об утверждении Программы повышения эффективности бюджетных расходов Чувашской Республики на 2011 и 2012 годы", постановлением администрации города Чебоксары от 9 сентября 2010 г. N 168 "Об основных направлениях бюджетной политики города Чебоксары в 2011 году".

Программа определяет базовые принципы, основные цели и задачи бюджетной политики муниципального образования города Чебоксары в отношении использования бюджетных ресурсов города Чебоксары, обеспечивающего достижение максимально возможного экономического и социального эффекта.

I. Необходимость разработки и реализации программы

Одной из важнейших задач в период реформирования бюджетного процесса в 2000-х годах стало эффективное и ответственное управление общественными финансами. Системность и последовательность реализации бюджетных реформ позволили на каждом из этапов обеспечить качественные сдвиги и в системе управления муниципальными финансами, что позволило достичь их сбалансированности и устойчивого прогресса. Приняты нормативно-правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в том числе решение Чебоксарского городского Собрания депутатов от 22.05.2008 г. N 1011 "О Положении о бюджетных правоотношениях в муниципальном образовании городе Чебоксары", в котором закреплен бюджетный процесс, что обеспечивает прозрачность, достоверность, результативность и эффективность бюджета.

Ведется кассовое планирование доходов и расходов, установлен порядок санкционирования бюджетных расходов и учета бюджетных обязательств, обеспечивается их исполнение. Бюджет города Чебоксары формируется с учетом принятых городских целевых программ. Обеспечен переход на новую отраслевую систему оплаты труда работников бюджетной сферы.

Осуществлен переход на казначейскую систему исполнения бюджета города.

Созданная система муниципального финансового контроля в целом обеспечивает систематический контроль за правомерным и целевым использованием средств бюджета города Чебоксары.

Вместе с тем не все из реализованных мероприятий дали планируемый результат, многое еще требует доработки и развития.

В сфере управления общественными финансами сохраняется ряд следующих системных недостатков и нерешенных проблем:

стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным планированием;

сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, недостаточность условий для мотивации органов местного самоуправления, муниципальных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;

недостаточно увязанное с бюджетным процессом применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;

остается ограниченным опыт внедрения муниципальных заданий;

пробелы в системе контроля (аудита) за эффективностью использования бюджетных средств, в том числе при осуществлении бюджетных закупок.

Для повышения качества управления муниципальными финансами и формирования современной системы управления необходимы:

разработка стратегии расходования бюджетных средств исходя из долгосрочных перспектив;

организация бюджетного процесса исходя из принципа безусловного выполнения действующих расходных обязательств;

повышение результативности расходования бюджетных средств за счет их ориентации на достижение конечного результата наиболее эффективным способом;

повышение уровня среднесрочного планирования;

увеличение степени самостоятельности и ответственности главных распорядителей, разработка и внедрение методов и процедур оценки качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств, развитие внутреннего аудита, укрепление финансовой дисциплины;

обеспечение прозрачности и эффективности закупок для муниципальных нужд.

Актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности бюджетных расходов заключается в необходимости поддержания сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, что является одним из важнейших базовых условий в достижении долгосрочных целей социально-экономического развития города Чебоксары.

II. Основные цели и задачи Программы

Цель Программы - создание условий для дальнейшего повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления города Чебоксары по выполнению возложенных функций и обеспечению потребностей граждан в муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.

Базовым условием реализации программы является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета города Чебоксары.

Задачами, реализация которых позволит достичь поставленной цели, являются:

усиление роли бюджета города Чебоксары в решении вопросов модернизации и инновационного развития экономики муниципального образования города Чебоксары;

четкое определение сфер ответственности как публично-правовых образований, так и органов местного самоуправления города Чебоксары;

обеспечение более тесной увязки стратегического и бюджетного планирования и целеполагания бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей;

создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по обеспечению муниципальных услуг;

создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ;

повышение качества финансового управления в общественном секторе, в том числе путем адаптации инструментов корпоративного менеджмента;

повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов местного самоуправления города Чебоксары, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности;

обеспечение более тесной увязки между количеством и составом имущества, находящегося в собственности публично-правовых образований, и полномочиями органов местного самоуправления города Чебоксары;

повышение эффективности использования бюджетных средств на обеспечение деятельности учреждений бюджетной сферы за счет реализации энергосберегающих мероприятий.

Для обеспечения реализации указанных задач в 2011 и 2012 годах предлагается принять решения по следующим основным направлениям:

обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы муниципального образования города Чебоксары;

развитие программно-целевых принципов формирования бюджета, включая подготовку перехода к программному бюджету;

повышение эффективности оказания муниципальных услуг путем совершенствования системы муниципальных заданий и реструктуризации бюджетной сети с учетом новых требований действующего законодательства;

повышение эффективности управления муниципальным имуществом;

совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях муниципальных закупок;

совершенствование муниципального финансового контроля и внедрение внутреннего контроля;

развитие информационной составляющей системы управления общественными финансами;

повышение энергоэффективности в бюджетной сфере.

Содержанию отдельных этапов реформы по указанным направлениям посвящены соответствующие разделы Программы. Реализация предлагаемых мер создаст организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов по конкретным направлениям (отраслям экономики и социальной сферы) государственной политики.

Экономический эффект от реализации Программы будет выражаться в развитии организационных и правовых предпосылок для повышения эффективности бюджетных расходов по конкретным направлениям (отраслям экономики и социальной сферы) государственной политики.

III. Долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджета города Чебоксары

Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета муниципального образования города Чебоксары является необходимым условием решения основных задач Программы.

Устойчивость бюджетной системы - это состояние общественных финансов, при котором обеспечиваются нормальное функционирование субъекта публичной власти, реализация всех закрепленных за ним полномочий на основе полного и своевременного финансирования предусмотренных по бюджету расходов, включая погашение и обслуживание внутреннего долга. Устойчивость бюджетной системы позволяет судить о прочности финансовой основы деятельности субъекта публичной власти. Анализ устойчивости бюджета позволяет инвесторам реально оценить риск вложения капитала в экономику муниципалитета.

Устойчивость бюджета обеспечивается, в первую очередь, балансом между располагаемыми доходами и бюджетными расходами не только в пределах года, но и в будущих бюджетных периодах, особенно в условиях меняющейся экономики, конъюнктуры.

Проведение предсказуемой и ответственной бюджетной политики является важнейшей предпосылкой для обеспечения макроэкономической стабильности экономики, которая:

создает базовые условия для устойчивого экономического роста, улучшения инвестиционного климата, диверсификации и повышения конкурентоспособности субъектов экономики, основанной на инновационном развитии;

ведет к созданию новых рабочих мест, требующих привлечения трудовых кадров высокой квалификации;

определяет достижение ключевой конечной цели стратегии социально-экономического развития муниципального образования города Чебоксары - роста уровня и качества жизни ее населения.

Ухудшение условий функционирования экономики вследствие макроэкономической нестабильности неизбежно приводит к замедлению роста или, в особо неблагоприятных условиях, к снижению доходов бюджетов бюджетной системы, то есть к сокращению возможностей публично-правовых образований не только для достижения заявленных долгосрочных стратегических целей, но и для исполнения принятых публичных обязательств перед гражданами.

Для обеспечения долгосрочной устойчивости и стабильности бюджетной системы муниципального образования города Чебоксары необходимо установление и соблюдение четко сформулированных принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:

планирование основных бюджетных параметров на средне- (до 3 лет) и долгосрочную (свыше 3 лет) перспективу в рамках единой макроэкономической политики;

консервативность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;

наличие и соблюдение при выработке средне- и долгосрочной бюджетной политики критериев (показателей) реалистичности и устойчивости бюджета города Чебоксары;

полнота и точность учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей муниципальной политики (включая в том числе бюджетные ассигнования, налоговые льготы, гарантии и имущество);

ограничение бюджетного дефицита, муниципального долга и недопущение кредиторской задолженности;

принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения;

соблюдение установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах реструктуризации (сокращения) ранее принятых обязательств (в случае необходимости);

систематический анализ и управление рисками в бюджетно-налоговой сфере, в том числе оценка средне- и долгосрочных последствий принятия новых расходных (условных) обязательств или тенденций, приводящих к дополнительным расходам, с учетом стабильности и предсказуемости бюджетных доходов.

Для реализации указанных выше принципов планируется принять следующие основные меры:

формирование долгосрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования города Чебоксары (на срок не менее 20 лет), формирование бюджета на основе долгосрочного бюджетного прогнозирования;

использование для целей бюджетного планирования консервативного макроэкономического прогноза;

создание общих (инфраструктурных) условий для повышения деловой активности на территории муниципального образования города Чебоксары путем активизации предпринимательской деятельности посредством разработки различных программ экономического развития территорий, отдельных направлений, отраслей и секторов; стимулирование деловой активности за счет предоставления различного рода налоговых, имущественных и иных неналоговых преференций, за счет предоставления гарантий; стимулирование деятельности местных производителей и субъектов малого предпринимательства на основе механизма конкурсных закупок продукции, товаров, работ и услуг для муниципальных нужд;

совершенствование администрирования собственных налоговых и неналоговых доходов, исключение возможности генерации неплатежей со стороны бюджетов;

оптимизация числа налоговых льгот, а также отражение (в случае применения налоговых льгот в рамках муниципальной программы) целей их предоставления в соответствующих муниципальных программах с регулярной оценкой их влияния на достижение заявленных программами целей;

уточнение формы и порядка ведения реестра расходных обязательств с его взаимной увязкой с реестром муниципальных контрактов и введением правил корректировки (пересчета) объемов действующих расходных обязательств;

обеспечение формирования и реализации городской адресной инвестиционной программы, включающей планируемые и достигаемые результаты осуществления инвестиционных расходов;

формализация порядка и критериев инициирования и принятия решений по введению новых (увеличению действующих) расходных обязательств с усилением ответственности органов местного самоуправления города Чебоксары за достоверность оценки их объемов и сроков исполнения;

совершенствование организации и методологии прогнозирования кассового исполнения бюджета города Чебоксары с установлением ответственности главных распорядителей средств бюджета города Чебоксары за качество и соблюдение показателей кассового плана;

развитие механизма эффективного управления муниципальным имуществом (муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями, пакетами акций и объектами недвижимости).

Доля собственных доходов бюджета города Чебоксары понижается от 66,8 процента в 2010 году до 63,2 в 2011 году и существующая доходная база бюджета города Чебоксары предопределяет зависимость бюджетной системы муниципального образования города Чебоксары от республиканской поддержки в виде трансфертов, других видов денежной помощи, федеральных и республиканских программ.

Кроме того, особенностью российской налоговой системы является закрепление баз налоговых доходов за муниципалитетами, несоразмерное с их расходными обязательствами. Практически ни один элемент налоговой базы, кроме относительно небольших источников (налоги на имущество), не относится напрямую к источникам доходов местных бюджетов. Закрепление дополнительного норматива отчислений от налога на доходы физических лиц не решило проблему пополнения доходов бюджетов в связи с кризисными явлениями в экономике. Имеет место также системное недополучение доходов по причине предусмотренных законодательством Российской Федерации налоговых льгот.

Эти особенности приводят к низкой предсказуемости налоговых доходов, распылению усилий органов местного самоуправления муниципалитетов в области налогообложения. Вместе с тем ограничен инструментарий муниципалитетов по установлению прямой зависимости между объемом и качеством услуг и доходной базой для их финансирования, что приводит к дисбалансу общественного и частного секторов.

Все это предполагает необходимость жесткой экономии и оптимизации расходов бюджета города Чебоксары и наращивание собственного экономического и доходного потенциала.

На федеральном уровне планируются необходимые предпосылки для обеспечения стабильности местных бюджетов, прежде всего путем стабилизации доходной базы местных бюджетов, а также создания устойчивых стимулов для соответствующих органов местного самоуправления по ее наращиванию, а именно:

поэтапно сократить установленные федеральными законами льготы по местным налогам;

усилить действенность требований по зачислению налоговых доходов в местные бюджеты по месту деятельности предприятий, а также снизить негативные последствия использования трансфертного ценообразования с целью недопущения перемещения налоговой базы между муниципалитетами;

повысить использование потенциала имущественных налогов и земельного налога, а также ускорить подготовку введения налога на недвижимость;

обеспечить доступность для финансовых органов муниципальных образований информации о выполнении юридическими лицами обязательств по уплате налогов и других платежей, поступающих в местные бюджеты;

стабилизировать методику и распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов, а также перевести налоговые доходы, распределяемые по дифференцированным нормативам или долям, в межбюджетные трансферты;

создать механизм поддержки ликвидности счетов местных бюджетов, основанный на предоставлении Федеральным казначейством из федерального бюджета муниципальным образованиям краткосрочных бюджетных кредитов, в том числе беспроцентных, на покрытие временных кассовых разрывов;

разработать методические рекомендации (типовые методики) по прогнозированию доходов бюджетов муниципальных образований;

повысить эффективность взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при администрировании налогов и других платежей;

расширить права регионов по установлению по единым принципам для отдельных типов муниципальных образований нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации, а также закрепить нормативы отчислений от единого сельскохозяйственного налога и налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, за местными бюджетами.

Перечисленные меры приведут муниципальное образование город Чебоксары к определенному положительному результату на этапе преодоления кризисных явлений в экономике, сориентируют органы местного самоуправления города Чебоксары на проявление самостоятельности, инициативы и ответственности, обеспечат последовательное внедрение и расширение новых принципов взаимодействия между властью и бизнесом, станут показателем наличия политической воли к достижению основных целей и ценностей демократических рыночных реформ в городе Чебоксары с учетом специфики его социально-экономического положения и культурных особенностей.

Для надежной сбалансированности бюджета города Чебоксары необходимо эффективное управление муниципальным долгом. Муниципальное образование город Чебоксары объективно является муниципалитетом с ограниченным налоговым потенциалом и высокой плотностью населения, предопределяющей существенный объем социальных расходов. Кроме того, высока потребность в капитальных вложениях практически во все области муниципальной деятельности (здравоохранение, образование, культура, социальная защита, жилищно-коммунальное хозяйство, транспортное обеспечение). В этих условиях существует необходимость привлечения заемных финансовых ресурсов для осуществления инвестиционных расходов.

Долговая стратегия муниципального образования города Чебоксары строится преимущественно в целях повышения качественного уровня общественной инфраструктуры для обеспечения жизнедеятельности граждан и бизнеса (строительство и реконструкция школ, больниц, библиотек, спортивных комплексов, автомобильных дорог, объектов водоснабжения, жилищное строительство, благоустройство населенных пунктов), создания инвестиционно привлекательного климата для расширения и освоения новых производств, увеличения количества рабочих мест, развития налоговой базы, и, как следствие, укрепления финансовой самостоятельности муниципалитета. В связи с этим заимствования имеют четкую инвестиционную направленность, давая долгосрочный мультипликативный эффект для развития экономики, социальной сферы и доходной базы муниципалитета.

Для дальнейшего внедрения указанных выше принципов планируется реализовать следующие меры:

повышение эффективности муниципальных заимствований города Чебоксары и оптимизация структуры муниципального долга с целью минимизации затрат на его обслуживание, осуществление заимствований в пределах норм, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, применение рыночных инструментов заимствований, а также четкое соблюдение сроков выплаты всех долговых обязательств муниципального образования города Чебоксары и обеспечение раскрытия информации о долге;

осуществление заимствований, как правило, на инвестиционные цели, последовательное снижение дефицита бюджета города Чебоксары и муниципального долга города Чебоксары;

сохранение репутации добросовестного и эффективного заемщика, обеспечение высокого уровня качества управления муниципальным долгом города Чебоксары и доверия инвесторов к экономическим и финансовым действиям и возможностям муниципалитета.

Социально-экономическое развитие муниципалитета в ближайшее время будет происходить в условиях относительно низких доходов. Это потребует от всех участников бюджетного процесса проведения еще более предсказуемой и ответственной бюджетной политики, направленной на достижение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы города Чебоксары, политики, которая создает базовые условия для устойчивого экономического роста, укрепления доходной базы, улучшения инвестиционного климата, диверсификации и повышения конкурентоспособности субъектов экономики, основанной на инновационном развитии, ведет к созданию рабочих мест и росту уровня и качества жизни населения.

IV. Муниципальные программы и совершенствование программной структуры расходов бюджета

В качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов местного самоуправления города Чебоксары предусматривается дальнейшее развитие программно-целевого принципа организации их деятельности.

Муниципальная программа - документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты, направленные на реализацию в установленные сроки утвержденных мероприятий.

Общими принципами разработки и реализации муниципальных программ являются:

формирование муниципальных программ исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;

установление для муниципальных программ измеримых конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания муниципальных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;

проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации муниципальных программ, в том числе внешней экспертизы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации муниципальных программ.

Применение в бюджетном процессе программно-целевых методов бюджетного планирования является необходимым условием повышения его эффективности. Особая значимость программно-целевого планирования состоит в том, что оно позволяет реализовать на практике важнейший принцип бюджетирования, ориентированного на результат - осуществление финансирования бюджетных расходов при условии наличия четко сформулированных целей и определенных конечных результатов использования бюджетных средств.

При планировании расходов городского бюджета основное внимание должно уделяться обоснованию конечных результатов с точки зрения их экономической эффективности и социальной значимости.

Общими требованиями, предъявляемыми к целевым программам, являются:

анализ сложившейся в сфере действия программы ситуации, выявление и четкая спецификация существующих или ожидаемых проблем;

четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности органов местного самоуправления города Чебоксары;

наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (включая как непосредственные, так и конечные результаты) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для оценки программы. При определении ожидаемых результатов от реализации программных мероприятий, требующих бюджетного финансирования, необходимо обеспечивать подтверждение заявляемых и получаемых значений исключительно посредством финансово-экономических расчетов;

обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и задач Программы, оценки внешних условий и рисков для реализации Программы;

определение системы управления реализацией Программы, разграничения полномочий и ответственности различных субъектов управления.

При разработке целевых программ особое внимание необходимо уделять выбору целевых индикаторов, характеризующих степень достижения целей Программы. Это обусловлено тем, что качество целевых индикаторов во многом определяет качество информации о результативности бюджетных расходов, которая, в свою очередь, влияет на процесс принятия решений о финансировании тех или иных программ.

Для реализации вышеизложенных подходов требуется:

1) проанализировать порядок разработки, утверждения и реализации долгосрочных муниципальных целевых программ и, при необходимости, внести в них изменения;

2) определить порядок планирования объемов бюджетных ассигнований бюджета города Чебоксары на реализацию муниципальных программ на среднесрочный период с учетом необходимости его увязки с бюджетным процессом.

С целью создания условий для повышения эффективности бюджетного процесса предусматривается возможность при утверждении бюджета города Чебоксары утверждать бюджетные ассигнования консолидировано в разрезе муниципальных программ и подпрограмм, реализуемых органами города Чебоксары.

Укрупнение структуры расходов позволит существенно сократить количество оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись бюджета города Чебоксары и одновременно расширить полномочия главных распорядителей средств местного бюджета в формировании и ведении собственных бюджетных росписей.

Внедрение принципов формирования программного бюджета предполагает сохранение и усиление роли существующих инструментов бюджетного планирования: реестра расходных обязательств, адресной инвестиционной программы, обоснований бюджетных ассигнований.

V. Оптимизация функций муниципального управления и повышение эффективности их обеспечения

Оптимизация состава и полномочий исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления города Чебоксары является одним из направлений повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти, результатом которой должно стать сокращение дублирования функций и полномочий, а также оптимизация численности муниципальных служащих.

Данное направление Программы предполагает продолжение реализации административной реформы.

Основными направлениями повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления города Чебоксары должны стать:

противодействие коррупции и снижение административных барьеров;

совершенствование контрольной деятельности;

оптимизация состава и полномочий Администрации города Чебоксары, результатом которой должно стать сокращение дублирования функций и полномочий, а также оптимизация численности муниципальных служащих;

повышение мотивации руководителей исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления города Чебоксары в отношении оптимизации предельной численности работников;

формирование открытости деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления города Чебоксары, в том числе переход на оказание услуг по осуществлению юридически значимых действий органами власти в электронной форме.

В целях повышения инициативы и ответственности главных распорядителей средств, главных администраторов доходов бюджета города Чебоксары предусматривается разработать и внедрить новую систему мониторинга и оценки финансового менеджмента участников бюджетного процесса. Такая оценка будет проводиться по совокупности процедур, обеспечивающих эффективность использования бюджетных средств и охватывающих весь бюджетный процесс: составление проекта бюджета города, его исполнение, бюджетный учет и отчетность, финансовый контроль. Исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления города Чебоксары должны быть приняты планы повышения качества финансового менеджмента.

Важной сферой оптимизации деятельности публично-правовых образований является управление муниципальной собственностью, для повышения эффективности которого, предлагается реализация мер по следующим основным направлениям:

проведение полной инвентаризации объектов, находящихся в муниципальной собственности и оформления прав на них;

совершенствование системы показателей оценки эффективности использования муниципального имущества;

ужесточение контроля за соблюдением установленных процедур предоставления в собственность (сдачи в аренду) земельных участков и помещений, находящихся в муниципальной собственности, усиление контроля за деятельностью коммерческих организаций, использующих в своей хозяйственной деятельности муниципальное имущество;

оптимизация сети муниципальных унитарных предприятий, приватизация имущества, не обеспечивающего выполнение муниципальных функций, совершенствование приватизационных процедур.

VI. Повышение эффективности предоставления муниципальных услуг

Один из важнейших аспектов стратегической задачи повышения эффективности деятельности государственных и муниципальных органов управления - модернизация системы предоставления услуг населению, повышение их качества и доступности.

На сегодняшний день для муниципальных учреждений в каждой отрасли бюджетной сферы разработаны и установлены нормативными актами перечни, объемы и стоимость муниципальных услуг, а также функции, выполнение которых осуществляется в соответствии с муниципальными заданиями. Вся система дошкольного, общего и профессионального образования финансируется по единым нормативам финансирования в расчете на одного учащегося или воспитанника.

Вместе с тем в данном направлении требуют решения следующие вопросы:

1) отсутствие отраслевых стандартов качества предоставления муниципальных услуг не позволяет объективно рассматривать обоснование бюджетной потребности, заявляемой субъектами бюджетного планирования, и в дальнейшем формировать муниципальное задание. Установленные перечни, объемы и стоимость услуг сформированы в большей степени исходя из возможностей действующей сети учреждений и применяемых ими технологий, нежели из потребности населения в необходимых ему услугах;

2) различная ресурсоемкость и энергоемкость муниципальных объектов инфраструктуры на территории города Чебоксары не позволяет обеспечивать предоставление одноименных государственных и муниципальных услуг населению по единым стандартам качества;

3) иная приносящая доход деятельность муниципальных учреждений не сопоставлена с основной деятельностью на предмет соответствия целям создания учреждения, вследствие чего сдерживается процесс принятия решений о преобразовании бюджетных учреждений в казенные учреждения и механизме формирования бюджетных ассигнований.

На первое место должен быть поставлен вопрос повышения качества и доступности муниципальных услуг и только потом оптимизация бюджетных расходов на их обеспечение. Надзор за бюджетными расходами учреждений должен носить второстепенный характер по отношению к соблюдению качества оказываемых учреждениями услуг в рамках доводимых до них муниципальных заданий. Соблюдение учреждением доведенных стандартов является обязательным условием расходования бюджетных средств.

В настоящее время в городе Чебоксары ведется активная работа по реформированию бюджетной сети, осуществляемая в рамках реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Закон N 83-ФЗ), которая предполагает переход от системы управления затратами к системе управления по результатам.

Целями данного направления Программы являются:

повышение доступности и качества муниципальных услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и других социально значимых сферах;

привлечение и удержание в бюджетной сфере высокопрофессиональных кадров;

создание условий для оптимизации бюджетной сети;

развитие материально-технической базы муниципальных учреждений, в том числе за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников;

снижение неустановленных видов оплаты услуг муниципальных учреждений;

внедрение в деятельность муниципальных учреждений элементов конкурентных отношений.

Для достижения указанных целей необходимо решить следующие взаимосвязанные задачи:

совершенствование правового положения муниципальных учреждений;

внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;

повышение открытости деятельности учреждений, оказывающих муниципальные услуги, для потребителей этих услуг.

В соответствии с изменениями, внесенными Законом N 83-ФЗ в Гражданский кодекс Российской Федерации, государственное или муниципальное учреждение может создаваться в форме бюджетного (нового типа), автономного или казенного учреждения.

Выбор соответствующего правового статуса должен осуществляться с учётом возможности функционирования учреждения на основе рыночных принципов.

Предполагается изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав), оказывающих муниципальные услуги:

перевести их со сметного финансового обеспечения на предоставление субсидии на выполнение муниципального задания;

предоставить право бюджетным учреждениям (с расширенным объемом прав) зачислять доходы от приносящей доходы деятельности в самостоятельное распоряжение этих учреждений;

исключить субсидиарную ответственность муниципального образования по обязательствам бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав);

расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за ними движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган местного самоуправления города Чебоксары, выполняющий функции учредителя соответствующего учреждения.

Создание нового типа муниципальных учреждений - казенного учреждения, статус которых, по сути, совпадает с ранее закрепленным в законодательстве Российской Федерации статусом бюджетного учреждения, будет сопровождаться дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет. При этом процедура перевода бюджетных учреждений в казенные учреждения должна будет обеспечить минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса казенных учреждений, и сведение их только к внесению изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.

До 1 июля 2012 года устанавливается переходный период, который позволит как бюджетным учреждениям с расширенным объемом прав, так и казенным учреждениям, функционировать, по сути, в прежнем правовом режиме.

В переходный период следует принять ряд законодательных и иных нормативных правовых актов города Чебоксары. Администрацией города Чебоксары принято специальное постановление по данному вопросу, которым утверждены график разработки документов и ответственные исполнители. Необходимы дополнительные решения на федеральном и республиканском уровне, в том числе по установлению стандартов оказываемых услуг.

Кроме того, необходимо принять меры, направленные на создание для исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления города Чебоксары и других учреждений условий и стимулов по оптимизации сети подведомственных учреждений, в том числе установление правил сохранения объемов бюджетных ассигнований главным распорядителям средств бюджета города Чебоксары при реорганизации (слиянии, присоединении) или ликвидации ими подведомственных учреждений (при условии сохранения объема и качества предоставляемых ими услуг).

Перевод бюджетных учреждений на предоставление субсидий на оказание муниципальных услуг потребует совершенствования практики формирования муниципальных заданий для муниципальных учреждений и их финансового обеспечения.

Муниципальные задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности будет устанавливать орган местного самоуправления города Чебоксары, осуществляющий функции и полномочия его учредителя.

Для обеспечения реализации полномочий бюджетных учреждений необходимо реализовать заложенный в Бюджетном кодексе Российской Федерации принцип использования проектов муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг при планировании бюджетных проектировок.

В этих целях управлениям (отделам) администрации города Чебоксары и другим учреждениям, разрабатывающим проекты муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг муниципальными учреждениями города Чебоксары, необходимо в рамках подготовки проекта бюджета города Чебоксары разрабатывать и представлять в финансовый орган администрации города Чебоксары сводные показатели муниципальных заданий.

VII. Совершенствование инструментов управления и повышения эффективности при муниципальных закупках

Усиление контроля расходования бюджетных средств на всех стадиях осуществления муниципальных закупок является одной из наиболее актуальных задач деятельности органов местного самоуправления города Чебоксары.

Только полная информационная открытость в сфере муниципальных закупок позволит добиться прозрачности и эффективности использования бюджетных средств.

На стадии планирования закупок для муниципальных нужд предлагается установить порядок:

определения объема и структуры муниципальных нужд, в том числе в натуральном выражении;

формирование начальной цены закупаемых товаров, работ, услуг;

проведение мониторинга цен, предметов закупки, производителей и поставщиков товаров, работ, услуг.

В нормативно-правовое регулирование стадии размещения муниципального заказа целесообразно включить:

утверждение плана-графика муниципальных закупок;

установление обязательного требования к обеспечению контрактов;

положение о порядке определения начальной цены муниципального контракта;

типовые контракты со спецификациями по видам товаров, работ, услуг.

В целях формирования нормативно-правового регулирования на стадии исполнения муниципального контракта необходимо:

регламентировать порядок контроля со стороны заказчика за исполнением контракта, издавать рекомендации по приемке продукции исполненного муниципального контракта;

обязать заказчика всегда применять санкции за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по контракту.

Совершенствование комплексной контрактной системы должно быть направлено на создание прозрачной и равной среды для всех сторон контракта, обеспечивающей сбалансированность интересов. Кроме того, комплексная муниципальная контрактная система позволит повышать качество и снижать издержки при реализации муниципальных услуг, исполнении функций и задач муниципалитета и муниципальных учреждений.

VIII. Развитие системы муниципального финансового контроля

Еще одно направление, которое предстоит развивать - это введение внутреннего финансового контроля или аудита.

Эффективная организация финансового контроля в органах местного самоуправления города Чебоксары представляет обязательный элемент системы управления муниципальными финансами, поскольку такое управление предполагает ответственность муниципалитета перед обществом.

Основной целью муниципального финансового контроля является контроль за исполнением бюджета города Чебоксары, а также определение правомерности, целевого характера, эффективности, рациональности и экономности использования бюджетных средств и материальных ценностей, находящихся в муниципальной собственности.

Достижение указанной цели реализуется в результате:

контроля за правильностью формирования и исполнения бюджета города Чебоксары;

контроля за правильностью ведения бухгалтерского учета и достоверностью отчетности;

контроля за соблюдением бюджетного законодательства, а также законодательства в области налогообложения, валютной, и банковской деятельности;

выявление резервов роста доходной базы и возможностей повышения эффективности использования бюджетных средств;

пресечение незаконных решений по предоставлению налоговых льгот, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий;

выявление фактов финансовых злоупотреблений и применение санкций к виновным лицам.

Поскольку увеличиваются права и ответственность главных распорядителей бюджетных средств, каждый главный распорядитель средств бюджета города Чебоксары должен иметь специализированное подразделение, подчиняющееся непосредственно руководителю, которое занималось бы разработкой внутренних стандартов и процедур организации своей деятельности, включая составление и исполнение городского бюджета, ведение бюджетного учета, составление бюджетной отчетности, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение эффективности и экономности использования бюджетных средств. Таким образом, каждый администратор будет иметь внутреннюю мотивацию к постоянному поиску резервов и повышению эффективности использования бюджетных средств.

В этой связи необходимо решить следующие задачи:

создание в отраслевых структурных подразделений и (или) назначение должностных лиц по осуществлению контроля за целевым расходованием бюджетных средств, а также контроля за достоверностью результатов выполнения муниципальных заданий и целевых программ;

создание единой политики персональной ответственности должностных лиц за нарушения законодательства и невыполнение показателей, предусмотренных в муниципальном задании;

формирование штатного расписания структурных подразделений исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления города Чебоксары, осуществляющих муниципальный финансовый контроль, исходя из характеристики объектов проверок.

Данные меры позволят обеспечить наибольший охват контролем бюджетных расходов, и как следствие, обеспечить углубленный и расширенный контроль за качеством использования муниципальных ресурсов, выявления дополнительных резервов увеличения доходной части городского бюджета и недопущения неэффективного использования бюджетных средств. Кроме того, это позволит исключить дублирование в деятельности органов внутреннего и внешнего муниципального контроля, расширить тематику проверок, наполнить их аналитическим содержанием, а также обеспечит обмен опытом специалистов разных ведомств.

При этом, подготовка совместных итоговых результатов контрольных мероприятий, проведенных с отраслевыми управлениями (отделами) администрации города Чебоксары, сделает возможным выработку совместных управленческих решений, направленных на повышение эффективности расходования бюджетных средств и качества оказания муниципальных услуг.

Стоит учесть, что реализация поставленных задач не должна повлечь увеличение общей численности органов местного самоуправления города Чебоксары, данные мероприятия должны происходить за счет перераспределения функций между специалистами внутри органов местного самоуправления города Чебоксары, исключения несвойственных, дублирующих функций и введения соответствующих должностей по финансовому контролю.

Для повышения качества и надежности муниципального финансового контроля необходимо четкое разграничение полномочий по финансовому контролю.

IX. Развитие информационной системы управления муниципальными финансами

Современное развитие отношений в сфере общественных финансов предъявляет новые требования к составу и качеству информации о финансовой деятельности публично-правовых образований, а также к открытости информации о результатах их деятельности.

Сегодня уже многое сделано в данном направлении, но в то же время видны инновационные перспективы в управлении муниципальными финансами. Необходимо развиваться в направлении межведомственного взаимодействия, в том числе взаимодействия между различными органами государственной власти. Наличие большого количества разрозненных информационных баз данных не позволяет оперативно получить однозначное представление о состоянии объекта муниципального управления. Одноименная информация из баз данных, принадлежащих разным ведомствам, не имеет гарантированной идентичности.

В целях централизации и обеспечения прозрачности информации о финансовой деятельности публично-правовых образований необходимо развивать интегрированную информационную систему управления общественными финансами. Возможность предоставлять и получать необходимые данные в режиме реального времени позволит в будущем перейти на новый уровень прогнозирования ситуации в финансовой сфере муниципалитета.

Применение современных средств управления бюджетным процессом основывается на принципах стандартизации, управляемости и прозрачности общественных финансов.

Первейший приоритет дальнейшего развития на современном этапе - это повышение оперативности контроля состояния муниципальных финансов и получение информации для принятия управленческих решений, решить эти задачи без использования новейших информационно-технологических средств практически невозможно.

Для реализации этих задач, а также повышения качества управления муниципальными финансами необходимо развитие информационной системы управления общественными финансами (электронный бюджет), которая:

обеспечит прозрачность и подотчетность деятельности органов местного самоуправления города Чебоксары, создаст механизм общественного контроля за эффективностью и результативностью деятельности публично-правовых образований путем публикации в открытом доступе информации о плановых и фактических результатах деятельности муниципальных учреждений, информации о стоимости предоставленных муниципальных услуг, в том числе информации в разрезе муниципальных программ, услуг, объектов финансирования в натуральном и стоимостном выражении;

создаст инструменты для взаимоувязки стратегического и бюджетного планирования, проведения мониторинга достижения конечных результатов муниципальных программ и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания муниципальных услуг;

обеспечит интеграцию процессов составления, исполнения бюджетов, бюджетного учета и подготовки финансовой и иной регламентированной отчетности публично-правовых образований;

усилит взаимосвязь бюджетного процесса и процедур планирования закупок товаров, работ и услуг для нужд публично-правовых образований, размещения заказов на их поставку и исполнения муниципальных контрактов, заключаемых по итогам размещения заказов;

позволит осуществить централизацию и обеспечить единство учета объектов муниципальной собственности.

Дальнейшее развитие системы электронного бюджета позволит перейти на качественно новый уровень управления муниципальными финансами и создать инструментарий для принятия обоснованных управленческих решений с целью повышения эффективности и результативности бюджетных расходов.

X. Внедрение мероприятий по повышению энергетической эффективности

Снижение энергоемкости производства, топливно-энергетического и жилищно-коммунального комплекса является важнейшим стратегическим направлением, без которого не может быть обеспечен прогнозируемый рост экономики. Поэтому одним из приоритетных направлений модернизации экономики муниципального образования города Чебоксары является повышение ее энергоэффективности, в том числе в бюджетной сфере. Задача по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в бюджетной сфере является одной из составляющих комплекса мер по повышению эффективности бюджетных расходов.

Учитывая количество участников мероприятий по энергосбережению, решение задач повышения энергоэффективности выполняется путем применения программно-целевых методов через разработку комплексных программ энергосбережения и создание системы управления, позволяющей вносить оперативные корректировки при анализе ее выполнения.

Решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 15 июля 2010 года N 1733 утверждена Программа энергосбережения и повышения энергоэффективности в городе Чебоксары на 2010-2015 годы и на период до 2020 года (далее - Программа энергосбережения).

Целью Программы энергосбережения являются повышение эффективности использования топливно-энергетических ресурсов за счет реализации энергосберегающих мероприятий и снижение энергоемкости валового продукта.

Задачами Программы энергосбережения являются обеспечение устойчивого процесса повышения эффективности энергопотребления в секторах экономики муниципального образования города Чебоксары, в том числе за счет внедрения механизмов стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности, реализации энергосберегающих проектов, активизирующих деятельность хозяйствующих субъектов и населения по реализации потенциала энергосбережения; повышение эффективности энергетического комплекса муниципалитета; развитие перспективных направлений энергетики, разработка и реализация системных проектов повышения энергетической эффективности.

Общая экономия от реализации мероприятий по энергосбережению должна составить около 43616 тонн условного топлива.

Стимулирующим фактором для организаций бюджетной сферы будет возможность предоставления им права на распоряжение средствами, сэкономленными в результате реализации проектов по энергосбережению, в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Оценку достижения целей и задач в части реализации мероприятий по повышению энергоэффективности в бюджетной сфере планируется осуществлять в рамках показателей, установленных Программой энергосбережения.

XI. Организация реализации Программы

Общую координацию реализации Программы осуществляет Финансовый орган администрации города Чебоксары.

Координаторами реализации Программы и исполнения плана мероприятий по разделам являются:

Наименование раздела	Исполнительно-распорядительные органы города Чебоксары
Долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджета города Чебоксары	Финансовое управление администрации города Чебоксары
Муниципальные программы и совершенствование программной структуры расходов бюджета	Отдел экономики, промышленности, прогнозирования, социально-экономического развития администрации города Чебоксары, отраслевые (функциональные) структурные подразделения администрации города Чебоксары
Оптимизация функций муниципального управления и повышение эффективности их обеспечения	Чебоксарский городской комитет по управлению имуществом, отраслевые структурные подразделения администрации города Чебоксары
Повышение эффективности предоставления муниципальных услуг	Отраслевые (функциональные) структурные подразделения администрации города Чебоксары
Совершенствование инструментов управления и повышения эффективности при муниципальных закупках	Чебоксарский городской комитет по управлению имуществом, отраслевые структурные подразделения администрации города Чебоксары
Развитие системы муниципального финансового контроля	Финансовое управление администрации города Чебоксары, отраслевые структурные подразделения администрации города Чебоксары, в ведении которых находятся муниципальные учреждения города Чебоксары
Развитие информационной системы управления муниципальными финансами	Финансовое управление администрации города Чебоксары
Повышение энергоэффективности в бюджетном секторе	отраслевые структурные подразделения администрации города Чебоксары, в ведении которых находятся муниципальные учреждения города Чебоксары

Организация выполнения мероприятий Программы будет осуществляться в рамках ежегодно утверждаемого плана.

В план на 2011 год предлагается включить основные мероприятия, которые необходимо выполнить для того, чтобы учесть результаты Программы при формировании бюджетных проектировок на 2012 год.

План на 2012 год предлагается принять в декабре 2011 года с учетом промежуточных итогов реализации Программы.

XII. Ожидаемые результаты реализации Программы

Ожидаемые результаты реализации Программы будут выражаться в развитии организационных и правовых предпосылок для повышения эффективности бюджетных расходов.

Основным критерием эффективности реализации программы в 2011 году будет являться своевременное и качественное выполнение мероприятий, предусмотренных Планом мероприятий по реализации в 2011 году Программы повышения эффективности бюджетных расходов города Чебоксары на 2011 и 2012 годы.

В качестве отдельных качественных показателей, характеризующих достижение целей Программы в 2011 году, а также повышение эффективности бюджетных расходов, предлагается использовать следующие показатели:

Показатели	Годы
	2008	2009	2010	2011	2012
1	2	3	4	5	6
Доля расходов, формируемых в рамках муниципальных целевых программ, в общем объеме расходов бюджета без учета безвозмездных поступлений, %	3,5	0,7	1,1	3,1	5,9
Отношение дефицита местного бюджета города Чебоксары к доходам местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений (с учетом положений, установленных статьей 92.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации), %	9,0	9,4	1,4	не более 9,7	не более 10,0
Просроченная задолженность по долговым обязательствам города Чебоксары, тыс. рублей	0	0	0	0	0
Отношение объема просроченной кредиторской задолженности бюджета города Чебоксары к общему объему расходов бюджета города Чебоксары	0	0	0	0	0