Приложение. Методика проведения антикоррупционной экспертизы законов Республики Башкортостан, постановлений Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан и их проектов

Приложение
к постановлению Государственного Собрания -
Курултая Республики Башкортостан
от 25 февраля 2009 г.
N ГС-549

Методика
проведения антикоррупционной экспертизы законов Республики Башкортостан,
постановлений Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан
и их проектов

1. Общие положения

1.1. Методика проведения антикоррупционной экспертизы законов Республики Башкортостан, постановлений Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан и их проектов (далее - Методика) применяется в целях выявления и устранения недостатков правового регулирования в тексте законов Республики Башкортостан и постановлений Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, носящих нормативный характер (далее - законы (постановления), проектов законов Республики Башкортостан и проектов постановлений Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, носящих нормативный характер (далее - проекты), допускающих возможность совершения коррупционных действий и (или) принятия коррупционных решений.

1.2. Антикоррупционная экспертиза законов (постановлений) и проектов проводится в соответствии с Законом Республики Башкортостан "О нормативных правовых актах Республики Башкортостан", Регламентом Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Положением о Комиссии Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан по противодействию коррупции и настоящей Методикой.

1.3. Цели проведения антикоррупционной экспертизы:

1) выявление в тексте закона (постановления) и проектов факторов, допускающих возможность совершения коррупционных действий и (или) принятия коррупционных решений (далее - коррупциогенные факторы);

2) подготовка предложений по устранению, ограничению или коррекции положений законов (постановлений) и проектов, содержащих коррупциогенные факторы;#

1.4. Методика содержит описание наиболее распространенных коррупциогенных факторов, рекомендации по их выявлению и устранению, требования к заключению по итогам антикоррупционной экспертизы законов (постановлений), проектов.

1.5. В настоящей Методике устанавливаются термины, применяемые при проведении антикоррупционной экспертизы:

1) уполномоченная сторона - органы государственной власти Республики Башкортостан, органы местного самоуправления, государственные учреждения Республики Башкортостан, муниципальные учреждения в Республике Башкортостан, лица, замещающие государственные должности Республики Башкортостан, должности государственной гражданской службы Республики Башкортостан, муниципальные должности, должности муниципальной службы в Республике Башкортостан;

2) контрольные полномочия - полномочия по проверке деятельности (в том числе порядка деятельности) субъектов права (инспектирование, ревизия, проверка, иные формы осуществления контрольно-надзорных полномочий);

3) разрешительные полномочия - полномочия по выдаче документов, подтверждающих специальные права на занятие определенной деятельностью или на пользование определенными правами и имуществом (лицензии, свидетельства, сертификаты, разрешения, иные удостоверяющие права документы);

4) регистрационные полномочия - полномочия по удостоверению фактов установления, изменения или прекращения правоотношений, статуса субъектов и объектов права;

5) юрисдикционные полномочия - полномочия по применению мер правовой ответственности;

6) нормотворческие полномочия - полномочия по принятию нормативных правовых актов.

2. Описание коррупциогенных факторов и рекомендации по их выявлению
и устранению

2.1. Широкие дискреционные полномочия.

Дискреционные полномочия - полномочия, используемые уполномоченной стороной по своему усмотрению. Такие нормы права дают возможность выбирать по своему усмотрению любой из различных вариантов поведения, то есть без наличия предписания, в каких случаях уполномоченная сторона обязана выбрать тот или иной вариант поведения.

К элементам управленческой деятельности, в которых рекомендуется снизить до минимума возможность свободного усмотрения при принятии решения уполномоченной стороной, относятся следующие:

1) сроки принятия решения (совершения административного действия) - коррупционная опасность повышается при увеличении продолжительности сроков принятия решения (совершения административного действия) уполномоченной стороной в отношении физического или юридического лица, а также отсутствии такого срока;

2) условия (основания) принятия решения (совершения административного действия) - риск коррупции повышается при увеличении числа вариантов принятия решения (совершения административного действия) и отсутствии точного определения условий принятия того или иного решения (совершения административного действия);

3) параллельные полномочия - коррупционную опасность повышают нормы, устанавливающие дублирующие полномочия различных органов, должностных лиц или в рамках структурных подразделений одного органа.

Рекомендуется максимально подробно указывать в законе (постановлении) и проектах сроки, процедуры и условия (основания) принятия решений (совершения административного действия), которыми обязана руководствоваться уполномоченная сторона.

2.2. Определение компетенции по формуле "вправе".

Ряд положений законов (постановлений), проектов определяют компетенцию органов, должностных лиц при помощи формулировок "вправе", "может", "по усмотрению". Разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право, то есть не осуществлять его. В этих случаях уполномоченная сторона получает возможность неправомерно трактовать свое право только как возможность, а не как обязанность совершения тех или иных действий.

Рекомендуется уточнять порядок и условия исполнения данных полномочий. Включение определения компетенций по формуле "вправе" должно быть сведено к минимуму и находиться в строгой зависимости от определяемых законодательством условий. Недопустимо определение компетенции по формуле "вправе" при установлении полномочий органов и должностных лиц в сферах правоотношений, затрагивающих права и свободы человека и гражданина, юридических лиц.

2.3. Необоснованная концентрация административных функций в ведении одних и тех же органов, должностных лиц.

Риск коррупции повышается при предоставлении одной и той же уполномоченной стороне таких функций, как нормотворчество и надзор за применением принятых актов, оказание услуг населению и надзор за законностью в этой сфере и т. п. Нормотворческие, надзорные функции, функции управления имуществом и оказания услуг должны быть разделены при отсутствии веских оснований для их объединения в полномочиях одной уполномоченной стороны.

2.4. Отсутствие административных процедур.

Необоснованное отсутствие в законе (постановлении) и проектах процедуры принятия решений (совершения административного действия) уполномоченной стороной повышает риск коррупции.

Упорядочить осуществление полномочий рекомендуется нормативной регламентацией порядка и сроков принятия соответствующих решений (совершения административных действий).

Основные процедуры принятия решений уполномоченной стороной должны содержаться именно в законах и их проектах, а не регулироваться исключительно на подзаконном уровне.

Осуществление некоторых видов полномочий предполагает возможное наличие нескольких заинтересованных субъектов, претендующих на предоставление конкретного права (приобретение права аренды объектов государственной собственности и т. п.). В этом случае законы (постановления) и проекты, предусматривающие проведение конкурсных процедур, способны снизить вероятность субъективного подхода, снизить риск коррупции.

2.5. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащих ему прав.

Когда закон (постановление) и проект устанавливают условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности, но настолько обременительные, что они превышают доступный для субъекта уровень, риск возникновения коррупционных отношений возрастает.

К данной категории коррупционно опасных факторов относятся такие нормы права, которые требуют от субъекта правоотношений слишком больших материальных и временных затрат при прохождении разрешительных, регистрационных и иных процедур.

Данный коррупциогенный фактор проявляется при реализации разрешительных и регистрационных полномочий. Обнаружить этот фактор можно в формулировке требований к заявителю при анализе перечня документов, представление которых необходимо для реализации права, совершения (отказа в совершении) действий уполномоченной стороной. Коррупционная опасность нормы повышается, если такой перечень:

1) открытый, то есть не носит исчерпывающий характер;

2) содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других нормативных правовых актах;

3) содержит "размытые", субъективно-оценочные основания отказа, например, в форме "представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме".

2.6. Злоупотребление правом заявителя.

Случаи предоставления заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемые отсутствием их четкой регламентации, могут прикрывать на деле возможность дискреционного поведения уполномоченной стороны, которая в этих условиях имеет возможность принимать решения по своему усмотрению.

Рекомендуется проводить анализ возможного выбора способа или срока совершения действий субъектом права во взаимосвязи с последующими за указанными действиями правомочиями уполномоченной стороны.

2.7. Выборочное изменение объема прав заявителя.

Законы (постановления) и проекты могут непосредственно или с предоставлением соответствующих прав уполномоченной стороне устанавливать для физических и юридических лиц запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять преимущества, привилегии. Такие изменения объема прав могут быть необоснованными, если речь идет о дискреционных полномочиях уполномоченной стороны. Коррупционно опасным является любое изменение объема прав заявителя, процедура реализации которых ставится в зависимость от усмотрения уполномоченной стороны.

2.8. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества.

Возможности подзаконного нормотворчества могут реализовываться как широкие дискреционные полномочия.

Наличие чрезмерной свободы подзаконного нормотворчества проявляется в возможности регламентации важных вопросов (например, затрагивающих права и обязанности физических и юридических лиц) подзаконными нормативными актами и другими актами более низкого уровня, которые, в свою очередь, могут устанавливать коррупционно опасные правоотношения.

Законы (постановления), проекты также могут предусматривать (по умолчанию или прямо указывая) широкие возможности локального нормотворчества. Неоправданно оставляя подобные пробелы для самостоятельного их восполнения другими субъектами права, не обладающими властными полномочиями, законы (постановления) и проекты могут "поощрять" узаконение на их уровне реально применяемых коррупционных схем.

Этот коррупциогенный фактор может быть выявлен путем проверки не только анализируемого закона (постановления) и проекта, но и принимаемых на их основе правовых актов нижестоящего уровня. Обычно на наличие данного коррупциогенного фактора указывают содержащиеся в тексте закона (постановления), проекта бланкетные нормы.

Бланкетная норма характеризуется необоснованным переносом значительного объема правового регулирования в сферу действия подзаконных актов.

Коррупциогенность данного фактора состоит в том, что, оставляя более конкретное регулирование тех или иных отношений, как правило, органу исполнительной власти, законодатель провоцирует соответствующую уполномоченную сторону на создание удобных ей условий, зачастую в ущерб интересам граждан. Этот фактор является коррупциогенным не сам по себе, а в силу того, что облегчает возникновение коррупциогенных факторов "прямого действия" (приводит к созданию широких дискреционных полномочий, завышенным требованиям к физическим и юридическим лицам и т.п.).

Выявить данный фактор можно посредством анализа формулировок "порядок и сроки (тех или иных действий) определяются уполномоченным органом исполнительной власти (правительством, министерством, ведомством)".

2.9. Принятие подзаконного или локального нормативного правового акта "сверх компетенции".

Принятие нормативного правового акта "сверх компетенции" - это правовое регулирование вопроса, который должен регулироваться либо на уровне закона, либо подзаконными актами других (в том числе вышестоящих) органов.

Для обнаружения данного коррупциогенного фактора необходимо проанализировать закон (постановление) и проект, определяющий компетенцию уполномоченной стороны в установленной сфере, после чего оценить, насколько принятие анализируемого нормативного правового акта (отдельных его норм) соответствует полномочиям органа.

2.10. Наличие пробела в правовом регулировании.

Этот типичный коррупциогенный фактор выражается в отсутствии регулирования. Пробел создает возможность его произвольного восполнения на практике.

Для обнаружения пробела в регулировании требуется системный подход к законам (постановлениям) и проектам. Необходимо выяснить, как реализуются в последующих нормах цели и задачи соответствующего нормативного правового акта, закрепленные в его вводной части или первых статьях, все ли они раскрываются и детализируются.

Наиболее распространенными коррупциогенными факторами, основанными на наличии пробелов в правовом регулировании, являются:

1) отсутствие запретов и ограничений для уполномоченной стороны;

2) отсутствие механизмов ответственности уполномоченной стороны за противоправные действия, в том числе применение общей формулировки "несет ответственность в установленном законодательством порядке";

3) отсутствие норм о контроле за деятельностью уполномоченной стороны;

4) отсутствие норм, обеспечивающих информационную открытость уполномоченной стороны;

5) отсутствие норм об отчетности уполномоченной стороны перед вышестоящим органом, населением и т.п.

2.11. Ложные цели и приоритеты.

Для выявления данного коррупциогенного фактора анализируется весь текст закона (постановления), проекта с точки зрения поставленных целей и приоритетов, а также правовые последствия реализации рассматриваемого нормативного правового акта. Истинные цели принятия закона (постановления), проекта могут быть неочевидны или отличаться от продекларированных.

2.12. Наличие коллизий правовых норм.

Нормативные коллизии как коррупциогенно опасный фактор препятствуют правильному применению закона (постановления) и проекта, создают возможности для применения той нормы, которая выгодна в конкретном случае.

Специфика данного фактора такова, что многие принципы разрешения правовых коллизий сформулированы не в нормативных правовых актах, а в юридической и судебной практике.

Коллизии можно поделить на вертикальные (противоречия между нормативными правовыми актами разного уровня), горизонтальные (между равноправными нормативными правовыми актами) и внутренние (между нормами анализируемого нормативного правового акта).

Для устранения обнаруженных коллизий рекомендуется обеспечить приведение нижестоящего нормативного правового акта в соответствие с актом, имеющим более высокую юридическую силу (устранение вертикальной коллизии), обеспечить реализацию принципа иерархичности нормативных правовых актов (устранение горизонтальной коллизии) либо внести соответствующие изменения в нормативный правовой акт (устранение внутренней коллизии).

2.13. Юридико-лингвистическая коррупциогенность.

Законы (постановления), проекты должны отвечать правилам юридической техники, излагаться четким и ясным языком. Повышает риск коррупции использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, допускающих различные трактовки. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений нормативных правовых актов, что повышает вероятность произвольного применения норм.

Недопустимы неопределенные нормы, устанавливающие юридическую ответственность.

2.14. Отсутствие необходимого нормативного правового акта.

Этот коррупциогенный фактор заключается в допустимости осуществления уполномоченной стороной самостоятельных действий (бездействия) и решений, содержащих (могущих содержать) элементы коррупции ввиду отсутствия нормативного правового акта, регламентирующего соответствующие функции уполномоченной стороны.

Выявление данного фактора требует системного подхода к содержанию закона (постановления) и проекта, изменяемого нормативного правового акта, статусу и правовым функциям уполномоченной стороны.

3. Заключение по результатам антикоррупционной экспертизы

3.1. По результатам антикоррупционной экспертизы закона (постановления) и проектов Комиссией Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан по противодействию коррупции готовится экспертное заключение.

3.2. Заключение по результатам антикоррупционной экспертизы содержит выводы с указанием:

1) наличия либо отсутствия в тексте закона (постановления) и проекта коррупциогенных факторов, предусмотренных настоящей Методикой;

2) рекомендаций по устранению, ограничению либо коррекции выявленных коррупциогенных факторов.

3.3. Заключение по результатам антикоррупционной экспертизы не должно содержать выводы о преднамеренном включении в закон (постановление) и проект коррупциогенных факторов, а также оценку коррупционных последствий действия соответствующих норм.

3.4. Заключение, содержащее вывод о наличии в тексте закона (постановления) коррупциогенных факторов, является основанием для рассмотрения вопроса о внесении в установленном Регламентом Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан порядке изменений в соответствующий закон (постановление).

3.5. При анализе законов (постановлений), проектов и подготовке заключения члены Комиссии Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан по противодействию коррупции оценивают наличие коррупциогенных факторов и их коррупционную опасность по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех касающихся закона (постановления) и проекта нормативных правовых актов в их совокупности, руководствуясь правосознанием и профессиональным опытом.