Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан от 21 марта 2000 г. N 68 "Об утверждении Концепции по снижению рисков природного и техногенного характера в Республике Башкортостан"

Премьер-министр

Р.И.Байдавлетов

Управляющий Делами

И.У.Забиров

Концепция
по снижению рисков природного и техногенного характера
в Республике Башкортостан
(утв. постановлением Кабинета Министров Республики
Башкортостан от 21 марта 2000 г. N 68)

Содержание

1. Основание для разработки Концепции

Основанием для разработки Концепции по снижению рисков природного и техногенного характера в Республике Башкортостан является постановление Кабинета Министров РБ от 10 июня 1999 года N 166 "Об утверждении комплексной Программы по реализации в 1999 году основных направлений и положений Послания Президента Республики Башкортостан Государственному Собранию Республики Башкортостан "Энергию преобразований - на решение жизненно важных проблем Башкортостана (О положении в республике и основных направлениях ее дальнейшего развития)".

Необходимость разработки настоящей Концепции также вытекает из содержания Федеральной целевой программы "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года".

2. Назначение Концепции

Настоящая Концепция предназначена для формирования государственной политики Республики Башкортостан, направленной на снижение риска (повышения уровня безопасности) для ее населения и территорий. При этом под термином "риск" понимается уровень опасности (в данном случае - природного и техногенного характера) для человека и окружающей среды, характеризуемый как возможностью возникновения чрезвычайных ситуаций (ЧС), так и степенью тяжести ожидаемых последствий. В свою очередь, ЧС - такая ситуация, в которой создается угроза гибели значительного числа людей и(или) нарушаются условия их нормальной жизнедеятельности, а также наносится недопустимый ущерб окружающей среде (классификация ЧС приведена в разделе 4).

Концепция должна выполнять функции методологической основы при оценке эффективности реализации действующих государственных программ по снижению риска, а также при краткосрочном и долгосрочном планировании в этой области.

Как известно, Республика Башкортостан относится к числу наиболее развитых в экономическом отношении субъектов Российской Федерации.

Для Республики Башкортостан характерно многоотраслевое хозяйство. Ведущими отраслями промышленности являются нефтедобывающая, нефтеперерабатывающая, нефтехимическая, химическая, а также машиностроение. Предприятия указанных отраслей являются источниками техногенной опасности.

Наибольшую потенциальную опасность представляют аварии, связанные с выбросом химически опасных веществ (АХОВ). Общая зона возможного заражения АХОВ составляет 5,2 тыс.кв.км, что соответствует 3,6% территории республики.

Существенную угрозу представляют аварии на трубопроводах. Возможные участки загрязнения в случае порывов только магистральных нефте- и продуктопроводов могут составить 1,8 тыс.кв.км, что соответствует 1,3% территории республики.

На территории Республики Башкортостан эксплуатируется 543 гидротехнических сооружения. Наиболее опасными являются каскады таких сооружений (в Республике Башкортостан - 7 каскадов) на реках, вниз по течению от которых расположены населенные пункты, автомобильные дороги республиканского значения, железнодорожные мосты и другие важные объекты.

Возможные зоны затопления при прорывах водохранилищ могут иметь площадь 2,7 тыс.кв.км, что соответствует 1,9% территории республики.

Например, в случае прорыва Павловского и Нугушского водохранилищ в зоны затоплений могут попасть 195 населенных пунктов, в том числе 5 крупных промышленных городов.

Башкирским отделением Куйбышевской железной дороги в сутки в среднем перевозится более 600 вагонов с опасными грузами, которые производятся или потребляются химическими, нефтехимическими и нефтеперерабатывающими предприятиями республики. Транзитный поток опасных грузов ежечасно составляет 1200-1300 вагонов.

Из общего числа объектов, используемых для энергоснабжения населения и предприятий Республики Башкортостан, наиболее аварийными являются:

Кармановская ГРЭС, ТЭЦ-4, Ново-Салаватская ТЭЦ, Центральные электрические сети, Нефтекамские электрические сети.

В республике ежегодно образуется около 3 млн. тонн токсичных отходов (более 350 наименований), основное количество которых приходится на долю предприятий горнодобывающего и перерабатывающего комплексов, а также химической и нефтеперерабатывающей отраслей промышленности.

Опасные природные факторы также существенно сказываются на текущей ситуации в республике.

В частности, Республика Башкортостан подвержена действию такого опасного природного явления, как наводнение.

С точки зрения паводковой опасности для территории республики характерно следующее:

площадь затопления в годы редкой затопляемости при обеспеченности 1-5% составляет 369 тыс.га, при обеспеченности 10-20% - 245 тыс.га;

в процентах от суммы последствий ЧС весеннее половодье составляет 58%, дождевые паводки - 34%, заторные явления - 8%;

паводкоопасными на территории республики являются 205 рек, в пойме которых расположены 1323 населенных пункта, что составляет 26% от общего их числа и объема экономики.

Наряду с наводнениями территория Республики Башкортостан подвержена лесным пожарам. Во всех районах республики имеются лесные участки и массивы, где существует высокая пожарная опасность.

На леса высокой и средней горимости приходится 49,9% общей площади республики.

Ежегодно значительный ущерб несет народное хозяйство республики от морозов, засухи, снежных заносов и т.д.

Территория Республики Башкортостан является одним из крупных природных очагов геморрагической лихорадки с почечным синдромом (ГЛПС) в Российской Федерации. Официально заболеваемость ГЛПС среди населения республики регистрируется ежегодно на уровне 1,5-4 тыс. случаев.

За последние годы в Республике Башкортостан проделана большая работа по предупреждению и подготовке к ликвидации последствий возможных ЧС. Подготовлены многие важные компоненты нормативно-правового регулирования уровня безопасности населения, предприняты необходимые организационные меры, успешно решен ряд задач технического оснащения Министерства по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Республики Башкортостан (МЧС РБ), надзорных органов и других инстанций, ответственных за поддержание и контроль указанного уровня безопасности.

Тем не менее отсутствие единой концепции снижения риска не позволяет сформировать в Республике Башкортостан современную государственную систему управления безопасностью в ЧС и создать предпосылки к эффективной координации действий министерств, ведомств и различных организаций с целью предупреждения возможных ЧС или (при необходимости) ликвидации их последствий. При наличии такой концепции становится возможным осуществление обоснованного планирования распределения сил и средств, выделяемых для решения названных задач.

Настоящий документ содержит изложение базовых положений Концепции по снижению рисков техногенного и природного характера в Республике Башкортостан.

3. Основная направленность Концепции и ее связь
с действующими государственными программами

Настоящая Концепция направлена на создание современной методологической базы для разработки и реализации государственных программ, регулирующих процессы снижения риска для населения и территорий Республики Башкортостан. Концепция составлена с учетом обобщения результатов выполнения программ по обеспечению безопасности как федерального, так и республиканского уровней.

Необходимо отметить, что работы по снижению рисков уже проводились ранее в соответствии с целым рядом нормативных документов.

Из общего числа важнейших федеральных программ в указанной области следует выделить Государственную научно-техническую программу (ГНТП) "Безопасность населения и народно-хозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф" (далее - ГНТП "Безопасность"), целью которой явилась разработка основ и путей реализации научно-технической политики государства в отношении поддержания безопасности в природно-техногенной сфере, снижения риска и обеспечения защиты населения, объектов и территорий от техногенных и природных катастроф, с учетом возникновения ЧС при санкционированных и несанкционированных воздействиях в мирное время и на особый период.

В ходе выполнения первого этапа ГНТП "Безопасность" (1991-1995 гг.) были предложены общая концепция этой программы, перечень и проекты первоочередных законодательных актов по регулированию безопасности. Разработаны 85 проектов нормативно-технических документов по безопасности в рамках Госгортехнадзора России, Госатомнадзора России, других министерств и ведомств. Утверждены технические задания и созданы опытные образцы систем и комплексов диагностики аварийных ситуаций, средств ликвидации последствий аварий. Сформирован банк данных по авариям и катастрофам, включающий информацию о более 10000 аварийных ситуаций.

Разработаны основы государственных программ по развитию Российской системы предупреждения и ликвидации ЧС и подготовке органов государственного управления к действиям в чрезвычайных ситуациях, по проблемам промышленной и химической опасности.

На последующих этапах (до 2010 г.) выполнения ГНТП "Безопасность" предусматривались разработка и реализация мероприятий, обеспечивающих переход России к созданию и функционированию объектов и территорий с использованием единой государственной и международной системы законов, норм, правил и стандартов в области снижения риска природных и техногенных катастроф и повышения безопасности человека, общества и окружающей среды. Полученные при этом результаты могут стать составной частью научно-теоретической и нормативно-правовой базы государственной стратегии снижения рисков и смягчения последствий ЧС.

Однако в процессе реализации программы произошли существенные изменения социально-экономической обстановки в Российской Федерации, что привело к резкому сокращению государственного финансирования, а также к смещению приоритетов государственной, отраслевой, региональной политики в области безопасности.

Возникшая необходимость корректировки ряда положений ГНТП "Безопасность" и выработки направлений деятельности, обеспечивающих реализацию этих положений применительно к новым социально-экономическим условиям в России, обусловила целесообразность разработки дополнительной программы указанного назначения. В связи с этим в настоящее время сформирована Федеральная целевая программа (ФЦП) "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года".

Республика Башкортостан всегда относилась к числу тех субъектов Российской Федерации, в которых проблемы снижения риска для населения и окружающей среды рассматривались как наиболее значимые.

Главную объединяющую роль в осуществлении данной деятельности в Республике Башкортостан играет республиканская комплексная программа "Экологическая безопасность Республики Башкортостан на период 1996-2000 годов", утвержденная Указом Президента Республики Башкортостан от 8 мая 1997 года N УП-277.

Программа включает в себя ряд целевых и научно-технических подпрограмм, направленных на обеспечение предупреждения чрезвычайных ситуаций и экологической безопасности.

Постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 23 сентября 1997 года N 190 "О ходе выполнения республиканской комплексной программы "Экологическая безопасность Республики Башкортостан на период 1996-2000 годов" определены приоритетные направления работы:

"Создание Единой государственной системы экологического мониторинга Республики Башкортостан";

"Предупреждение чрезвычайных ситуаций и ликвидация их последствий";

"Создание и развитие сети особо охраняемых территорий Республики Башкортостан";

"Утилизация промышленных и бытовых отходов";

"Чистый воздух";

"Экологическое образование".

Кроме того, непосредственное отношение к проблеме снижения рисков в Республике Башкортостан имеют следующие республиканские программы:

Республиканская программа повышения безопасности транспортного движения на 1998-2000 годы;

"Пожарная безопасность Республики Башкортостан на 1997-2000 годы";

Республиканская программа сохранения и повышения плодородия почв на 1997-2000 годы;

Программа первоочередных берегоукрепительных работ на реках у населенных пунктов Республики Башкортостан;

Программы по профилактике ГЛПС среди населения Республики Башкортостан на 1997-2000 годы.

В рамках перечисленных подпрограмм в течение последних лет осуществлен комплекс мероприятий, направленных на создание и обеспечение функционирования важнейших компонентов региональной системы управления безопасностью населения. Финансирование отмеченных мероприятий осуществлялось за счет:

- федерального бюджета;

бюджета Республики Башкортостан, который складывается из:

фонда по чрезвычайным ситуациям (Фонд по ЧС);

бюджетных средств на выполнение программ;

- внебюджетного Государственного экологического фонда;

- внебюджетного республиканского фонда поддержки села;

- внебюджетного дорожного фонда;

- средств администраций городов и районов;

- средств предприятий;

- выплат по страхованию имущества.

Для деятельности по снижению риска в Республике Башкортостан наибольшее значение имеет республиканская целевая программа (РЦП) "Предупреждение чрезвычайных ситуаций и ликвидация их последствий", реализация которой осуществляется по следующим основным направлениям:

1. Разработка законодательной и нормативно-правовой базы.

2. Определение и оценка источников опасности.

3. Создание автоматизированной информационно-управляющей системы поддержки принятия решений по предупреждению и ликвидации ЧС.

4. Развитие информационной базы Башкирской территориальной подсистемы Российской системы предупреждения и ликвидации ЧС.

5. Мониторинг и прогнозирование ЧС.

6. Создание и ведение системы страхового фонда документации.

7. Анализ и управление рисками природного и техногенного характера.

Для снижения рисков, связанных с недопустимым ухудшением состояния окружающей природной среды, необходимо получение, постоянное обновление и анализ информации о состоянии окружающей среды. Этой цели служит Республиканская программа по созданию Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ) Республики Башкортостан, которая реализуется в следующих основных направлениях:

1. Создание нормативно-правовой базы ЕГСЭМ в Республике Башкортостан.

2. Создание городских систем экомониторинга на основе автоматических станций контроля загрязнения воздуха и поверхностных вод.

3. Разработка критериев и методов для анализа и прогнозирования экологической ситуации.

4. Создание информационной системы комплексной оценки экологического состояния территорий Республики Башкортостан. Специфика производств, расположенных на территории Республики Башкортостан, вызывает необходимость уделять особое внимание вопросам мониторинга супертоксикантов. В рамках программы "Диоксин" проводилась оценка эмиссии диоксинов и родственных соединений от печей сжигания и технологических установок промышленных предприятий городов республики Уфы, Стерлитамака, Салавата, Туймазы, Белорецка, Нефтекамска, а также степени загрязнения природной среды, продуктов питания, биологических сред указанными веществами.

В результате проведенных работ по программе "Диоксин" в 1993-1997 гг. полностью решены задачи по выявлению источников поступления диоксинов в природную среду республики, определению степени ее загрязненности, оценено состояние здоровья населения республики.

Таким образом, в Республике Башкортостан на сегодняшний день имеются необходимые предпосылки для перехода к единому государственному управлению уровнем риска для населения и территорий. В то же время такой переход требует наличия концепции, на базе которой должны формироваться структуры соответствующих подсистем, планироваться резервирование и распределение необходимых материальных и финансовых ресурсов, выполняться обоснования вновь предлагаемых проектов. Разработка отмеченной концепции должна, в свою очередь, базироваться на результатах анализа характерных для рассматриваемой территории источников опасности, выборе общих принципов управления риском и наиболее информативных оценочных функций (критериев) риска. Этим вопросам посвящены последующие разделы данного документа.

4. Источники риска для населения на территории
Республики Башкортостан

Основным источником риска для населения на территории Республики Башкортостан является потенциальная возможность возникновения чрезвычайных ситуаций. При этом принято различать:

1) ЧС природного характера (вызванные опасными природными явлениями, эпидемиями инфекционных заболеваний, обусловленных наличием на территории Республики Башкортостан активных природных очагов сибирской язвы, бешенства, геморрагической лихорадки и т.д.);

2) ЧС техногенного характера (связанные с авариями на промышленных, хозяйственных и др. объектах).

Следствием ЧС техногенного или природного характера могут являться ЧС экологического характера, такие как недопустимое загрязнение вредными веществами почвы, воздуха и воды, соответствующее изменение состояния биосферы, загрязнение окружающей среды возбудителями инфекций, в том числе особо опасных - чумы, холеры, геморрагической лихорадки (данная классификация ЧС иллюстрируется схемой в приложении).

В то же время конкретная ситуация часто оказывается вызванной взаимосвязанными причинами различной природы. Например, авария на техническом объекте может привести к недопустимому загрязнению атмосферы (результирующая ЧС будет, таким образом, техногенно-экологического характера).

С учетом специфики территории республики настоящая концепция ориентирована, главным образом, на учет ЧС техногенного, природно-техногенного, экологического и техногенно-экологического характера. Именно они в течение последних 10 лет составили свыше 85% всех ЧС в Башкортостане.

С целью идентификации уровней тяжести последствий отмеченных ЧС применяются критерии, регламентированные Положением о классификации ЧС природного и техногенного характера, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 года N 1094. Согласно этому документу, чрезвычайные ситуации классифицируются в зависимости от количества людей, пострадавших в этих ситуациях, людей, у которых оказались нарушены условия жизнедеятельности, а также границ зон распространения поражающих факторов чрезвычайных ситуаций.

Чрезвычайные ситуации в зависимости от последствий подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные.

Анализ произошедших чрезвычайных ситуаций показывает, что в Республике Башкортостан возможны ЧС всех указанных типов. При этом необходимо выделить следующие группы причин возникновения таких ситуаций:

1. Информационные:

- существенный недостаток объективных данных о состоянии предприятий (и соответствующего технологического оборудования), сооружений и т.д., а также о прогнозируемых неблагоприятных природных явлениях, о возможности эпидемий, поражений биосферы, нанесения (по экологическим или иным предпосылкам) ущерба сельскохозяйственным объектам;

- отсутствие общих принципов классификации конкретных объектов по степени опасности с учетом их текущего состояния;

- недостаточная "насыщенность" необходимыми сведениями информационных баз, позволяющих (при наличии в них достоверных данных) прогнозировать развитие обстановки и делать выводы о возможности возникновения ЧС, связанных с деятельностью того или иного объекта;

- низкая оперативность передачи информации об изменении состояния объектов либо о последствиях природных воздействий (например, о повышении уровня воды в водоемах), являющаяся, в частности, результатом недостаточной оснащенности предприятий, организаций, постов контроля и т.п. техническими средствами связи.

Недопустимое изменение состояния оборудования, экологической обстановки, неожиданные, непрогнозируемые последствия природных явлений могут послужить источниками возникновения ЧС различного характера.

2. Технические:

- существенный износ оборудования на многих объектах, невыполнение в положенные сроки мероприятий по его модернизации или замене (например, в АО "Новойл", АО "УНПЗ" около 60% оборудования выработало заданный срок службы; более 30 лет эксплуатируются многие нефте-, газо- и продуктопроводы);

- недостаточное внедрение прогрессивных безопасных (в частности, в экологическом отношении) технологий;

- недостаточная оснащенность объектов средствами противоаварийной (в том числе и противопожарной) защиты;

- отсутствие на многих предприятиях автоматизированных систем контроля уровней выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду;

- недостаточная укомплектованность подразделений по ликвидации последствий ЧС необходимым для этого специальным техническим оборудованием (плавсредствами, аппаратурой связи и т.д.);

- недостаточное внедрение локальных систем оповещения населения и представителей власти о возникновении предпосылок к развитию ЧС на каком-либо объекте (в каком-либо районе).

3. Образовательно-поведенческие:

- недостаточный уровень подготовки персонала многих объектов к работе со сложной современной техникой, результатом чего являются ошибки людей, приводящие к развитию ЧС;

- руководители предприятий и организаций, органы местной власти не всегда обладают необходимыми профессиональными знаниями, а также не всегда психологически подготовлены к обоснованному принятию решений при угрозе возникновения ЧС в условиях дефицита времени;

- низкий уровень просветительской работы среди населения по вопросам экологической безопасности и неподготовленность персонала объекта к организованным действиям в случае возникновения ЧС.

4. Организационно-управленческие:

- недостаточный уровень экспертизы структур (органов), обеспечивающих проведение квалифицированного анализа состояния объектов, что затрудняет прогноз возможности возникновения ЧС;

- недостаточная степень координации действий различных ведомств и организаций при угрозе возникновения ЧС вследствие отсутствия в Республике Башкортостан единой системы предупреждения и ликвидации подобных ситуаций;

- отсутствие комплексного подхода к созданию финансовых резервов и специальных материально-продовольственных фондов, необходимых для оперативного использования в зонах ЧС.

Снижение уровня опасности для населения Республики Башкортостан должно базироваться на максимальном уменьшении влияния перечисленных здесь причин. Такой эффект достигается в процессе управления риском, которое необходимо осуществлять в соответствии с определенными принципами.

5. Общие принципы управления риском

Общие принципы управления риском были впервые сформулированы созданным в 1994 г. в рамках выполнения ГНТП "Безопасность" Объединенным комитетом по управлению риском с учетом опыта международных организаций - МАГАТЭ, ЮНЕП, ЮНИДО, ВОЗ.

Первый принцип. Стратегической целью управления рисками является повышение уровня благосостояния общества (максимизация общей ожидаемой суммы материальных и духовных благ) при обязательном условии: никакая практическая деятельность, направленная на реализацию цели, не может быть оправдана, если выгода от нее для общества в целом не превышает вызываемого ею ущерба (оправданность практической деятельности).

Второй принцип. Практической целью управления риском является увеличение среднестатистической ожидаемой продолжительности жизни в обществе, в течение которой личность может вести полнокровную деятельность в состоянии физического, душевного и социального благополучия (оптимизация защиты).

Третий принцип. Политика в области управления риском будет эффективной и последовательной только в том случае, когда в управление риском включен весь совокупный спектр существующих в обществе опасностей и вся информация о принимаемых решениях в этой области без каких-либо ограничений доступна самым широким слоям населения (интегральная оценка опасности).

Четвертый принцип. Политика в области управления риском, как обязательное условие, должна реализовываться в рамках строгих ограничений воздействия на природные экосистемы, состоящие из требований о непревышении величин этих воздействий предельно допустимых экологических нагрузок (ПДЭН) на экосистемы (экологическая устойчивость).

Данные принципы включены, в частности, в проект концепции ФЦП "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года". Их реализация применительно к Республике Башкортостан осуществляется в рамках требований, предъявляемых к функционированию создаваемой системы управления техногенными и природными рисками.

6. Оценочные функции (критерии) риска

Понятие "риск" как комплексная характеристика проявления какой-либо опасности наиболее полно отражается наборами (совокупностями) показателей, учитывающих и потенциальную возможность наступления неблагоприятных событий, и ожидаемые последствия.

Создать подобную совокупность показателей и предложить обоснованные процедуры их нормирования (в том числе - путем экспертного оценивания) в реальной ситуации чрезвычайно сложно.

Накопленный опыт позволил заключить, что для принятия управленческих решений целесообразно располагать ограниченным набором общепринятых показателей (например, показатели вероятности возникновения опасного для людей происшествия в течение года и количества людей, подвергающихся опасности). Однако эксперт не в состоянии выполнить достоверное нормирование таких показателей без предварительного оценивания других величин, связанных с особенностями эксплуатации объекта (степенью исправности оборудования, видами и количествами хранящихся веществ и т.д.). В свою очередь, названные величины с точки зрения влияния на результирующий уровень потенциальной опасности объекта можно рассматривать как составляющие ряда конкретных групп опасных факторов (а именно факторов химической опасности, пожаровзрывоопасности и т.п.). Каждую из групп опасных факторов (видов опасности) также целесообразно охарактеризовать соответствующими оценочными функциями. Таким образом, можно построить систему нормируемых показателей как иерархическую (многоуровневую), приняв во внимание наиболее существенные причинно-следственные связи.

При оценке уровня опасности того или иного объекта, в качестве результирующих целесообразно ориентироваться на такие показатели тяжести возможных последствий, как:

- возможное число пострадавших (с учетом отдаленных последствий происшествия на здоровье населения);

- возможное число погибших;

- возможный материальный ущерб.

Далее предлагается осуществить последовательную декомпозицию выбранной совокупности оценочных функций. Разрабатываемые таким образом процедуры можно представить как двухэтапные процессы. В качестве примера ниже рассматривается процедура оценивания тяжести возможных последствий от возникновения аварии на условном объекте. На первом этапе, основываясь на первичной информации об этом объекте (перечне АХОВ, параметрах техпроцессов и т.д.), можно определить "частные" оценки тяжести последствий по следующим видам опасности:

- химической опасности;

- радиационной опасности;

- экологической опасности;

- пожаровзрывоопасности;

- разрушительной способности;

- опасности невыполнения своих функций (что особенно актуально для объектов жизнеобеспечения населения);

- опасности, проявляющейся в процессе транспортировки;

- прочим видам опасности (в частности, биологической опасности).

Этот уровень промежуточных показателей сформирован согласно правилам построения иерархической модели.

На втором этапе из полученных частных оценок по тем или иным факторам опасности выводится результирующая оценка тяжести последствий по трем показателям:

числу пострадавших,

числу погибших,

материальному ущербу.

Таким образом, оценивание тяжести последствий прогнозируемых ЧС, связанных с данным объектом, осуществляется с использованием дополнительного уровня частных оценок, которые, в свою очередь, основываются на технологических характеристиках объекта. Показатели, используемые в процедуре, распределены по трем уровням:

I уровень - первичная информация;

II уровень - частные оценки по факторам опасности;

III уровень - результирующие показатели тяжести последствий.

Если учесть, что оценка тяжести последствий того или иного происшествия (в частности, приводящего к возникновению ЧС) представляет собой только одну из возможных составляющих обобщенных показателей степени опасности объекта (к другим составляющим, в первую очередь, следует отнести вероятность возникновения указанной ЧС и способность мер защиты противостоять неблагоприятным факторам), окажется естественным распространение иерархической модели на случай таких обобщенных показателей.

Необходимо отметить, что значения показателей для упоминавшихся выше видов опасности могут быть либо рассчитаны, либо оценены экспертным путем по информации о конкретных проявлениях опасных факторов. На этой основе может быть скомпонован и вычислен обобщенный показатель риска, отражающий степень опасности любого промышленного объекта вне зависимости от его назначения и производственной специфики.

Таким образом, использование описанной иерархической структуры совокупности показателей риска позволяет, с одной стороны, количественно охарактеризовать вероятность ЧС и тяжесть их прогнозируемых последствий по каждому типу опасности, с другой стороны - ввести в рассмотрение универсальную обобщенную оценочную функцию, с помощью которой можно сравнивать между собой по степени опасности различные промышленные объекты.

Все это служит основой для построения системы управления безопасностью (риском) населения промышленного региона.

7. Общая структура республиканской системы
управления риском

Под управлением риском понимается целенаправленный процесс воздействия на ситуацию, возникшую на той или иной территории, исходя из требований снижения (вплоть до приемлемого уровня) значений составляющих обобщенной оценочной функции риска в условиях ограниченности материальных ресурсов общества. Риск считается приемлемым, если характеризующие его величины (вероятность возникновения неблагоприятных ситуаций и ожидаемые последствия) настолько незначительны, что ради получаемой выгоды в виде материальных и социальных благ человек и общество в целом готовы пойти на этот риск.

Исследование особенностей описанной выше иерархической структуры совокупности показателей риска показывает, что данное управление должно осуществляться по двум основным направлениям:

1. Постоянный (либо регулярный) контроль ряда конкретных параметров работы опасных объектов, выявление предпосылок к ЧС и прогнозирование дальнейшего развития текущей ситуации; организация срочных превентивных мероприятий, направленных на предотвращение возможных аварий на объекте или смягчение их тяжести; если авария, тем не менее, уже произошла - планирование и реализация действий по восстановлению нормального функционирования промышленных объектов и ликвидации последствий ЧС.

2. Планирование и осуществление системы административно-правовых и экономических мероприятий, направленных на снижение риска; организация сбора и хранения данных об опасных объектах, их всесторонний анализ и определение наиболее "узких" мест, требующих наибольшего внимания (ранжирование предприятий по степени опасности); совершенствование организационной структуры подразделений, отвечающих за ликвидацию последствий ЧС. Работа по этим двум направлениям отличается временными рамками. Эффективность работы по первому направлению определяется мобильностью соответствующих структур, скоростью анализа конкретных показателей опасности и точностью составляемых на их основе краткосрочных прогнозов развития ситуации. Результаты деятельности по второму направлению зависят от средне- и долгосрочных прогнозов, выполняемых на основе обобщенных оценочных функций риска и сопоставления их по большому количеству объектов, а также от полноты и точности информации об их специфике и опасных факторах. Таким образом, имеет смысл рассматривать две относительно независимые структуры системы управления риском - систему оперативного управления, направленную на контроль текущей ситуации, и систему стратегического управления, ставящую своей целью глобальное снижение риска на данной территории.

7.1. Система оперативного управления риском

Оперативное управление риском для населения и территорий субъекта Российской Федерации представляет собой процесс реализации мер, которые в условиях жестких временных ограничений обеспечивают предотвращение возникновения чрезвычайных ситуаций и своевременную ликвидацию их последствий. Отличительными чертами оперативного управления являются:

а) необходимость принятия управленческих решений в условиях крайне ограниченного резерва времени, что вызвано стремлением оказать эффективное воздействие именно на текущую обстановку и предотвратить ЧС (либо максимально быстро ликвидировать ее последствия);

б) необходимость получения максимально подробной и достоверной информации о тех или иных показателях, переход которых через пороговые значения может указать на возникновение ЧС;

в) необходимость организации хранения и направленной обработки данных, накопленных применительно к ситуации на территории республики за предыдущие периоды времени, с целью более обоснованного прогноза и соответствующей поддержки управленческих решений.

Из вышеизложенного следует, что для успешного решения задач оперативного управления необходимо определить совокупность наиболее информативных параметров, изменение значений которых может свидетельствовать о существовании предпосылок к ЧС.

На практике обычно отбирается некоторое множество контролируемых параметров, которые наблюдаются с помощью специальных средств контроля (мониторинга); при этом некоторые из отмеченных параметров сопоставляются с предельно допустимыми в ходе периодически повторяющихся проверок (например, аналитический мониторинг супертоксикантов), а остальные фиксируются в процессе непрерывного слежения.

ЧС в данном случае может быть охарактеризована множеством недопустимых значений контрольных параметров. Целью оперативного управления является сохранение значений указанных параметров в пределах нормы.

Для принятия управленческих решений привлекаются не только текущие значения контролируемых параметров, но и накопленные (сохраненные) данные за те или иные периоды времени. Эти данные отражают историю наблюдений и выбранные интервалы сохранения необходимых сведений.

Аккумуляция и хранение данных служат предварительным этапом для последующей обработки собранной информации и выполнения достоверного прогноза.

Эффективность работы системы оперативного управления безопасностью определяется периодом времени между поступлением в надзорные органы исходной информации об угрозе возникновения ЧС и началом действий по ее предотвращению или устранению ее последствий.

Эта величина зависит от:

- полноты и точности информации об изменениях контролируемых параметров;

- совершенства методик их анализа и интерпретации, которые позволили бы спрогнозировать возможную ЧС на максимально ранней стадии;

- наличия детальных планов противодействия ЧС и ликвидации их последствий, разработанных для возможно большего числа возможных ЧС;

- готовности специальных сил и средств к реализации этих планов.

Существенную роль в организации своевременного реагирования на возникновение опасности различных ЧС должно сыграть создание единых дежурно-диспетчерских служб (ЕДДС) в городах республики. В то же время формирование и функционирование таких служб требует разработки соответствующей нормативно-правовой базы, методического, специального программного и информационного обеспечения с финансированием, прежде всего, из федерального бюджета, а также решения межведомственных вопросов на федеральном уровне.

Увеличение объема и достоверности собираемой информации об угрозах возникновения чрезвычайных ситуаций будет достигнуто за счет создания и совершенствования работы центров контроля и предупреждения ЧС на опасных объектах, а ускоренное доведение этой информации до сведения лиц, принимающих решения, и до населения - за счет внедрения сети оперативного оповещения о возникновении ЧС на территории республики. Вместе с тем все основные данные, отражающие текущую ситуацию в Республике Башкортостан с точки зрения влияния опасных факторов, должны концентрироваться в Информационно-аналитическом центре (ИАЦ), который необходимо сформировать при МЧС РБ.

Построение системы оперативного управления уровнем риска в Республике Башкортостан должно также предусматривать реализацию обширного перечня мероприятий по обучению руководящего состава и персонала опасных объектов, а также населения действиям по предупреждению и ликвидации последствий ЧС в мирное и военное время.

Таким образом, развитие эффективной системы оперативного управления в республике будет достигнуто в процессе осуществления большого числа приоритетных направлений деятельности. Более подробно эти направления перечислены и охарактеризованы в разделе 8.

7.2. Система стратегического управления риском

Стратегическое управление риском для населения подразумевает выработку и реализацию обоснованных управленческих решений, направленных на обеспечение допустимого уровня безопасности населения определенной территории. Указанные решения затрагивают директивные действия (открытие или закрытие объектов, предусмотрение дополнительных мер контроля, изменение полномочий ответственных лиц, перераспределение материально-технических ресурсов), которые должны базироваться на результатах обработки достоверной информации о разнообразных опасных объектах. Здесь, безусловно, особое значение приобретает ранжирование объектов по степеням опасности, осуществимое только при наличии согласованной совокупности оценочных функций.

Рассматривая значения обобщенных оценочных функций риска в качестве управляемых параметров применительно к ситуации в Республике Башкортостан, можно поставить задачу разработки всего комплекса управления безопасностью с учетом имеющихся и специально организованных информационных потоков. Методология формирования стратегического управления безопасностью (риском) предполагает создание и обеспечение эффективного взаимодействия ряда функциональных компонентов.

Обеспечение устойчивости управления обусловливается введением в нее определенной совокупности обратных связей, которые позволяют вырабатывать новые или изменять уже имеющиеся управленческие решения в соответствии со значениями управляемых параметров (отражающих изменение обстановки).

Традиционно обратную связь обеспечивают государственные надзорные органы (Госгортехнадзор, Госатомнадзор, Госэнергонадзор и др.). Указанные инстанции в соответствии со своими полномочиями контролируют обстановку на промышленных объектах региона; собранные ими данные служат одним из источников информационной поддержки решений, принимаемых органами государственной власти.

Кроме того, обратная связь осуществляется при активном участии как надзорных органов, так и Министерства по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Республики Башкортостан и предусматривает специальные документальные средства первичного сбора информации - декларации безопасности различных промышленных объектов. Эти декларации, составляемые согласно регламенту, зафиксированному нормативными актами федерального и республиканского уровней, являются высокоинформативными с точки зрения описания специфики того или иного объекта, т.е. предоставляют полную информацию о всех опасных с точки зрения возможности ЧС факторах (хранилищах химически опасных, радиоактивных и легковоспламеняющихся веществ, использующихся технологических установках, в процессе функционирования которых возможны опасные инциденты, а также информация о случившихся за последнее время авариях и описание средств для их предупреждения и ликвидации, которыми располагает данное предприятие).

Третий вид обратной связи предполагает создание таких экономических условий, которые сделали бы выгодным как для самих предприятий, так и для возможных сторонних инвесторов вложение средств в повышение безопасности населения и территорий республики.

На схеме представлен один из ее возможных вариантов, предусматривающий создание комплекса обязательного (для объектов, признанных особо опасными) и добровольного страхования безопасности.

Здесь следует указать, что осуществление обязательного страхования гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта предусмотрено статьей 15 федерального и республиканского законов "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и в течение ближайших лет будет распространено на широкий класс объектов.

Процесс взаимодействия страхователей и страховщиков объективно стимулирует последних инвестировать средства в повышение безопасности объектов, стремясь предотвратить наступление страховых случаев. Очевидно, что данная деятельность будет тем эффективнее, чем большим объемом достоверной информации располагает страховщик.

На начальном этапе организации функционирования данного вида обратной связи для оценивания и ранжирования степеней опасности объектов следует привлекать экспертов, что позволяет сформировать специальный реестр опасных объектов для рассматриваемой территории.

В реестре концентрируется наиболее значимая информация об объектах и действующих опасных факторах; при этом по всем характерным видам опасности указана соответствующая каждому объекту категория, что позволяет далее получить результирующую оценку степени опасности объекта в целом. Таким образом, Госреестр опасных объектов - это банк данных об объектах, проранжированных по степеням опасности.

Реализация процесса функционирования данной структуры системы стратегического управления безопасностью требует создания условий для работы двух механизмов:

а) Совета экспертов при МЧС РБ;

б) процедуры заполнения реестра опасных объектов (данная функция возлагается на Информационно-аналитический центр при МЧС РБ).

Государственный реестр опасных объектов может служить эффективным средством информационной поддержки при выборе управляющих воздействий со стороны органов власти различного уровня.

Хранящиеся в реестре данные целесообразно использовать и для корректировки решений надзорных органов (что повышает действенность вышеупомянутой "традиционной" обратной связи). Наконец, содержание реестра может также играть существенную роль в обеспечении функционирования третьего вида обратной связи в системе стратегического управления безопасностью (располагая этими данными, страховщики смогут более точно оценить средства, необходимые для повышения безопасности страхуемого предприятия).

Таким образом, одним из основных путей повышения эффективности работы системы стратегического управления можно считать улучшение ее информационного обеспечения. В частности, это касается упомянутого государственного реестра опасных объектов на территории Республики Башкортостан. Следует добиваться как увеличения объема включаемой в реестр информации и ускорения ее обновления, так и совершенствования структуры формируемого банка данных для более точного и полного отражения всех особенностей источников опасности для населения и окружающей среды.

Необходимо также сказать о методическом и аналитическом обеспечении, которое должно быть включено в состав Госреестра опасных объектов для оценивания вероятностей возможных инцидентов и масштабов их последствий. Например, наличие уточненных методик расчета размеров зараженной зоны при выбросе в атмосферу химически опасного вещества с использованием относящихся к конкретному предприятию данных (масс находящихся на его территории опасных веществ, рельефа окружающей местности, преобладающих в различное время года погодных условий и т.д.) позволяет определить число людей, здоровью которых может быть нанесен ущерб той или иной тяжести.

Кроме того, такая оценка по каждому из поражающих факторов несет в себе информацию обо всех стадиях развития аварийной ситуации, что дает возможность правильно выбрать силы и средства, необходимые для ее ликвидации, и комплекс профилактических мер, способных снизить ее вероятность и уменьшить возможный ущерб. В данном случае видна взаимосвязь систем оперативного и стратегического управлений риском.

Помимо этого необходимо вести дальнейшую работу по проведению экспертного оценивания и развертыванию деятельности Совета экспертов при МЧС РБ. При этом оценивание степени опасности того или иного объекта должно проводиться не однократно, а как минимум ежегодно.

Практика показывает, что за такой период времени может измениться как обстановка на предприятии (в результате реализуемой на нем программы мероприятий по снижению риска или при вводе в действие новых производственных мощностей), так и способы и методы оценивания (вследствие увеличения объема и качества поступающей с объекта информации или дальнейшего развития методик их анализа), а также опыт и знания самих экспертов.

Все большее внимание (вследствие развития в стране рыночных отношений) следует уделять "экономическим" компонентам стратегической системы управления риском. Помимо развития института страхования безопасности необходимо задействовать другие "рычаги" - в частности, предусмотреть освобождение от налогов части прибыли предприятия, идущей на мероприятия по уменьшению его опасности для населения и окружающей среды.

7.3. Особенности управления риском возникновения природных ЧС

Как отмечалось в разделе 2, среди природных факторов, представляющих опасность для населения Республики Башкортостан, следует выделить возможность затопления отдельных территорий в результате наводнений (вызванных таянием снегов или обильными дождями), а также угрозу лесных и торфяных пожаров. Кроме того, необходимо принимать во внимание возможные неблагоприятные последствия бурь, ураганов, снегопадов. Существенными источниками опасности являются оползни (обусловленные, в частности, карстовыми явлениями) и процессы эрозии почв, характерные для районов активного земледелия.

В целом структура системы управления уровнем риска населения по отношению к опасным природным факторам сходна с аналогичной структурой системы стратегического управления техногенным риском. Тем не менее здесь имеет место ряд особенностей.

Так же, как и при учете техногенных источников опасности, в данном случае необходимо обеспечить предварительный сбор информации об опасных факторах и последующую систематизацию данных в процессе их включения в специальные документы (выполняющие функции, аналогичные декларациям безопасности промышленных объектов).

Контроль за текущей ситуацией и прогнозирование путей ее возможного развития в Республике Башкортостан осуществляют различные ведомства и организации: Башкирское территориальное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (все факторы, связанные с разного рода атмосферными явлениями и состоянием поверхностных вод), Бельское бассейновое водное управление, Министерство лесного хозяйства и природных ресурсов Республики Башкортостан, Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Государственный комитет Республики Башкортостан по земельным ресурсам и землеустройству, различные инстанции по контролю геологических факторов и т.д. Каждое ведомство пользуется своими собственными критериями и показателями, и взаимодействие между ними нельзя назвать достаточно согласованным.

Из вышесказанного следует необходимость формирования единой подсистемы сбора и предварительного анализа всей информации, связанной с природными рисками. Конечной целью такого анализа, для выполнения которого должны привлекаться как данные мониторинга загрязнения окружающей среды, так и информация от сети метеостанций за различные периоды наблюдений и результаты проводимого мониторинга земель, является ранжирование территорий по степени их опасности. Это должно создать основу для принятия управленческих решений и выработки мер, направленных на снижение опасности природных ЧС и уменьшение причиненного ущерба.

С целью указанного ранжирования следует предусмотреть разработку (по аналогии с декларациями безопасности промышленных объектов) паспортов риска территорий, содержащих следующие сведения:

- характеристики водного режима (количество находящихся на данной территории рек и озер; средние объемы воды в них в различное время года; возможная скорость подъема их уровня при ливнях и таянии снегов; сроки ледохода и возможность образования ледяных заторов; площадь возможного затопления при паводке (наводнении) и т.д.);

- атмосферные факторы (вероятность сильных гроз, бурь и ураганов; ливней и снегопадов; условия их возникновения; возможная длительность и т.д.);

- факторы, связанные с возможностью возникновения лесных и торфяных пожаров, возникших в результате антропогенных и природных воздействий (площадь лесных массивов или торфяников; состав пород; условия возникновения и тушения пожаров и т.д.);

- геологические факторы (вероятность оползней или проседаний карстовых пород; площадь подверженных этим опасным явлениям зон и т.д.);

- факторы, связанные с эксплуатацией земельного фонда (площадь пахотных земель; характеристики их использования; площадь зон, подверженных образованию оврагов и т.д.);

- факторы, связанные с возможностью массового поражения растений вредителями и болезнями;

- факторы, учет которых необходим при планировании ликвидации последствий возможных ЧС природного характера (количество и плотность проживающего на указанной территории населения; развитость дорожной сети; наличие или близость крупных городов, автомагистралей, узлов железнодорожного или воздушного сообщения и т.д.);

- информацию о ранее произошедших на данной территории ЧС природного характера, об их причинах, сценариях развития, составе и эффективности мер, предпринятых для ликвидации их последствий.

Эта информация затем должна быть занесена в специальный банк данных - Государственный реестр территорий в пределах Республики Башкортостан.

Процедура заполнения отмеченного банка данных может быть аналогичной тому, как заполняется Государственный реестр опасных объектов. Важным элементом информации, вносимой в Госреестр территорий, является оценивание степеней опасности для населения тех или иных зон в пределах Республики Башкортостан с точки зрения природных факторов риска. Такое оценивание должно производиться как по отдельным видам указанных факторов (показатели риска, вызванного наводнениями; указанные показатели применительно к опасности лесных пожаров и т.п.), так и интегрально (по всей совокупности учитываемых природных источников опасности). Получение оценок риска на начальных этапах функционирования системы также планируется осуществлять экспертным путем (для чего должна быть сформирована профильная комиссия в составе Совета экспертов). Впоследствии, по мере накопления статистического материала и разработки уточненных методик аналитического расчета, целесообразен переход к определению показателей риска расчетным путем.

В качестве важной перспективы следует указать на необходимость проведения исследовательских работ и формирования методологической базы для создания обобщенных банков данных, позволяющих сопоставить определенные участки территории Республики Башкортостан с конкретными значениями показателей техногенного (вызванного всеми расположенными в данной зоне объектами) и природного рисков, а также получать результирующие (суммарные) оценки опасности для проживающего населения.

Использование Госреестра территорий, как и Госреестра опасных объектов, должно быть ориентировано, главным образом, на поддержку решений надзорных органов и органов государственной власти по снижению степени риска и планированию мероприятий по предупреждению ЧС и ликвидации их последствий.

Значительную роль при управлении природными рисками, как и в случае ограничения техногенных рисков, будет играть механизм страхования безопасности. Его воздействие на текущую ситуацию в республике будет осуществляться путем инвестиций из специализированного фонда, формируемого за счет средств страховых компаний. В отношении обеспечения эффективности данного механизма должны быть проведены необходимые поисковые исследования и методические разработки.

Согласованное и научно обоснованное управление техногенными и природными рисками для населения должно стать частью постоянно осуществляемой в Республике Башкортостан государственной политики.

7.4. Интеграция управления техногенными и природными
рисками в Республике Башкортостан

Формирование всех основных компонентов систем управления техногенными и природными рисками в Республике Башкортостан позволяет предусмотреть в качестве важнейшего результата развития этого направления интеграцию реализуемых таким образом управлений. В конечном счете, управленческие решения, принимаемые органами государственной власти и управления, как и непосредственные действия по снижению риска в республике со стороны МЧС РБ, надзорных органов, других министерств, ведомств и организаций, должны быть эффективными, учитывать возможные проявления и техногенных, и природных факторов потенциальной опасности. В связи с изложенным необходимо разработать единые средства информационной поддержки, создающие условия для принятия обоснованных решений и осуществления рациональных (оптимальных) действий. Центральной частью системы такой поддержки должен стать Объединенный реестр факторов техногенной и природной опасности по территориям.

Чрезвычайные ситуации как техногенного, так и природного характера существенно сказываются на показателях здоровья населения, повышая риски возникновения разнообразных (в том числе тяжелых) заболеваний. Отсюда вытекает необходимость разработки и совершенствования методик оценивания таких рисков, формирования соответствующих показателей и ранжирования территорий исходя из значений этих показателей. Таким образом, учет влияния факторов риска ЧС на здоровье населения становится одним из определяющих на стадии комплексирования управляющих воздействий по снижению уровня опасности.

Заполнение Объединенного реестра производится на основе информации, включенной в Государственный реестр опасных объектов на территории Республики Башкортостан и в Государственный реестр территорий в пределах Республики Башкортостан, а также с учетом полученных значений показателей риска для здоровья населения.

Создание отмеченного Объединенного реестра предполагает:

а) формулирование требований к составу, объему и характеру содержащихся в нем данных;

б) разработку структуры реестра;

в) разработку и реализацию методик получения обобщенных оценок опасности, включаемых в реестр;

г) разработку и реализацию собственно процедур заполнения реестра.

Информация, включаемая в Объединенный реестр факторов техногенной и природной опасности по территориям, должна служить базой для решений и непосредственных действий со стороны МЧС РБ, надзорных органов, других министерств, ведомств и организаций (в частности, Министерства внутренних дел Республики Башкортостан, Министерства лесного хозяйства и природных ресурсов Республики Башкортостан, Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Башкортостан и т.д.). В то же время глобальное изменение текущей ситуации в республике (с точки зрения уровня риска для населения и территорий) должно производиться в процессе выработки управленческих решений со стороны органов государственной власти и управления.

Таким образом, интеграция управления техногенными и природными рисками рассматривается как завершающий акт, обеспечивающий целостность и эффективность функционирования всей управляющей системы.

8. Основные направления реализации данной Концепции

Все основные виды деятельности, направленной на снижение техногенного и природного рисков для населения Республики Башкортостан, должны регламентироваться специально разработанной Государственной программой "Снижение рисков для населения Республики Башкортостан вследствие влияния опасных факторов природного и техногенного характера". Данная Программа должна предусматривать мероприятия, осуществляемые под контролем Президента и Правительства Республики Башкортостан в течение 5 лет.

Главным разработчиком указанной программы должно стать Министерство по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Республики Башкортостан.

Разработку программы следует осуществлять в соответствии с Законом Республики Башкортостан "О республиканских целевых программах Республики Башкортостан".

Программа должна включать в себя следующие важнейшие подпрограммы:

"Предупреждение ЧС и ликвидация их последствий";

"Создание Единой системы мониторинга территорий в Республике Башкортостан";

"Создание и развитие системы страхования безопасности населения Республики Башкортостан по отношению к рискам природного и техногенного характера";

"Смягчение последствий от неблагоприятных природных явлений";

"Оценка риска для здоровья населения", предусматривающую оценку риска для здоровья населения в условиях ЧС.

С целью решения вопроса о финансировании этих подпрограмм следует провести анализ эффективности использовавшихся ранее финансовых источников (они перечислены в разделе 3) и осуществить обоснованный выбор наиболее рациональной схемы материальной поддержки запланированных мероприятий.

В реализации отмеченных подпрограмм должны участвовать МЧС РБ, надзорные органы и все инстанции, ответственные за контроль и обеспечение определенных уровней безопасности населения республики.

Ниже приводится перечень основных направлений деятельности, в той или иной степени охватываемых перечисленными программными документами.

Направления деятельности по развитию системы оперативного
управления риском. Формирование организационного и технического
обеспечения системы оперативного управления риском

N п/п	Направления деятельности	Примечание
1.	Создание Информационно-анали- тического центра при МЧС РБ (ИАЦ МЧС РБ)	В этом центре будет концентрироваться информация, отражающая текущую ситуа- цию в Республике Башкортостан с точки зрения возможности возникновения ЧС. Кроме того, в нем должно осущест- вляться более детальное и долгосроч- ное прогнозирование развития указан- ной ситуации на территории Республики Башкортостан в целом
2.	Создание и совершенствование работы центров контроля и предупреждения ЧС на промыш- ленных объектах Республики Башкортостан	Данные центры будут осуществлять не- посредственный регулярный периодичес- кий либо непрерывный контроль инфор- мативных параметров, а также прогно- зирование развития текущей ситуации на объекте и передачу данных в ИАЦ МЧС РБ
3.	Создание сети оперативного оповещения о возникновении ЧС на опасных объектах Республи- ки Башкортостан, а также ус- ловий для повышения оператив- ности передачи информации о состоянии указанных объектов	Информация об изменении текущей ситу- ации и возможности возникновения ЧС на опасном объекте должна быть в мак- симально короткий срок доставлена ли- цам, ответственным за принятие реше- ний о направлении в район инцидента специальных сил и средств. Кроме то- го, при необходимости должно быть произведено оповещение персонала объекта и(или) населения
4.	Создание единых дежурно-дис- петчерских служб (ЕДДС) в го- родах Республики Башкортостан	Формирование и обеспечение функциони- рования ЕДДС имеет целью повысить оперативность реагирования на угрозы возникновения ЧС
Формирование методического и аналитического обеспечения системы оперативного управления риском
1.	Определение и конкретизация совокупности показателей рис- ка для различных объектов Республики Башкортостан, а также для различных участков ее территории с учетом при- родных и техногенных факто- ров, вызывающих возникновение ЧС	Указанная конкретизация подразумевает сбор и подробный анализ информации о возможных причинах возникновения ЧС, наличии средств их предупреждения или снижения тяжести их последствий, ве- роятных зонах поражения и прогнозиру- емых экономических, медицинских и со- циальных последствиях
2.	Разработка и дальнейшее со- вершенствование методик рас- чета показателей риска как для объектов различной степе- ни опасности, так и для от- дельных территорий примени- тельно к характерным для них опасным природным воздействи- ям	В настоящее время наблюдается дефицит методического и аналитического обес- печения, позволяющего по текущим зна- чениям конкретных показателей риска прогнозировать развитие ситуации
3.	Определение требований к сос- таву и точности исходных дан- ных, необходимых для оценива- ния риска применительно к различным объектам и участкам территории Республики Башкор- тостан, и организация получе- ния такой информации	С использованием отмеченных в п. 2 методик должны быть определены пока- затели, значения которых наиболее полно характеризуют функционирование данного объекта и позволяют на макси- мально ранней стадии выявить предпо- сылки к развитию ЧС
4.	Создание специального Банка данных для хранения информа- ции обо всех авариях, произо- шедших на опасных объектах, включая причины их возникно- вения, условия протекания и последствия	На основании этой информации должны создаваться как планы работы спецпод- разделений и персонала предприятия по предотвращению и ликвидации последст- вий конкретных ЧС, так и долгосрочные программы по уменьшению вероятности их возникновения
5.	Создание Банка данных об опасных природных явлениях на территории Республики Башкор- тостан	Соответствующая информация должна ис- пользоваться при краткосрочном и дол- госрочном планировании мероприятий по подготовке к ликвидации последствий возможных ЧС и снижению их предпола- гаемой тяжести
Направления деятельности по обучению спецподразделений, персонала предприятий и населения действиям в условиях ЧС
1.	Совершенствование системы обучения спецподразделений проведению спасательных и восстановительных работ в зо- нах повышенного риска, осна- щение этих подразделений транспортом, средствами связи и другим необходимым снаряже- нием	Данные направления деятельности на- правлены на сокращение времени, необ- ходимого для развертывания работ по ликвидации последствий ЧС
2.	Обеспечение функционирования системы обучения руководите- лей предприятий, специалистов и представителей местной ад- министрации в области основ методологии оценивания риска возникновения ЧС и планирова- ния мер по уменьшению тяжести их последствий	Комплекс данных мероприятий предназ- начен для повышения уровня знаний об основных правилах оценивания риска у лиц, связанных с принятием и исполне- нием решений. Необходимо стремиться, чтобы любые действия руководства предприятия или администрации какой- либо территории осуществлялись с уче- том таких оценок
3.	Разработка и обеспечение функционирования системы обу- чения персонала предприятий и организаций, работников транспорта действиям, направ- ленным на снижение уровня риска возникновения ЧС	Основной упор в отмеченном обучении должен делаться как на строгом соблю- дении правил техники безопасности на своем рабочем месте, так и на получе- нии навыков действий при возникнове- нии ЧС и принятия решений в нештатных ситуациях
4.	Обучение широких кругов насе- ления правилам действий в ус- ловиях ЧС	В условиях ЧС сохранение жизни и здо- ровья граждан зачастую зависит от их собственных грамотных и решительных действий
Направления деятельности по развитию системы стратегического управления риском. Развитие системы декларирования безопасности
1.	Стандартизация процедуры сбо- ра информации, включаемой в Декларацию безопасности опас- ного объекта	Данное направление деятельности об- легчает процедуру составления соот- ветствующей данному опасному объекту информационной карты, на основании которой вносится информация в реестр опасных объектов
2.	Создание новых и совершенст- вование имеющихся методик расчета показателей, включае- мых в Декларацию безопасности опасного объекта	Использование более совершенных мето- дик расчета дает возможность повысить точность оценки уровня опасности объекта по информации о действующих опасных факторах
3.	Совершенствование структуры Декларации безопасности опас- ного объекта, определение нормативов и показателей, от- ражающих степень опасности объекта	Необходимо более конкретно "привязы- вать" показатели функционирования объекта к тем или иным видам опаснос- ти, для чего потребуется оценивать больший объем информации об объекте
Совершенствование процедур формирования и использования Государственного реестра опасных объектов
1.	Совершенствование структуры данных Государственного реес- тра опасных объектов	Это направление деятельности имеет целью более тщательную подготовку данных по каждому включенному в рее- стр объекту для получения достоверной оценки представляемой им опасности
2.	Модификация имеющихся и раз- работка новых методик оцени- вания риска по содержащейся в реестре информации	Наличие таких методик позволяет прог- нозировать возможное развитие ЧС на данном объекте. Это, в свою очередь, дает возможность рассчитать показате- ли тяжести возможных последствий и, моделируя все стадии развития ЧС, оп- ределить необходимые силы и средства для ликвидации указанных последствий, а также профилактические меры для снижения вероятности такой ситуации
3.	Определение круга пользовате- лей Государственного реестра опасных объектов	Информация из реестра может быть по- лезна широкому кругу пользователей - специалистам МЧС РБ и надзорных орга- нов, экспертам, оценивающим уровень опасности объектов, руководителям ор- ганизаций и ведомств, которым подчи- нены включенные в реестр объекты, главам местных администраций, руково- дителям страховых и инвестиционных компаний, а также научным работникам, занимающимся вопросами оценивания риска
4.	Укомплектование Государствен- ного реестра опасных объектов средствами поддержки принятия решений	В перспективе включенная в реестр ин- формация должна использоваться при определении программ развития тех или иных отраслей или территорий. Включе- ние в реестр соответствующего инстру- ментария позволит сделать этот про- цесс существенно более эффективным
Создание и развитие компонентов системы управления риском применительно к воздействию опасных природных факторов
1.	Разработка процедур комплек- тования паспортов риска тер- риторий с учетом характерных для них проявлений опасных природных факторов	Необходимо сформировать перечень по- казателей, позволяющих оценивать при- родные риски, и, в соответствии с этим конкретизировать структуру пас- портов риска территорий (включая тре- бования к объему и форме содержащейся в них информации)
2.	Разработка методик оценивания уровня природного риска и ранжирования территорий по степеням природной опасности	Следует не только проанализировать соответствующие методики и произвести выбор наиболее перспективных, но и разработать новые нормативные и руко- водящие документы, позволяющие наибо- лее достоверно учитывать природный риск в специфических условиях Респуб- лики Башкортостан
3.	Разработка и заполнение Госу- дарственного реестра террито- рий в пределах Республики Башкортостан, учитывающего влияние опасных природных факторов	Разработка должна включать создание соответствующей теоретической базы, механизма сбора и обновления необхо- димой информации, а также современно- го программного обеспечения, реализу- ющего указанный банк данных
4.	Создание и формулирование регламента работы специальной комиссии Экспертного совета при МЧС РБ по вопросам оцени- вания природного риска	Осуществление данного направления де- ятельности предполагает формирование названной комиссии, разработку необ- ходимых процедур экспертного оценива- ния и методик обработки полученных экспертных оценок
Совершенствование работы Совета экспертов при МЧС РБ
1.	Совершенствование процедур экспертного оценивания	Увеличение объема и уточнение инфор- мации об опасных объектах, а также возрастающий опыт самих экспертов позволяют получать все более обосно- ванные оценки уровней опасности при- менительно к различным территориям и категориям населения
2.	Разработка методик обработки экспертных оценок	Обработка экспертных данных в настоя- щий момент - одна из быстроразвиваю- щихся научных дисциплин. Для повыше- ния качества экспертного оценивания необходимо использовать наиболее пе- редовые достижения в этой области
3.	Прогноз развития ситуации на основе экспертных оценок	Помимо определения уровня опасности объекта необходимо также выяснить, как возникающая ситуация будет разви- ваться в дальнейшем, будет ли она ухудшаться или улучшаться
Совершенствование экономических механизмов функционирования системы стратегического управления
1.	Разработка Закона Республики Башкортостан "О страховании безопасности объектов на тер- ритории Республики Башкорто- стан"	Данный закон должен послужить основой деятельности страховых компаний в об- ласти страхования безопасности промы- шленных и иных объектов
2.	Создание методик, инструктив- ных материалов и нормативов по расчету размеров страховых выплат и других показателей, характеризующих процесс стра- хования безопасности	Для нормального функционирования страховых компаний при осуществлении страхования безопасности объектов не- обходимо определить ряд оптимальных параметров этой деятельности: прием- лемую длительность страхового конт- ракта и размеры страховых фондов, пе- речень мероприятий, осуществляемых на предприятии для повышения уровня его безопасности, порядок страховых вы- плат и т.д. Это важно как с точки зрения максимизации влияния данного экономического механизма на обеспече- ние безопасности населения, так и для повышения коммерческой привлекатель- ности института страхования безопас- ности
3.	Создание системы экономичес- кого регулирования, позволяю- щей стимулировать деятельно- сть предприятий, организаций и ведомств в направлении сни- жения риска возникновения ЧС	Необходимо определить минимальный на- бор мероприятий по снижению риска, который должно осуществлять предприя- тие того или иного уровня опасности. Неисполнение указанных мероприятий также должно сопровождаться принятием адекватных решений в экономической сфере (штрафы и взыскания)
4.	Планирование и создание ре- зервных финансовых и матери- ально-продовольственных фон- дов, ориентированных на воз- можное возникновение ЧС с учетом уровней их риска	Размеры и характер указанных резерв- ных фондов должны соответствовать ре- зультатам оценок уровня риска возник- новения ЧС и тяжести их последствий для конкретных опасных объектов
Совершенствование средств информационного обмена и планирования
1.	Зонирование территорий по степени их опасности, состав- ление соответствующих карт и пояснительных записок	Указанные карты должны позволить про- извести классификацию участков терри- тории Республики Башкортостан в зави- симости от уровня риска возникновения ЧС и помочь в составлении программ снижения риска
2.	Разработка долгосрочных про- грамм по снижению риска воз- никновения ЧС и уменьшению ущерба от них	Эти планы и программы должны охваты- вать все основные сферы деятельности, которые могут иметь отношение к воз- никновению ЧС. Их реализация должна включать в себя техническое перевоо- ружение и внедрение новых, более чис- тых и безопасных технологий производ- ства, создание эффективных очистных сооружений, улучшение контроля за состоянием окружающей среды и прогно- зируемости развития текущей ситуации
Обеспечение учета и снижения уровня риска для здоровья населения
1.	Разработка методик оценки и ранжирования территорий по уровню заболеваемости населе- ния, в том числе работающего	Внедрение на территории Республики Башкортостан методологии оценки риска для здоровья и разработка соответст- вующих нормативных документов
2.	Составление планов мероприя- тий по профилактике заболева- ний, в т.ч. инфекционных, возникших в результате ЧС, и контролируемая реализация указанных мероприятий	Чрезвычайные ситуации, сопровождающи- еся химическим, биологическим, бакте- риологическим и другим загрязнением объектов внешней среды, могут вызвать ухудшение состояния здоровья населе- ния; для предотвращения этих послед- ствий необходима своевременная реали- зация профилактических мероприятий
Обеспечение взаимодействия организаций и ведомств по прогнозированию, предупреждению ЧС и ликвидации их последствий
1.	Разработка Положения о сов- местной деятельности респуб- ликанских организаций, мини- стерств, ведомств и админист- раций территорий по прогнози- рованию, предупреждению ЧС и ликвидации их последствий	Пакет документов должен обеспечить своевременные и согласованные дейст- вия органов власти (как республиканс- кого, так и местного уровня) по пре- дупреждению и ликвидации последствий ЧС
2.	Составление планов действий, осуществляемых при возникно- вении ЧС персоналом конкрет- ных предприятий, отнесенных к опасным объектам	Составление планов должно сопровож- даться экономическими расчетами, обосновывающими расходы на подготовку организаций и служб к ликвидации пос- ледствий ЧС
3.	Составление планов действия администраций районов, кото- рые входят в возможные зоны поражения при возникновении ЧС на том или ином объекте	Планы должны включать в себя органи- зацию системы оповещения и оказания срочной медицинской и иной помощи на- селению, а также - при необходимости - проведение его эвакуации
4.	Составление планов действий республиканских спецподразде- лений по ликвидации последст- вий ЧС в возможных зонах по- ражения	Разрабатываемые планы должны учиты- вать возможные сценарии развития ЧС, полученные в результате моделирования при использовании информации и мето- дик Государственного реестра опасных объектов
5.	Составление планов действий по предупреждению и ликвида- ции ЧС при электротеплоснаб- жении промышленных объектов и населения	Необходимо предусмотреть создание и своевременный ввод в эксплуатацию ре- зервных источников электроэнергии и тепла, а в случае аварии на линии пе- редачи - возможность быстрого "обхо- да" пораженного участка для скорейше- го восстановления снабжения
6.	Составление планов действий медицинских учреждений при возникновении ЧС в какой-либо из зон поражения	В ситуациях, угрожающих жизни и здо- ровью людей, необходимо принять все меры по развертыванию системы опера- тивной медицинской помощи пострадав- шим, а также предусмотреть возможно- сть их транспортировки за пределы зо- ны поражения
7.	Составление планов действий транспортных ведомств при возникновении ЧС в различных районах республики	Скорость развертывания и эффективно- сть проведения работ по ликвидации последствий ЧС во многом зависит от быстроты доставки в зону поражения спецподразделений и необходимого обо- рудования и материалов
8.	Составление администрациями районов, крупных городов и руководством опасных объектов схем взаимодействия со смеж- ными организациями и ведомст- вами в отношении предупрежде- ния ЧС, а также ликвидации их последствий	Как правило, работы по предупреждению ЧС и ликвидации их последствий затра- гивают вопросы, относящиеся к компе- тенции различных организаций и ведом- ств; необходимо гарантировать, что их деятельность будет совместной и со- гласованной
9.	Составление программ взаимо- действия административных ор- ганов, МЧС и надзорных орга- нов Республики Башкортостан с соответствующими инстанциями соседних областей и республик Российской Федерации по во- просам подготовки сил и сред- ств для предупреждения и лик- видации последствий ЧС	Данная деятельность в первую очередь относится к объектам, эксплуатируемым совместно различными субъектами Рос- сийской Федерации (в частности, авто- мобильным дорогам, проходящим по тер- ритории Республики Башкортостан и других регионов). Кроме того, указан- ное взаимодействие особенно важно для наиболее эффективной подготовки к преодолению последствий стихийных бедствий (снежных заносов, наводнений и т.д.)

Приложение

Классификация чрезвычайных ситуаций в зависимости
от причин возникновения

                             /---------------------\

                   /---------|Чрезвычайные ситуации|-------\

                   |         \---------------------/       |

                   |                                       |

       /----------------------\                 /--------------------\

       | Чрезвычайные события |-----------------|Чрезвычайные события|

       |техногенного характера|          |      |природного характера|

       \----------------------/          |      \--------------------/

                   |                     |                 |

/-----------------\|/-----------------\  |  /-------------\|/-----------\

|      Аварии     |||Аварии с выбросом|  |  | Геологически||| Природные |

|   (катастрофы)  |+| (угроза выброса)|  |  |   опасные   |+|   пожары  |

|                 |||   биологически  |  |  |   явления   |||           |

|                 ||| опасных веществ |  |  \-------------/|\-----------/

\-----------------/|\-----------------/  |                 |

                   |                     |  /-------------\|/-----------\

/-----------------\|/-----------------\  |  |Метеорологи- |||   Особо   |

|    Аварии на    |||Водохозяйственные|  |  |чески и агро-||| опасные и |

|   промышленных  |||    катастрофы   |  |  |метеорологи- |+|  массовые |

|   объектах без  |+|                 |  |  |чески опасные|||  эпидемии |

|     заражения   |||                 |  |  |явления      |||           |

| окружающей среды|||                 |  |  \-------------/|\-----------/

\-----------------/|\-----------------/  |                 |

                   |                     |  /-------------\|/-----------\

/-----------------\|/-----------------\  |  |Гидрологичес-|||Массовые   |

|Аварии с выбросом|||Аварии в системах|  |  |  ки опасные |||поражения  |

|(угрозой выброса)|+| жизнеобеспечения|  |  |   явления   |-|растений   |

|химически опасных|||    населения    |  |  |             | |вредителями|

|     веществ     |||                 |  |  |             | |и болезнями|

\-----------------/|\-----------------/  |  \-------------/ \-----------/

                   |                     |

/-----------------\|/-----------------\  |

|Аварии с выбросом|||    Аварии на    |  |

|(угрозой выброса)|-|взрывопожароопас-|  |

|  радиоактивных  | |   ных объектах  |  |

|     веществ     | |                 |  |

\-----------------/ \-----------------/  |

                                         |

               /----------------------\  |  /----------------------\

               | Чревычайные события, |  |  | Чревычайные события, |

               |связанные с изменением|--+--|связанные с изменением|

               |   состава и свойств  |  |  |  состояния биосферы  |

               |       атмосферы      |  |  |                      |

               \----------------------/  |  \----------------------/

                                         |

               /----------------------\  |  /----------------------\

               | Чревычайные события, |  |  | Чревычайные события, |

               |связанные с изменением|-----|связанные с изменением|

               | состояния суши (почв,|     | состояния гидросферы |

               |   недр, ландшафта)   |     |                      |

               \----------------------/     \----------------------/