Решение Верховного суда Чувашской Республики от 25 декабря 2009 г. N 3-56/2009 О признании недействующими пунктов 1, 1.1 и 2 постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 21 июня 2006 г. N 154 "О добровольной проверке качества и безопасности алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Чувашской Республики" (извлечение)

Решение Верховного суда Чувашской Республики
от 25 декабря 2009 г. N 3-56/2009
(извлечение)

ГАРАНТ:

Настоящее решение вступило в законную силу 24 марта 2010 г.

Верховный Суд Чувашской Республики в составе председательствующего, при секретаре, с участием представителей прокуратуры Чувашской Республики, представителей Кабинета Министров Чувашской Республики, действующих на основании доверенности и распоряжения Кабинета Министров Чувашской Республики от 11 декабря 2009 года N 415-р,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Верховного Суда Чувашской Республики гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Чувашской Республики о признании недействующими пунктов 1, 1.1, 2 постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 21 июня 2006 года N 154 "О добровольной проверке качества и безопасности алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Чувашской Республики" (с изменениями от 10 сентября 2009 года),

установил:

Заместитель прокурора Чувашской Республики обратился в Верховный Суд Чувашской Республики с заявлением о признании недействующими пунктов 1, 1.1, 2 постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 21 июня 2006 года N 154 "О добровольной проверке качества и безопасности алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Чувашской Республики" (с изменениями от 10 сентября 2009 года).

В обоснование заявленных требований указано, что оспариваемые нормативные положения противоречат требованиям федерального законодательства. Пунктом 1 оспариваемого постановления утвержден Порядок добровольной проверки качества и безопасности алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Чувашской Республики, которым установлен порядок прохождения организациями, осуществляющими поставки алкогольной продукции для розничной продажи и общественного питания на территории Чувашской Республики, "добровольных процедур" дополнительной проверки качества алкогольной продукции специализированным оператором. Прокурор полагает, что указанные мероприятия, по своему правовому смыслу, являются добровольным подтверждением соответствия, осуществляемого в форме добровольной сертификации, при установлении которых органом государственной власти субъекта Российской Федерации превышены полномочия, предоставленные федеральным законодательством: допущены нарушения требований действующего законодательства, определяющих принципы, условия и порядок проведения добровольной сертификации, фактически установлена параллельная с федеральными правилами сертификации продукции дополнительная проверка. Правоотношения по проведению добровольной проверке качества и безопасности алкогольной продукции регламентированы законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, которое состоит из Федерального закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (в редакции от 18 июля 2009 года) и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Согласно части 1 статьи 21 данного Федерального закона добровольное подтверждение соответствия осуществляется по инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации, которым является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации. Вследствие этого прокурор полагает, что регулирование договорных отношений участников системы добровольной сертификации органами государственной власти субъектов Российской Федерации законодательством не предусмотрено. Кроме того, положения статьи 6 Федерального закона от 02 января 2000 года N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (в редакции Федерального закона от 22 декабря 2008 года N 268-ФЗ), статьи 6 Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" не предоставляют органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по самостоятельному осуществлению контроля и надзора за качеством и безопасностью пищевых продуктов, в том числе введение специальных защитных мер в отношении алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи. Пунктом 2 статьи 26 Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" установлено, что иные ограничения (помимо установленных федеральным законодательством) в области производства и оборота алкогольной продукции могут устанавливаться только федеральным законом. В пункте 2 оспариваемого постановления установлено, что алкогольная продукция дополнительно маркируется не предусмотренными законодательством видоизмененными региональными марками (учетная информация в виде бумажного носителя со штрих-кодом), тогда как положения статьи 12 Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" запрещают маркировку алкогольной продукции иными, не предусмотренными действующим законодательством марками (в соответствии с данным законом импортируемая алкогольная продукция маркируется акцизными марками; алкогольная продукция, произведенная в Российской Федерации, - федеральными специальными марками).

В судебном заседании представители прокуратуры Чувашской Республики поддержали заявление заместителя прокурора Чувашской Республики по изложенным в нем основаниям, пояснив, что постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 21 июня 2006 года N 154 в оспариваемой части носит нормативный правовой характер, поскольку издано в установленном порядке органом государственной власти субъекта Российской Федерации, содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений в области проверки качества и безопасности алкогольной продукции. Оспариваемые нормы носят обязательный характер. Так, в пункте 6 постановления на Министерство экономического развития и торговли Чувашской Республики возложен контроль за выполнением постановления.

Представители заинтересованного лица Кабинета Министров Чувашской Республики возражали против удовлетворения заявления по основаниям, приведенным в письменном возражении от 14 декабря 2009 года, дополнительно указали, что постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 21 июня 2006 года N 154 в оспариваемой части и утвержденный им Порядок добровольной проверки качества и безопасности алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Чувашской Республики, не являются мерами по осуществлению контроля и надзора за качеством и безопасностью алкогольной продукции. Оспариваемые положения устанавливают порядок прохождения организациями, осуществляющими поставки алкогольной продукции для розничной продажи и общественного питания на территории Чувашской Республики, добровольной проверки качества алкогольной продукции специализированным оператором. Кабинет Министров Чувашской Республики не наделен полномочиями по регулированию вопроса проведения организациями, осуществляющими поставки алкогольной продукции для розничной продажи, добровольной проверки качества алкогольной продукции специализированным оператором. Оспариваемое постановление принято по просьбе самих организаций, осуществляющих поставки алкогольной продукции для розничной продажи на территорию республики, в целях выявления некачественной алкогольной продукции. На момент рассмотрения дела судом добровольную проверку качества алкогольной продукции проводят 18 организаций - поставщиков из 24 зарегистрированных и 4 организации - производители алкогольной продукции на территории республики из 4 зарегистрированных. Никакие меры ответственности к другим организациям, которые не проводят проверку качества алкогольной продукции, не предусмотрены и не применяются. Оспариваемое постановление не носит нормативного характера, не возлагает на юридических лиц каких-либо обязанностей, не создает препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, не нарушает каким-либо иным образом права и законные интересы неопределенного круга лиц, вследствие этого полагают, что дело не подсудно Верховному Суду Чувашской Республики и подлежит прекращению в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 26, статьей 35 ГПК РФ.

Суд, выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, приходит к следующему.

Положения пункта 2 части 1 статьи 26 ГПК РФ относят к подсудности верховного суда республики в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

В соответствии с пунктом 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О порядке рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существенных правоотношений.

Исходя из названия и содержания постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 21 июня 2006 года N 154 в оспариваемой части следует, что орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации - Кабинет Министров Чувашской Республики:

- в пункте 1 постановления утвердил Порядок добровольной проверки качества и безопасности алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Чувашской Республики (далее Порядок добровольной проверки качества и безопасности алкогольной продукции);

- в пункте 1.1 установил рекомендательный характер названного Порядка добровольной проверки качества и безопасности алкогольной продукции;

- в пункте 2 установил, что подтверждением добровольной проверки качества и безопасности алкогольной продукции является учетная информация в виде бумажного носителя со штрих-кодом, нанесенная на каждую единицу алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Чувашской Республики.

Анализируя положения постановления в оспариваемой части и утвержденного им Порядка добровольной проверки качества и безопасности алкогольной продукции, суд приходит к выводу, что в них закреплены нормативные правовые нормы, регулирующие порядок проведения организациями, осуществляющими поставки алкогольной продукции для розничной продажи и общественного питания на территории Чувашской Республики, добровольной проверки качества и безопасности алкогольной продукции с последующим нанесением учетной информации в виде бумажного носителя со штрих-кодом на каждую единицу алкогольной продукции и выдачей свидетельства о добровольной проверке алкогольной продукции у специализированного оператора на основе заключенного с ним договора.

Суд считает необоснованными доводы представителей Кабинета Министров Чувашской Республики о том, что оспариваемые нормы носят рекомендательный характер, поскольку исходя из названия и содержания постановления Кабинета Министров Чувашской Республики в оспариваемой части и утвержденного им Порядка добровольной проверки качества и безопасности алкогольной продукции усматривается императивный характер оспариваемых норм, обязательных для лиц, изъявивших желание провести добровольную проверку качества и безопасности поставляемой и производимой ими алкогольной продукции, рассчитаны на неоднократное применение, направлены на урегулирование общественных отношений по вопросам проверки качества алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи и общественного питания на территории Чувашской Республики.

В пункте 2 оспариваемого постановления закреплены обязательные правовые нормы, устанавливающие, что подтверждением добровольной проверки качества и безопасности алкогольной продукции является учетная информация в виде бумажного носителя со штрих-кодом, нанесенная на каждую единицу алкогольной продукции.

На основании изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемые положения постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 21 июня 2006 года N 154 и приложенный к нему Порядок добровольной проверки качества и безопасности алкогольной продукции по своему правовому содержанию являются нормативными правовыми актами, вследствие этого доводы представителей заинтересованного лица о неподсудности дела Верховному Суду Чувашской Республики и необходимости прекращения производства по делу необоснованные.

Проанализировав оспариваемые прокурором нормативные закрепления, Верховный Суд Чувашской Республики приходит к выводу, что они противоречат требованиям федерального законодательства, приняты Кабинетом Министров Чувашской Республики с нарушением полномочий, предоставленных федеральным законодательством.

В преамбуле оспариваемого постановления указано, что постановление принято Кабинетом Министров Чувашской Республики в соответствии с Федеральным законом от 2 января 2000 года N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов", постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 29 декабря 2005 года N 330 "О мерах по регулированию оборота алкогольной продукции на территории Чувашской Республики" (с изменениями, внесенными постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 17 марта 2006 года N 48) и в целях защиты жизни и здоровья населения Чувашской Республики.

В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 и части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 3 Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" законодательство о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Исходя из изложенного следует, что вопросы о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

При этом в статьях 5 и 6 Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" разграничены полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Так, к компетенции органов государственной власти Российской Федерации отнесено: организация и проведение государственного контроля за производством, оборотом, качеством и безопасностью этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; определение комплекса мер по защите здоровья и прав потребителей этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. К компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено: осуществление государственного контроля за соблюдением организациями законодательства, регулирующего производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

В пункте 2 статьи 6 Федерального закона от 2 января 2000 года N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" закреплены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по участию в осуществлении полномочий Российской Федерации в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов посредством:

- принятия в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;

- разработки, утверждения и реализации региональных программ обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов;

- осуществления совместно с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти контроля и надзора за качеством и безопасностью пищевых продуктов.

Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют контроль и надзор за качеством и безопасностью алкогольной продукции совместно с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Анализируя положения постановления Кабинета Министров Чувашской Республики в оспариваемой части и утвержденного им Порядка добровольной проверки качества и безопасности алкогольной продукции, суд приходит к выводу, что постановление в оспариваемый части не регулирует вопросы в сфере оборота алкогольной продукции, в частности по осуществлению контроля и надзора за качеством и безопасностью алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Чувашской Республики, и не относится к мерам по осуществлению органами государственной власти субъекта Российской Федерации контроля и надзора за качеством алкогольной продукции. Вследствие этого не обоснованно указание в преамбуле оспариваемого постановления на Федеральный закон от 2 января 2000 года N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов", постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 29 декабря 2005 года N 330 "О мерах по регулированию оборота алкогольной продукции на территории Чувашской Республики" (с изменениями, внесенными постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 17 марта 2006 года N 48).

В оспариваемой части постановления органом исполнительной власти Чувашской Республики закреплены нормативные правовые нормы, регулирующие порядок проведения организациями, осуществляющими поставки алкогольной продукции для розничной продажи и общественного питания на территории Чувашской Республики, добровольной проверки качества и безопасности алкогольной продукции с последующим нанесением учетной информации в виде бумажного носителя со штрих-кодом на каждую единицу алкогольной продукции и выдачей свидетельства о добровольной проверке алкогольной продукции у специализированного оператора на основе заключенного с ним договора.

Так, в пунктах 1 и 2 Порядка добровольной проверки качества и безопасности алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Чувашской Республики, закреплено, что названный Порядок определяет процедуру проведения добровольной проверки качества и безопасности алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Чувашской Республики. Добровольная проверка осуществляется специализированным оператором на основе договора с организацией, имеющей лицензию на закупку, хранение и поставку алкогольной продукции.

Согласно пунктов 3, 4 названного Порядка добровольная проверка включает в себя экспертизу сопроводительной документации, идентификацию и лабораторное исследование алкогольной продукции. Для чего заявителем предоставляются специализированному оператору документы на алкогольную продукцию (копия лицензии на производство, хранение и поставки произведенной алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции организации, у которой приобретена алкогольная продукция; копии сертификатов соответствия на заявляемую алкогольную продукцию; копии товарно-транспортных накладных, заверенные печатью владельца алкогольной продукции; копии справок, прилагаемые к грузовым таможенным декларациям для импортируемой алкогольной продукции, заверенные печатью владельца товара; копии справок, прилагаемые к товарно-транспортным накладным на алкогольную продукцию, произведенную на территории Российской Федерации, заверенные печатью владельца товара; копии лицензии на закупку, хранение и поставку алкогольной продукции).

В пунктах 6-8 названного Порядка указано, что специальный оператор:

- производит экспертизу сопроводительной документации и выезжает на склад, где проверяет алкогольную продукцию на соответствие ее требованиям нормативно-технической документации по маркировке, упаковке, подлинность федеральных специальных марок и акцизных марок, по результатам составляется акт визуального осмотра;

- производит отбор образцов алкогольной продукции для проведения идентификации и лабораторных испытаний, с оформлением акта отбора проб;

- после получения положительного результата идентификации и лабораторных исследований алкогольной продукции контрольные образцы возвращаются в партию продукции, от которой они отобраны, выдается свидетельство о добровольной проверке алкогольной продукции и для каждой единицы алкогольной продукции, прошедшей добровольную проверку в соответствии с настоящим Порядком, учетная информация с нанесенным на нее штрих-кодом.

Исходя из приведенных положений следует, что, помимо маркировки алкогольной продукции федеральными специальными марками и акцизными марками, которые подтверждают соответствие алкогольной продукции установленным федеральным законодательством требованиям к качеству и безопасности продукции, организации вправе проводить добровольную проверку качества и безопасности поставляемой, производимой ими алкогольной продукции у специализированного оператора на основании договора с последующим нанесением на алкогольную продукцию учетной информации с нанесенным на нее штрих-кодом и получением свидетельства о добровольной проверке алкогольной продукции.

Вопросы добровольного подтверждения соответствия (добровольная сертификация продукции) регулируются статьями 18-22 Федерального закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании". В соответствии со статьей 21 названного Федерального закона добровольное подтверждение соответствия осуществляется по инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации. Объектами добровольного подтверждения соответствия являются, в том числе, продукция, процессы производства. Орган по сертификации: осуществляет подтверждение соответствия объектов добровольного подтверждения соответствия; выдает сертификат соответствия на объекты, прошедшие добровольную сертификацию; предоставляет заявителям право на применение знака соответствия, если применение знака соответствия предусмотрено соответствующей системой добровольной сертификации. В силу статьи 22 Федерального закона объекты сертификации, сертифицированные в системе добровольной сертификации, могут маркироваться знаком соответствия системы добровольной сертификации.

Сопоставляя приведенные положения федерального законодательства в области добровольного подтверждения соответствия осуществляемого в форме добровольной сертификации с оспариваемыми положениями постановления Кабинета Министров Чувашской Республики и утвержденного им Порядка добровольной проверки качества и безопасности алкогольной продукции, суд приходит к выводу, что Кабинет Министров Чувашской Республики, как исполнительный орган власти субъекта Российской Федерации, принял нормативный правовой акт, регулирующий вопросы проведения добровольного подтверждения соответствия алкогольной продукции установленным требованиям к качеству и безопасности, что по своему правовому смыслу является мерами по добровольной сертификации алкогольной продукции.

Однако вопрос добровольного подтверждения соответствия алкогольной продукции установленным требованиям к качеству и безопасности не относится к компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" законодательство Российской Федерации о техническом регулировании состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Следовательно, вопросы о техническом регулировании, куда входит и вопрос о сертификации соответствия, добровольного подтверждения соответствия осуществляемого в форме добровольной сертификации продукции, относятся к компетенции Российской Федерации, регулируются федеральным законодательством и нормативными актами федеральных органов государственной власти.

Согласно пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" система добровольной сертификации может быть создана юридическим лицом и (или) индивидуальным предпринимателем или несколькими юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями. Лицо или лица, создавшие систему добровольной сертификации, устанавливают перечень объектов, подлежащих сертификации, и их характеристик, на соответствие которым осуществляется добровольная сертификация, правила выполнения предусмотренных данной системой добровольной сертификации работ и порядок их оплаты, определяют участников данной системы добровольной сертификации.

В силу пунктов 3, 5 статьи 21 названного Федерального закона система добровольной сертификации может быть зарегистрирована федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию, которым ведется единый реестр зарегистрированных систем добровольной сертификации.

На основании приведенных норм права следует, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе принимать участие в создании системы добровольного подтверждения соответствия, осуществляемого в форме добровольной сертификации продукции, принимать нормативные правовые акты, регулирующие вопросы проведения самостоятельными хозяйствующими субъектами добровольного подтверждения соответствия, осуществляемого в форме добровольной сертификации продукции. В ходе рассмотрения дела представители заинтересованного лица не оспаривали указанные обстоятельства.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемые пункты 1, 1.1, 2 постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 21 июня 2006 года N 154 "О добровольной проверке качества и безопасности алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Чувашской Республики" (с изменениями от 10 сентября 2009 года) противоречат Федеральному закону от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании", приняты Кабинетом Министров Чувашской Республики с нарушением полномочий, предоставленных федеральным законодательством, вследствие этого и на основании части 2 статьи 253 ГПК РФ признаются недействующими со дня вступления в законную силу настоящего судебного решения.

Руководствуясь ст.ст. 198-199, 253 ГПК РФ, Верховный Суд Чувашской Республики решил:

Признать недействующими со дня вступления в законную силу настоящего судебного решения пункты 1, 1.1, 2 постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 21 июня 2006 года N 154 "О добровольной проверке качества и безопасности алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Чувашской Республики" (с изменениями от 10 сентября 2009 года).

Сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу должно быть опубликовано в печатных изданиях, в которых нормативный правовой акт был официально опубликован, в ближайших планируемых изданиях после получения средствами массовой информации текста сообщения о принятом решении.

На решение могут быть поданы кассационные жалоба и представление в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня принятия судом решения в окончательной форме.

Председательствующий