Решение Верховного суда Чувашской Республики от 20 ноября 2009 г. N 3-52/2009 Об отказе в признании несоответствующим федеральному законодательству и недействующим абзаца 2 подпункта 3.4. пункта 34 Порядка пользования недрами в целях разработки месторождении общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения на территории Чувашской Республики, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 10 июня 2009 г. N 192 (извлечение)

Решение Верховного суда Чувашской Республики
от 20 ноября 2009 г. N 3-52/2009
(извлечение)

ГАРАНТ:

Настоящее решение вступило в законную силу 3 февраля 2010 г.

Верховный Суд Чувашской Республики в составе: председательствующего судьи, при секретаре судебного заседания, с участием заместителя Чебоксарского межрайонного природоохранного прокурора, представителей Кабинета Министров Чувашской Республики,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Верховного Суда Чувашской Республики гражданское дело по заявлению заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора о признании недействующим абзаца 2 подпункта 3.4.1 пункта 3.4 Порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения на территории Чувашской Республики, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 10 июня 2009 г. N 192,

установил:

Заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора обратился в Верховный Суд Чувашской Республики с заявлением о признании недействующим и несоответствующим федеральному законодательству абзаца 2 подпункта 3.4.1 пункта 3.4 Порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения на территории Чувашской Республики, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 10 июня 2009 г. N 192, который во взаимосвязи с абзацем 1 п.п. 3.4.1 п. 3.4 Порядка предусматривает предоставление лицензии на право выполнения работ по геологическому изучению недр общераспространенных полезных ископаемых по государственному заказу (претендентом, получившим в установленном порядке государственный заказ в соответствии с Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд") без проведения аукциона (конкурса).

В обоснование заявления прокурор указал, что оспариваемое нормативное закрепление не соответствуют федеральному законодательству. Так, пунктом 6 статьи 10.1. Закона РФ "О недрах" установлен исчерпывающий перечень оснований возникновения права пользования недрами - принятое в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении права пользования недрами на аукционной основе, а также без его проведения. Однако абзацем 2 подпункта 3.4.1 пункта 3.4 Порядка, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 10 июня 2009 г. N 192, установленный федеральным законодательством перечень оснований предоставления права пользования недрами по решению органа государственной власти субъекта Российской Федерации без проведения аукциона необоснованно расширен, что противоречит федеральному законодательству. Так, абзацем 2 подпункта 3.4.1 пункта 3.4. Порядка установлено, что без проведения аукциона (конкурса) лицензии предоставляются на право выполнение работ по геологическому изучению недр общераспространенных полезных ископаемых по государственному контракту (претендентом, получившим в установленном порядке государственный заказ в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"). Согласно пункту 9. статьи 10.1 Закона РФ "О недрах" государственный контракт на выполнение работ по геологическому изучению недр (в том числе региональному), как одно из оснований возникновения права пользования участками недр, заключается федеральным органом управления государственным фондом недр. По мнению заявителя из положения федерального законодательства, следует, что если государственный контракт на выполнение работ по геологическому изучению недр заключен федеральным органом управления государственным фондом недр, то полномочие по выдаче лицензии также реализуется данным федеральным органом, и выходит за пределы полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Выполнение работ по геологическому изучению участков недр в соответствии с государственным контрактом, согласно абзаца 4 пункта 6 статьи 10.1 Закона РФ "О недрах", исключено из перечня видов пользования недрами, в рамках осуществления которых уполномоченный орган субъекта Российской Федерации имеет право принять решение о предоставлении права пользования участками недр, содержащими общераспространенные полезные ископаемые в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации. Соответственно, по мнению прокурора, вопросы геологического изучения недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, относятся к компетенции федеральных органов государственной власти, и субъект РФ был не вправе регулировать указанную область правоотношений.

В судебном заседании прокурор поддержал заявление по изложенным основаниям.

Представители Кабинета Министров Чувашской Республики сообщили о непризнании органом исполнительной власти Чувашской Республики заявления прокурора, пояснив, что установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, в том числе по геологическому изучению как вида недропользования, относится к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Победитель государственного заказа на выполнение работ по геологическому изучению недр общераспространенных полезных ископаемых определяется в порядке размещения государственного заказа в соответствии с Федеральным законом N 94-ФЗ от 21.07.2005 г. и указанному претенденту, получившему государственный заказ, лицензия на недропользование на право выполнения работ по геологическому изучению недр общераспространенных полезных ископаемых выдается без проведения аукциона (конкурса).

Суд, выслушав пояснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, приходит к следующему.

В силу пунктов "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Правовое регулирование общественных отношений, связанных с недропользованием, осуществляется Конституцией РФ, Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (ред. от 17.07.2009 г. N 164-ФЗ), другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

В соответствии с подпунктом 43 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ (ред. от 29.03.2008 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или об участках недр местного значения, а также участках недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; установлении порядка пользования и распоряжения данными участками недр, в том числе разработки и реализации территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы РФ.

В соответствии с частью 3 статьи 1.1 Закона РФ "О недрах" субъекты Российской Федерации принимают свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий.

Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 10 июня 2009 г. N 192 утвержден Порядок пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения на территории Чувашской Республики. Указанное постановление вместе с утвержденным им Порядком принято Кабинетом Министров Чувашской Республики и официально опубликовано в печатных средствах массовой информации (в газете "Вести Чувашии", N 23 (1131), 18.06.2009 г.

Из пункта 1.1. Порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения на территории Чувашской Республики (далее Порядка, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 10 июня 2009 г. N 192) следует, что указанный нормативный акт разработан в соответствии с Законом РФ "О недрах" и регулирует правоотношения по установлению порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения на территории Чувашской Республики.

Пунктом 3.4. указанного Порядка, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 10 июня 2009 г. N 192, регулирован порядок предоставления лицензии на пользование недрами без проведения аукциона (конкурса). В подпункте 3.4.1. пункта 3.4. Порядка перечислены случаи предоставления лицензии без проведения аукциона (конкурса). В абзаце 2 подпункта 3.4.1. пункта 3.4. в качестве одного из таких случаев предоставления лицензии указывается: на право выполнения работ по геологическому изучению недр общераспространенных полезных ископаемых по государственному заказу (претендентом, получившим в установленном порядке государственный заказ в соответствии с Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд").

Заявление прокурора о несоответствии федеральному законодательству абзаца 2 подпункта 3.4.1. пункта 3.4. Порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения на территории Чувашской Республики, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 10 июня 2009 г. N 192, суд находит необоснованным по следующим основаниям.

При анализе соответствия оспариваемых положений абзаца 2 подпункта 3.4.1. пункта 3.4. Порядка, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 10 июня 2009 г. N 192, нормам федерального законодательства следует исходить из совокупного толкования правовых норм о разграничении компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Как следует из статей 3 и 4 Закона РФ "О недрах" полномочия пользования участками недр могут осуществляться исключительно органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти Российской Федерации совместно с субъектами РФ, исключительно органами государственной власти субъектов РФ.

Статьей 3 Закона РФ "О недрах" геологическое изучение недр в любых без исключения целях, в частности геологическое изучение недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, не отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти. В соответствии с пунктом 9 статьи 4 Закона РФ "О недрах" установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Согласно пункту 15 указанной статьи Закона к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относится также регулирование других вопросов (прямо не перечисленных в статье 4 закона) в области использования и охраны недр, за исключением отнесенных к ведению Российской Федерации.

В соответствии со статьей 18 Закона РФ "О недрах" порядок предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, порядок пользования недрами юридическими лицами и гражданами в границах предоставленных им земельных участков с целью добычи общераспространенных полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно статей 6 и 10 Закона РФ "О недрах" геологическое изучение недр является одним из видов пользования недрами.

Следовательно, установление порядка геологического изучения недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, как одного из видов пользования недрами, относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В этой связи системное толкование абзацев 1, 2 и 3 пункта 6 статьи 10.1. Закона РФ "О недрах" позволяет утверждать, что основанием возникновения права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, является принятое в соответствии с законодательством субъекта РФ решение органа государственной власти субъекта РФ. В противном случае, по доводам прокурора, в соответствии с абзацем 2 пункта 6 статьи 10.1. Закона РФ "О недрах" предоставление права на геологическое изучение, разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых на участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых принимается решением органа государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ, а предоставление права на геологическое изучение недр общераспространенных полезных ископаемых (без права на разведку и добычу) принималось бы федеральным органом. Суд находит ошибочными доводы прокурора о том, что геологическое изучение любых недр относится исключительно к компетенции федеральных органов государственной власти и государственный контракт на выполнение работ по геологическому изучению недр, в том числе общераспространенных полезных ископаемых, должен заключаться федеральным органом и полномочие по выдаче лицензии должно реализовываться федеральным органом, и выходит за пределы полномочий органа государственной власти субъекта РФ, как основанные на неправильном толковании пункта 6 статьи 10.1. Закона РФ "О недрах".

Правильность толкования приведенных выше норм Закона РФ "О недрах" о том, что предоставление лицензии на геологическое изучение недр общераспространенных полезных ископаемых относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов РФ, согласуется и с другими его положениями.

Так в соответствии со статьями 11 и 16 Закона РФ "О недрах" предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов РФ, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Лицензия удостоверяет право проведения работ в том числе и по геологическому изучению недр. Согласно части 6 статьи 16 Закона порядок оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых устанавливается органами государственной власти субъектов РФ.

В соответствии с пунктом 14 статьи 4 Закона РФ "О недрах" и подпунктом "б" пункта 7 Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 мая 2005 г. N 293, органы государственной власти субъектов РФ осуществляют государственный контроль за геологическим изучением участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, т.е. вида недропользования, отнесенного законом к компетенции этих органов.

Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 года N 3314-1 утверждено Положение о порядке лицензирования пользования недрами (в ред. Федерального закона от 26.06.2007 N 118-ФЗ). Согласно разделу 1 указанного Положения Республики в составе РФ, края, области, автономные образования могут устанавливать иной, чем предусмотренный настоящим Положением, порядок предоставления недр в пользование для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых.

Таким образом, Кабинет Министров Чувашской Республики обладал полномочиями по регулированию общественных отношений о порядке предоставления лицензии на право выполнения работ по геологическому изучению недр общераспространенных полезных ископаемых, как одного из видов недропользования. Верховный Суд Чувашской Республики находит необоснованными доводы прокурора о том, что Кабинет Министров Чувашской Республики вышел за пределы предоставленных субъекту РФ правомочий принятием правовой нормы, содержащей в абзаце 2 подпункта 3.4.1. пункта 3.4. Порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения на территории Чувашской Республики, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 10 июня 2009 г. N 192.

Исследовав вопрос о соответствии содержания абзаца 2 подпункта 3.4.1. пункта 3.4. Порядка, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 10 июня 2009 г. N 192 требованиям нормативных актов, имеющих большую юридическую силу, в частности о возможности предоставления без проведения аукциона (конкурса) лицензии на право выполнения работ по геологическому изучению недр общераспространенных полезных ископаемых претенденту, получившему в установленном порядке государственный заказ в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ, суд приходит к следующим выводам.

Предоставляя органам государственной власти субъектов РФ полномочия по регулированию порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых (пункт 9 статьи 4 Закона РФ "О недрах"), порядка выдачи лицензии на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых (части 6 статьи 16 закона), Закон РФ "О недрах" содержит в пункте 6 статьи 10.1. требование о предоставлении по результатам аукциона права на разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых или на геологическое изучение, разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых (при совмещенной лицензии) на участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых. Федеральное законодательство не предусматривает требование об обязательности предоставления посредством проведения аукциона (конкурса) лицензии на право выполнения работ по геологическому изучению недр общераспространенных полезных ископаемых лицу, получившему в установленном Федеральным законом от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ порядке государственный заказ.

Порядок и процедура размещения государственного заказа на выполнение работ для государственных нужд за счет бюджетных средств, включая нужд субъектов РФ, регламентирован Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Субъект РФ в лице уполномоченных государственных органов субъекта РФ вправе размещать государственные заказы на выполнение работ по геологическому изучению недр общераспространенных полезных ископаемых на территории региона, необходимых для осуществления функций и полномочий субъекта РФ. Исходя из того, что соответствующее правовое регулирование определения претендента на получение государственного заказа на выполнение работ для государственных нужд, проведения торгов по размещению госзаказа осуществлено Российской Федерацией, оспариваемыми нормами постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 10 июня 2009 года N 192 и утвержденного им Порядка не урегулирован порядок определения победителя госзаказа (претендента, получившего в установленном Федеральным законом от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ порядке государственный заказ). Оспариваемым положением закреплено, что с претендентом, получившим государственный заказ в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ, лицензия на право выполнение работ по геологическому изучению недр общераспространенных полезных ископаемых (т.е. одного из видов недропользования) предоставляется без проведения аукциона (конкурса). Лицензия удостоверяет право претендента, получившего государственный заказ, на проведение работ по геологическому изучению недр общераспространенных полезных ископаемых. Указанное нормативное положение по своему содержанию не противоречит требованиям федерального законодательства.

На основании изложенного сравнительный анализ оспариваемой правовой нормы с федеральными нормами права приводит к выводу о том, что абзац 2 подпункта 3.4.1 пункта 3.4 Порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения на территории Чувашской Республики, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 10 июня 2009 года N 192, принят исполнительным органом государственной власти Чувашской Республики Кабинетом Министров Чувашской Республики в пределах полномочий, предоставленных федеральным законом, и по своему содержанию не противоречит нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно части 1 статьи 253 ГПК РФ, суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 253 ГПК РФ, Верховный Суд Чувашской Республики решил:

Отказать в удовлетворении заявления заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора о признании несоответствующим федеральному законодательству и недействующим абзаца 2 подпункта 3.4. пункта 34 Порядка пользования недрами в целях разработки месторождении общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения на территории Чувашской Республики, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 10 июня 2009 года N 192.

На решение могут быть поданы кассационные жалоба и представление в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий: судья