Определение Конституционного Суда Республики Башкортостан от 9 января 2002 г. N 1-О "По делу о проверке конституционности пункта 1 постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан от 6 июля 1994 года N 234 "О Фонде государственного социального страхования Республики Башкортостан"

город Уфа

Конституционный Суд Республики Башкортостан в составе Председателя И.А.Адигамова, судей Л.Ш.Гумеровой, Е.Л.Слепнева, А.Г.Хабибулина,

рассмотрев запросы Кабинета Министров Республики Башкортостан и Фонда государственного социального страхования Республики Башкортостан, установил:

1. Постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 6 июля 1994 года "О Фонде государственного социального страхования Республики Башкортостан" утверждено Положение о Фонде государственного социального страхования Республики Башкортостан (пункт 1).

Прокурор Республики Башкортостан обратился в суд с заявлением о признании названного пункта противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению. Прокурор Республики Башкортостан полагает, что Бюджетным кодексом Российской Федерации, его статьями 7 и 144, не предусмотрена возможность образования каких бы то ни было внебюджетных фондов, кроме государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, к которым относится и Фонд социального страхования Российской Федерации, действующий на основании Положения о Фонде социального страхования Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1994 года. В нем предусматривается, что Фонд является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве Российской Федерации и осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации. Денежные средства и иное имущество, находящееся в оперативном управлении Фонда, а также имущество, закрепленное за подведомственными ему санаторно-курортными учреждениями, являются федеральной собственностью. Денежные средства Фонда не входят в состав бюджетов соответствующих уровней, других фондов и изъятию не подлежат. Бюджет Фонда и отчет о его исполнении утверждаются федеральным законом, а бюджеты региональных и центральных отраслевых отделений Фонда и отчеты об их исполнении после рассмотрения правлением Фонда утверждаются председателем Фонда (пункты 1 и 2).

По мнению Прокурора Республики Башкортостан, издание нормативных правовых актов по вопросам деятельности Фонда социального страхования Российской Федерации субъектами Российской Федерации упомянутым Положением не предусмотрено. В нарушение названных норм федерального законодательства пунктами 1-3 Положения о Фонде государственного социального страхования Республики Башкортостан закреплено создание Фонда государственного социального страхования Республики Башкортостан, который является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве Республики Башкортостан, управляет средствами государственного социального страхования Республики Башкортостан, осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан, законами Республики Башкортостан, указами Президента Республики Башкортостан, постановлениями и распоряжениями Правительства Республики Башкортостан, а также настоящим Положением. Денежные средства и имущество Фонда государственного социального страхования Республики Башкортостан являются государственной собственностью Республики Башкортостан, не входят в состав бюджетов соответствующих уровней, других фондов и изъятию не подлежат. Отношения с Фондом социального страхования Российской Федерации осуществляются на договорной основе. Бюджет Фонда и отчет о его исполнении утверждаются Правительством Республики Башкортостан, а бюджеты отраслевых отделений Фонда и отчеты об их исполнении после рассмотрения Правлением Фонда утверждаются председателем Фонда.

Прокурор Республики Башкортостан считает, что на основании пункта 1 постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан от 6 июля 1994 года "О Фонде государственного социального страхования Республики Башкортостан" предполагается создание и функционирование не предусмотренного федеральным законодательством внебюджетного фонда.

Заявители - Кабинет Министров Республики Башкортостан и Фонд государственного социального страхования Республики Башкортостан исходят из того, что в соответствии со статьями 3 (I), 4 (I), 11, 79, 86, 94, 95 и 97 Конституции Республики Башкортостан установление правового статуса и порядка образования в Республике Башкортостан внебюджетного Фонда государственного социального страхования находится в компетенции органов государственной власти Республики Башкортостан.

2. Фонд государственного социального страхования Республики Башкортостан при Правительстве Республики Башкортостан образован в целях обеспечения государственных социальных гарантий населения на основании Указа Президента Республики Башкортостан от 1 июля 1994 года N УП-286. Во исполнение поручения Президента Республики Башкортостан Кабинет Министров Республики Башкортостан своим постановлением от 6 июля 1994 года N 234 утвердил Положение о Фонде государственного социального страхования Республики Башкортостан (пункт 1). В Положении о Фонде государственного социального страхования Республики Башкортостан определены его задачи и функции, источники формирования и порядок расходования средств, порядок уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Фонд, управление Фондом, порядок контроля за начислением, поступлением и расходованием средств государственного социального страхования и его финансово-хозяйственной деятельностью.

3. Фонд государственного социального страхования Республики Башкортостан управляет средствами государственного социального страхования Республики Башкортостан и является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве Республики Башкортостан. Денежные средства и имущество являются государственной собственностью Республики Башкортостан, не входят в состав бюджетов соответствующих уровней, других фондов и изъятию не подлежат. Отношения с Фондом социального страхования Российской Федерации осуществляются на договорной основе (пункт 2 Указа Президента Республики Башкортостан от 1 июля 1994 года N УП-286, абзац 1 пункта 1 и абзацы 1 и 2 пункта 2 Положения о Фонде государственного социального страхования Республики Башкортостан).

Фонд государственного социального страхования Республики Башкортостан создан в период действия статьи 14 Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" и статьи 22 Закона Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", в соответствии с которыми внебюджетные фонды признавались независимой от бюджетной системы Российской Федерации самостоятельной частью финансовой системы государства.

До издания Указов Президента Российской Федерации от 7 августа 1992 года "О Фонде социального страхования Российской Федерации" и от 28 сентября 1993 года "Об управлении государственным социальным страхованием в Российской Федерации", как следует из Разъяснения Верховного Совета Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации, Правительства Российской Федерации от 30 марта 1992 года по отдельным вопросам управления государственным социальным страхованием и постановления Верховного Совета Российской Федерации от 17 июля 1992 года "О Фонде государственного социального страхования Российской Федерации", Российская Федерация делегировала профессиональным союзам, в том числе альтернативным, не входящим в Федерацию независимых профсоюзов России, равные права на управление государственным социальным страхованием и создание своего фонда социального страхования за счет единого тарифа страховых взносов (5,4 процента по отношению к начисленной оплате труда по всем основаниям). На основании названных Указов Президента Российской Федерации, изданных на период до принятия законодательства о государственном социальном страховании в Российской Федерации, управление государственным социальным страхованием в Российской Федерации и Фондом социального страхования Российской Федерации возложено на Правительство Российской Федерации с участием общероссийских объединений профессиональных союзов. По смыслу постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 26 октября 1993 года "Вопросы Фонда социального страхования Российской Федерации" и постановления Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1994 года "О Фонде социального страхования Российской Федерации" установленное ими правовое регулирование отношений в системе социального страхования и разграничение полномочий по управлению ею в Российской Федерации носило подзаконный и временный характер до принятия Федеральных законов "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об основах обязательного социального страхования", иного специального законодательства Российской Федерации об обязательном государственном страховании, частей первой и второй Налогового кодекса Российской Федерации и Бюджетного кодекса Российской Федерации.

4. Обязательное социальное страхование - часть государственной системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с федеральным законом страхование различных категорий работающих граждан от возможного изменения их материального или социального положения вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных установленных законодательством Российской Федерации социальных страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию.

Социальная защита и социальное обеспечение находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации являются составной частью законодательства Российской Федерации об обязательном социальном страховании (статьи 72 (пункт "ж", часть 1), 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, пункт 11 статьи 4 (I) Конституции Республики Башкортостан, статьи 1 и 2 Федерального закона "Об основах обязательного социального страхования").

Бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации начиная с 1 января 2000 года включается в первый уровень бюджетной системы Российской Федерации (статьи 10 и 144 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статья 2 Федерального закона от 9 июля 1999 года "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации"). Вместе с тем из статей 143-145 Бюджетного кодекса Российской Федерации не следует, что Республика Башкортостан вправе сформировать только Республиканский (территориальный) фонд обязательного медицинского страхования. Из взаимосвязанных положений статей 1, 5, 7, 8, 10, 11, 13, 145-150 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подпункта "е" пункта 2 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и части второй статьи 11, статей 12, 51, 136, 137 Конституции Республики Башкортостан (в редакции Закона Республики Башкортостан от 3 ноября 2000 года N 94-з) вытекает, что Республика Башкортостан может образовывать в рамках второго уровня бюджетной системы Российской Федерации вне республиканского бюджета Республики Башкортостан территориальные государственные (республиканские) внебюджетные фонды социального назначения как для финансирования минимальных государственных социальных стандартов, так и для целей создания дополнительных форм социального обеспечения в соответствии с основами формирования доходов и осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и утверждать их бюджеты в форме закона Республики Башкортостан одновременно с принятием закона Республики Башкортостан о республиканском бюджете Республики Башкортостан на очередной финансовый год исключительно за счет имеющихся в распоряжении органов государственной власти собственных средств.

Допустимость наличия множества государственных внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации подтверждается и позицией федерального законодателя. До включения бюджетов государственных внебюджетных фондов в первый и второй уровни бюджетной системы Российской Федерации предписаниями Федеральных законов от 1 июля 1994 года (статья 28), от 31 марта 1995 года (статья 7), от 31 декабря 1995 года (статья 6), от 26 февраля 1997 года (статья 9), от 26 марта 1998 года (статья 11), от 22 февраля 1999 года (статья 10), от 31 декабря 1999 года (статья 9) о федеральном бюджете на 1994-2000 годы (то есть включая период с начала действия Бюджетного кодекса Российской Федерации) субъектам Российской Федерации рекомендовалось консолидировать в соответствующих бюджетах средства внебюджетных фондов, образованных в соответствии с решениями их законодательных (представительных) и исполнительных органов за счет специальных налогов, сборов и иных поступлений.

5. Отношения Республики Башкортостан с Российской Федерации в области финансов и бюджета, обусловленные единством финансовой политики и согласованием конституционного и текущего законодательства, строятся на основе межправительственных соглашений, заключаемых в соответствии с федеральными законами и законами Республики Башкортостан.

На основании пунктов 1, 3, 4 и 5 Приложения к Федеративному договору от Республики Башкортостан от 31 марта 1992 года, статей 71, 149, 152, 153 и 154 Конституции Республики Башкортостан (в ранее действовавшей редакции), статей 7 и 18 Закона Республики Башкортостан от 31 октября 1991 года "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Башкортостан" (в редакции Закона Республики Башкортостан от 28 октября 1992 года) по аналогии с принятой в межбюджетных отношениях Российской Федерации и Республики Башкортостан системой взаимных расчетов начиная с 1996 года ежегодно производятся отчисления в бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации. Их размеры устанавливаются при утверждении бюджета Фонда государственного социального страхования Республики Башкортостан на очередной финансовый год (пункт 7 Приложения к Постановлению Кабинета Министров Республики Башкортостан от 28 февраля 1996 года N 74, пункт 6.1 Приложения к Постановлению Государственного Собрания Республики Башкортостан от 26 июня 1997 года N ГС-262, статьи Законов Республики Башкортостан от 8 декабря 1997 года N 123-з (статья 4), от 18 декабря 1998 года N 204-з (статья 4), от 23 ноября 1999 года N 31-з (статья 4), от 14 декабря 2000 года N 129-з (статья 4). При этом одновременно осуществляется финансирование учреждений и мероприятий федерального ведения и федеральных расходов по социальному страхованию на территории республики.

Приведенная схема межбюджетных отношений предусматривается положениями Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан" и Федеральных законов от 26 февраля 1997 года (статья 27), от 26 марта 1998 года (статьи 41 и 42), от 22 февраля 1999 года (статья 52), от 31 декабря 1999 года (статья 50), от 27 декабря 2000 года (статья 43) о федеральном бюджете на 1997-2001 годы, регулирующими особенности финансовых взаимоотношений субъектов Российской Федерации с федеральными органами государственной власти на основании двусторонних договоров (соглашений).

В частности, двусторонние отношения Республики Башкортостан и Российской Федерации определяются Соглашением от 3 августа 1994 года между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Башкортостан о бюджетных взаимоотношениях в 1994-1995 годах. Соглашением от 2 июля 1998 года "Об оздоровлении государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи бюджету Республики Башкортостан за счет средств федерального бюджета", а также Соглашением о мерах по оздоровлению государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи бюджету Республики Башкортостан от 23 марта 2000 года и принятым во исполнение его Постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 24 мая 2000 года "О реализации Соглашения о мерах по оздоровлению государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи бюджету Республики Башкортостан от 23 марта 2000 года". В соответствии с Соглашением от 23 марта 2000 года взаимоотношения между федеральным бюджетом и бюджетом Республики Башкортостан с 1 июля 2000 года приведены в соответствие с федеральными законами путем издания Указов Президента Республики Башкортостан от 31 июля 2000 года "Об изменении доходов бюджета Республики Башкортостан на второе полугодие 2000 года" и 31 октября 2000 года "Об изменении доходов и расходов республиканского бюджета Республики Башкортостан на 2000 год" и Закона Республики Башкортостан от 9 ноября 2000 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Башкортостан "О государственной бюджетной системе Республики Башкортостан на 2000 год".

Таким образом, во взаимоотношениях Республики Башкортостан и Российской Федерации в области обязательного социального страхования и управления финансовой системой обязательного социального страхования имеет место пробел в правовом регулировании. Конституционный Суд Республики Башкортостан, исходя из правовой позиции, сформулированной в пунктах 1.3, 1.5, 1.15 резолютивной части Постановления от 28 декабря 2001 года по делу о толковании отдельных положений Конституции Республики Башкортостан в связи с запросом Государственного Собрания Республики Башкортостан, полагает, что выявленный им пробел подлежит устранению путем применения согласительных и иных процедур в соответствии с действующим федеральным регулированием о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в бюджетной системе Российской Федерации.

6. В Конституционный Суд Республики Башкортостан запросы Фонда государственного социального страхования Республики Башкортостан и Кабинета Министров Республики Башкортостан поступили 21 и 24 сентября 2001 года соответственно и приняты им к рассмотрению 25 октября 2001 года. Поскольку оба обращения касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Республики Башкортостан, руководствуясь статьей 49 Закона Республики Башкортостан "О Конституционном Суде Республики Башкортостан", соединил дела по этим запросам в одном производстве. К началу рассмотрения дела Кабинет Министров Республики Башкортостан своим постановлением от 2 ноября 2001 года N 286 признал утратившим силу оспариваемый пункт 1 постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан от 6 июля 1994 года "О Фонде государственного социального страхования Республики Башкортостан".

Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 44 и частью первой статьи 79 Закона Республики Башкортостан "О Конституционном Суде Республики Башкортостан", Конституционный Суд Республики Башкортостан определил:

1. Прекратить производство по делу о проверке конституционности пункта 1 Постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан от 6 июля 1994 года "О Фонде государственного социального страхования Республики Башкортостан" в связи с признанием его утратившим силу Постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 2 ноября 2001 года N 286.

2. Настоящее Определение окончательно, не подлежат обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Ведомостях Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан".

Председатель

Конституционного Суда

Республики Башкортостан

И.Адигамов

Судья-секретарь

Конституционного Суда

Республики Башкортостан

Е.Слепнев

N 1-О