Постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 30 мая 2005 г. N 27-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Правил размещения и эксплуатации средств наружной рекламы и информации в г. Уфе в новой редакции, введенных в действие Решением Уфимского городского Совета Республики Башкортостан от 24 марта 2005 года N 12/8, в связи с запросом Ассоциации профессиональных участников рынка рекламы Республики Башкортостан"

город Уфа

Конституционный Суд Республики Башкортостан в составе Председателя И.А.Адигамова, судей Л.Ш.Гумеровой, Ф.Р.Муратшина, Е.Л.Слепнева,

с участием представителей стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Республики Башкортостан, - Председателя Ассоциации профессиональных участников рынка рекламы Республики Башкортостан Р.Ф.Галимзянова, директора студии Эго-Дизайн международной Ассоциации союза дизайнеров А.Ю.Егорова, директора агентства коммерческой рекламы С.В.Станкевича, юриста Ассоциации профессиональных участников рынка рекламы Республики Башкортостан И.М.Ильясова и представителя стороны, издавшей правовой акт, - заведующего юридическим отделом Секретариата Уфимского городского Совета Республики Башкортостан А.Ю.Ямбулатова,

а также приглашенных в заседание Полномочного Представителя Президента Республики Башкортостан в Конституционном Суде Республики Башкортостан Х.А.Тимершина, постоянного представителя Государственного Собрания - Курултая - Республики Башкортостан в Конституционном Суде Республики Башкортостан Н.Ф.Зиганшина, полномочного представителя Правительства Республики Башкортостан в Конституционном Суде Республики Башкортостан Р.Н.Зинурова, Министра юстиции Республики Башкортостан В.И.Спеле, заместителя Министра внешнеэкономических связей и торговли Республики Башкортостан Л.М.Изотовой, Главного советника Главного федерального инспектора по Республике Башкортостан аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе С.Н.Мережко, помощника Прокурора Республики Башкортостан по особым поручениям А.В.Москаленко, заместителя руководителя Управления федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан Р.А.Ишбулатова, начальника юридического отдела Администрации города Уфы Щ.Я.Галиева, заместителя начальника Управления коммунального хозяйства и благоустройства города Уфы Р.Р.Шакирьянова,

руководствуясь пунктом 5 части первой статьи 106 Конституции Республики Башкортостан, статьями 4, 38, 39, 42 и 77 Закона Республики Башкортостан "О Конституционном Суде Республики Башкортостан",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Правил размещения и эксплуатации средств наружной рекламы и информации в г. Уфе в новой редакции, введенных в действие Решением Уфимского городского Совета Республики Башкортостан от 24 марта 2005 года N 12/8.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Ассоциации профессиональных участников рынка рекламы Республики Башкортостан о проверке конституционности отдельных положений пунктов 1.5, 4.1.1.1, 4.1.2.5, 4.1.5, 7.1, 8.4 и 8.5 Правил размещения и эксплуатации средств наружной рекламы и информации в г. Уфе в новой редакции.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Ф.Р.Муратшина, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Башкортостан установил:

1. Правила размещения и эксплуатации средств наружной рекламы и информации в г. Уфе в новой редакции (далее - Правила) введены в действие с 30 марта 2005 года Решением Уфимского городского Совета Республики Башкортостан XXIV созыва от 24 марта 2005 года N 12/8. Они устанавливают единые для города Уфы порядок и требования к проектированию средств наружной рекламы и информации (далее - СНРИ), определению и согласованию мест их размещения, технической экспертизе, размещению, эксплуатации и демонтажу, а также порядок контроля за соблюдением этих требований (пункт 1.2 Правил).

Заявитель просит установить соответствие Конституции Республики Башкортостан, ее статьям 14 и 39, следующих положений Правил:

- "На территории города Уфы запрещается размещение рекламы табака, пива и спиртных напитков" (пункт 1.5);

- "расстояние между щитовыми конструкциями большого формата высотой более 10 метров должно быть не менее 100 метров при расположении по одной стороне проезжей части дорог" (абзац 14 пункта 4.1.1.1);

- "Не допускается размещение отдельно стоящих СНРИ ближе 50 метров от проезжей части дорог, за исключением СНРИ, распространяющих городскую информацию и принадлежащих лицам, занимающимся обслуживанием участников дорожного движения (общественное питание, АЗС, авторемонт и автомойки)" (абзац 20 пункта 4.1.1.1);

- "Плоскость информационного поля транспаранта - перетяжки размещается параллельно оси проезжей части" (абзац 5 пункта 4.1.2.5);

- "Плоскость электронного экрана (электронного табло) размещается параллельно оси проезжей части" (абзац 3 пункта 4.1.5);

- "Запрещается использование электронных экранов (электронных табло) на отдельно стоящих СНРИ" (абзац 4 пункта 4.1.5);

- "Уполномоченный городской орган осуществляет контроль за состоянием и содержанием рекламы и информации, размещаемой на территории г. Уфы" (абзац 3 пункта 7.1).

В запросе также содержится требование установить конституционность пункта 8.4 Правил в части, предусматривающей, что обязательная техническая экспертиза СНРИ включает в себя: экспертизу проектной документации, конструкции СНРИ на соответствие требованиям строительных норм и правил (далее - СНиП), технических условий - в период после согласования паспорта до установки конструкции; проверку соответствия вновь установленной конструкции проектной документации, требованиям СНиП, технических условий - после проведения строительно-монтажных работ; обследование СНРИ, находящихся в эксплуатации, на соответствие проектной документации, требованиям СНиП, технических условий с периодичностью, установленной проектной документацией, а также пункта 8.5 Правил, устанавливающего порядок проведения технической экспертизы проектной документации.

По мнению заявителя, оспариваемые положения Правил не соответствуют конституционно установленным принципам разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан и противоречат части третьей статьи 14 Конституции Республики Башкортостан, согласно которой органы государственной власти, другие государственные органы и государственные учреждения, органы местного самоуправления, организации, общественные объединения, должностные лица и граждане, находящиеся на территории Республики Башкортостан, обязаны соблюдать Конституцию Республики Башкортостан, законы и иные нормативные правовые акты Республики Башкортостан. Заявитель считает, что отношения, возникающие в процессе размещения и эксплуатации рекламы, являются предметом регулирования гражданского законодательства и находятся в ведении Российской Федерации. Кроме того, перечисленные требования Правил, с точки зрения заявителя, необоснованно ограничивают права собственников СНРИ и производителей рекламируемых товаров, работ и услуг, нарушают конституционную норму о том, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной федеральным законом экономической деятельности (статья 39 Конституции Республики Башкортостан).

2. Федеральный закон от 18 июля 1995 года N 108-ФЗ "О рекламе" устанавливает, что реклама - это распространяемая в любой форме, с помощью любых средств информация о физическом или юридическом лице, товарах, идеях и начинаниях (рекламная информация), которая предназначена для неопределенного круга лиц и призвана формировать или поддерживать интерес к этим физическому, юридическому лицу, товарам, идеям и начинаниям и способствовать реализации товаров, идей и начинаний (статья 2).

Согласно статье 3 указанного Федерального закона, отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, регулируются законодательством о рекламе, состоящим из названного Закона и принятых в соответствии с ним федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Конституционный Суд Российской Федерации, исследовав приведенное законоположение по запросу Московской городской Думы с точки зрения возможности правового регулирования данных отношений субъектами Российской Федерации, в Постановлении от 4 марта 1997 года N 4-П по делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года "О рекламе" указал, что правовое регулирование рекламной деятельности, в той части, в какой это регулирование связано с установлением правовых основ единого рынка, относится к компетенции федерального законодателя.

В то же время рекламная деятельность, согласно выраженной в названном Постановлении правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, является объектом комплексного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, т.е. не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией Российской Федерации, в том числе ее статьями 72, 73, 76 (части 2, 4, 5 и 6). В силу положений статей 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления также вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Уфимский городской Совет, утвердивший оспариваемые Правила, по смыслу статьи 100 Конституции Республики Башкортостан и в соответствии с частью 1 статьи 1 Закона Республики Башкортостан от 3 января 2002 года N 280-з "О местных органах государственной власти в Республике Башкортостан" является местным представительным органом государственной власти, входящим в систему органов государственной власти Республики Башкортостан.

То обстоятельство, что город Уфа на момент введения в действие оспариваемых Правил в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является вновь образованным муниципальным образованием, наделенным статусом городского поселения с последующим наделением статусом городского округа (статья 4 Закона Республики Башкортостан от 17 декабря 2004 года N 126-з "О границах, статусе и административных центрах муниципальных образований в Республике Башкортостан"), не изменяет существо и объем полномочий функционирующих на территории города до 1 января 2006 года местных органов государственной власти (часть 4 статьи 35 Закона Республики Башкортостан от 18 марта 2005 года N 162-з "О местном самоуправлении в Республике Башкортостан").

В настоящее время на территории города Уфы, наряду с местными органами государственной власти в лице Уфимского городского Совета и Администрации города Уфы, действуют органы местного самоуправления на уровне районов города, сформированные в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В силу вышеуказанной особенности организации публичной власти в городе Уфе земля и иные объекты собственности, необходимые для функционирования города как единого социально-экономического комплекса, закреплены в государственной собственности. Законом Республики Башкортостан "О местных органах государственной власти в Республике Башкортостан" предусмотрено, что владение и пользование закрепленным за районами и городами государственным имуществом осуществляется местными органами государственной власти в порядке, установленном законодательством (статьи 1 и 6).

В соответствии с Положением о Министерстве имущественных отношений Республики Башкортостан, утвержденным Указом Президента Республики Башкортостан от 2 апреля 2002 года N УП-133, осуществление прав собственника государственного имущества и земельных ресурсов возложено на данное Министерство в пределах его компетенции. Указанный республиканский орган исполнительной власти уполномочен передавать осуществление части своих полномочий по управлению и распоряжению государственным имуществом, в том числе земельными ресурсами, районным и городским комитетам по управлению собственностью (пункт 1.10 Положения). Кроме того, объекты государственной собственности передаются во владение и пользование Администрации города Уфы и постановлениями Правительства Республики Башкортостан.

Таким образом, управление и распоряжение переданными городу Уфе объектами государственной собственности, включая земельные ресурсы, возложены на городской Комитет по управлению собственностью и Администрацию города Уфы. Следовательно, вопросы размещения на городских землях СНРИ и их эксплуатации не находятся в ведении принявшего рассматриваемые Правила Уфимского городского Совета и не могут им регулироваться, если иное не предусмотрено законом.

Однако# Конституционный Суд Республики Башкортостан принимает решение только по вопросам, указанным в обращении, и в отношении той части акта, конституционность которой оспаривается. Иные положения Правил, кроме оспариваемых заявителем, не могут быть предметом рассмотрения в настоящем деле.

3. В пункте 1.5 Правил установлен запрет на размещение на территории города Уфы рекламы табака, пива и спиртных напитков.

При оценке конституционности данного положения Суд исходит из того, что осуществление рекламной деятельности непосредственно связано с обеспечением отдельных конституционных прав и свобод человека и гражданина. Ограничение прав и свобод человека и гражданина, в том числе связанных с получением рекламной информации, возможно федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3,# Конституции Российской Федерации, часть третья статьи 20 Конституции Республики Башкортостан).

Принимая во внимание, что реклама табака, пива и спиртных напитков может нанести вред здоровью людей, привести к появлению пагубных привычек, особенно среди молодежи, в Федеральных законах от 10 июля 2001 года N 87-ФЗ "Об ограничении курения табака" (статья 5) и от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (статья 17), Законе Республики Башкортостан от 26 июля 2001 года N 238-з "О профилактике табакокурения в Республике Башкортостан" (часть первая статьи 7) предусмотрено, что распространение рекламы этих товаров осуществляется с ограничениями, установленными законодательством Российской Федерации о рекламе. Данные ограничения получили отражение в статье 16 (части 1 и 2) Федерального закона "О рекламе" и сводятся к соблюдению рекламодателем, рекламопроизводителем и рекламораспространителем определенных требований к содержанию рекламной информации, времени и месту ее размещения, иных условий. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе вводить ограничения рекламы табака, пива и спиртных напитков.

Это означает, что пункт 1.5 Правил принят Уфимским городским Советом с превышением компетенции и противоречит Конституции Республики Башкортостан, ее статьям 20 и 103.

4. В оспоренных заявителем положениях пунктов 4.1.1.1, 4.1.2.5, 4.1.5 (абзац 3) Правил установлены требования, предъявляемые к размещению СНРИ вдоль проезжей части дорог в городе Уфе.

Представитель Уфимского городского Совета заявил, что принятые Советом положения о правилах размещения СНРИ фактически восполняют правовой пробел, который образовался в результате приостановления действия Государственного стандарта Российской Федерации "Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения".

В судебном заседании установлено, что вышеназванный Государственный стандарт Российской Федерации был утвержден Постановлением Госстандарта России от 22 апреля 2003 года N 124-ст на основании и во исполнение Федерального закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании". Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 25 августа 2004 года N 2-ст его действие приостановлено до утверждения и введения в действие пересмотренной редакции текста данного национального стандарта.

В соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании" нормативы размещения СНРИ относятся к стандартам (статья 2). Государственная стандартизация находится в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт "р",# Конституции Российской Федерации). По вопросам, относящимся к компетенции федерального законодателя, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе осуществлять собственное правовое регулирование.

Из изложенного следует, что абзацы 14 и 20 пункта 4.1.1.1, абзац 5 пункта 4.1.2.5, абзац 3 пункта 4.1.5 Правил приняты Уфимским городским Советом с превышением компетенции в нарушение статьи 103 Конституции Республики Башкортостан.

В абзаце 4 пункта 4.1.5 Правил установлен запрет на использование электронных экранов (электронных табло) на отдельно стоящих СНРИ.

Конституционный Суд считает, что данное положение умаляет законные интересы рекламодателей и рекламораспространителей, а также их право на свободное использование своего имущества для предпринимательской деятельности (статья 34, часть 1,# Конституции Российской Федерации, статья 39 Конституции Республики Башкортостан), поскольку вводит не предусмотренное Федеральным законом "О рекламе" ограничение для использования в рекламных целях электронных экранов (электронных табло).

5. Пункт 7.1 (абзац 3) Правил предусматривает, что контроль за состоянием и содержанием рекламы и информации, размещаемой на территории города Уфы, осуществляет Уполномоченный городской орган.

Конституционный Суд отмечает, что,# в отличие от положений Федерального закона "О рекламе",# объектом регулирования Правил является не только рекламная, но и иная информация, размещаемая на территории города Уфы. Из взаимосвязанных положений пунктов 2.10, 3, 3.1, 3.2, 3.4 Правил следует, что под информацией, размещаемой на СНРИ, понимаются все виды рекламной информации, а также городская информация, информация о предприятиях, организациях и индивидуальных предпринимателях, социально значимая информация.

Анализ федерального законодательства показывает, что вопросы размещения на СНРИ визуальной информации нерекламного характера законодательством Российской Федерации в настоящее время не урегулированы. Исходя из этого, а также учитывая, что носителями рекламной и иной визуальной информации являются одни и те же технические средства стабильного территориального размещения, можно сделать вывод, что правовые режимы размещения на СНРИ рекламной информации и информации нерекламного характера должны быть аналогичны.

По смыслу оспариваемой нормы,# Уполномоченный городской орган по регулированию наружной рекламы наделяется правом контроля как за состоянием рекламы и информации, размещаемой на территории города, так и их содержанием.

Вместе с тем, использование в пункте 7.1 Правил понятий "состояние внешнего вида объектов рекламы и информации" и "состояние рекламы и информации" допускает возможность злоупотребления правом, поскольку является неопределенным по содержанию. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в ряде его постановлений и определений, нарушение требования определенности правовой нормы, влекущее ее произвольное толкование правоприменителем, является достаточным основанием для признания такой нормы неконституционной.

Контроль за содержанием рекламной информации Федеральным законом "О рекламе" возлагается только на федеральный антимонопольный орган и его территориальные органы. За содержание же информации, предоставляемой для создания рекламы, ответственность несет непосредственно рекламодатель (статьи 4, 26 и часть первая статьи 30).

Из изложенного следует, что положение Правил о праве Уполномоченного городского органа осуществлять контроль за содержанием рекламной и иной информации, размещаемой на территории города Уфы, не согласуется с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией# и органами государственной власти Республики Башкортостан (статья 4 Конституции Республики Башкортостан). Положение Правил о предоставлении Уполномоченному городскому органу права контроля за состоянием рекламы и информации, размещаемой на территории города Уфы, не соответствует критерию определенности и не исключает возможность его произвольного толкования и применения.

6. Положения пунктов 8.4 и 8.5 Правил устанавливают обязательность проведения технической экспертизы СНРИ, в том числе технической экспертизы проектной документации, и регламентируют порядок проведения такой экспертизы.

Федеральный закон "О рекламе", установив в статье 14 особенности распространения наружной рекламы, не предусмотрел возможность введения дополнительных требований к проектированию, установке и экспертизе СНРИ. Проведение технической экспертизы проектной документации СНРИ на соответствие требованиям СНиП и технических условий, осуществление проверки соответствия конструкции вновь установленной СНРИ требованиям проектной документации, а также периодического обследования находящегося в эксплуатации СНРИ регулируется специальными федеральными правовыми актами и градостроительным законодательством Республики Башкортостан. Это означает, что в данном случае к этим отношениям должен применяться общий порядок подготовки и согласования проектной документации архитектурных объектов, их монтажа и эксплуатации. В то же время не исключается возможность координации местными органами государственной власти деятельности уполномоченных органов, осуществляющих контрольные и надзорные функции в указанной области.

Таким образом, положения пунктов 8.4 и 8.5 Правил приняты с превышением полномочий Уфимского городского Совета и не соответствуют статье 103 Конституции Республики Башкортостан.

На основании изложенного, руководствуясь частью первой статьи 74, статьями 75, 76, 78, 81, 82 и 83 Закона Республики Башкортостан "О Конституционном Суде Республики Башкортостан" Конституционный Суд Республики Башкортостан постановил:

1. Признать пункт 1.5, абзацы 14 и 20 пункта 4.1.1.1, абзац 5 пункта 4.1.2.5, абзацы 3 и 4 пункта 4.1.5, абзац 3 пункта 7.1, пункты 8.4 и 8.5 Правил размещения и эксплуатации средств наружной рекламы и информации в г. Уфе в новой редакции, введенных в действие решением Уфимского городского Совета Республики Башкортостан от 24 марта 2005 года N 12/8, несоответствующими# Конституции Республики Башкортостан, ее статьям 2, 4, 14, 20, 29, 38, 39, 103, и не подлежащими применению.

2. Настоящее Постановление не может быть пересмотрено иным судом, вступает в силу после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в газетах "Республика Башкортостан", "Башкортостан", "Кызыл Тан", "Вечерняя Уфа" и в "Ведомостях Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан".

Конституционный Суд Республики Башкортостан

N 27-П