Постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 30 апреля 2009 г. N 30-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 4 Закона Республики Башкортостан от 17 декабря 2004 года N 133-з "О социальной поддержке жертв политических репрессий в Республике Башкортостан" в связи с жалобами граждан Дементьевой Анны Николаевны, Макарова Юрия Густавовича и Бочкарева Геннадия Петровича"

город Уфа

Конституционный Суд Республики Башкортостан в составе Председателя И. А. Адигамова, судей Ф. Р. Муратшина, Е. Л. Слепнева,

с участием стороны, обратившейся в Конституционный Суд Республики Башкортостан, - граждан Дементьевой Анны Николаевны, Макарова Юрия Густавовича и Бочкарева Геннадия Петровича, представителя стороны, издавшей акт, - заведующего отделом Секретариата Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан Р. Р. Ямалетдинова,

а также приглашенных в заседание полномочного представителя Президента Республики Башкортостан в Конституционном Суде Республики Башкортостан X. А. Тимершина, заведующего отделом Аппарата Правительства Республики Башкортостан Р. Т. Зинатуллиной, заместителя Министра юстиции Республики Башкортостан Н. М. Галеевой, старшего прокурора управления по надзору за соблюдением федерального законодательства Прокуратуры Республики Башкортостан Д. Р. Мухаметшина, заместителя Министра финансов Республики Башкортостан М. М. Сибагатуллиной, начальника юридического отдела Министерства финансов Республики Башкортостан А. Г. Кужаковой, начальника отдела назначения и организации выплат Министерства труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан Г. А. Лободина, начальника юридического отдела Министерства труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан X. Ф. Закирова, главного консультанта сектора по обеспечению деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Башкортостан И. В. Яковлевой,

руководствуясь частью первой статьи 106 Конституции Республики Башкортостан, статьями 3, 4, 38, 39, 42 и 77 Закона Республики Башкортостан "О Конституционном Суде Республики Башкортостан",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положения части 1 статьи 4 Закона Республики Башкортостан от 17 декабря 2004 года N 133-з "О социальной поддержке жертв политических репрессий в Республике Башкортостан".

Поводом к рассмотрению дела явились жалоба граждан Дементьевой Анны Николаевны и Макарова Юрия Густавовича, а также жалоба гражданина Бочкарева Геннадия Петровича на нарушение их конституционных прав названным положением вышеуказанного Закона.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Башкортостан оспариваемые заявителями законоположения.

Учитывая, что оба обращения касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Республики Башкортостан, руководствуясь статьей 51 Закона Республики Башкортостан "О Конституционном Суде Республики Башкортостан", соединил дела по этим обращениям в одном производстве.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Е. Л. Слепнева, объяснения сторон, выступления приглашенных, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Башкортостан установил:

1. Частью 1 статьи 4 Закона Республики Башкортостан от 17 декабря 2004 года N 133-з "О социальной поддержке жертв политических репрессий в Республике Башкортостан" предусматривается, что реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, постоянно проживающие на территории Республики Башкортостан и являющиеся инвалидами или пенсионерами, имеют право на ежемесячную денежную выплату. Ее размер на момент подачи жалоб составлял 370 рублей для реабилитированных лиц и 270 рублей для лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий.

Заявители считают, что данные меры социальной поддержки, установленные в меньшем объеме в сравнении с объемом льгот, ранее предоставлявшихся им в соответствии с Федеральным законом, являются ограничением их конституционных прав и просят признать указанную норму противоречащей части второй статьи 20 и части первой статьи 45 Конституции Республики Башкортостан, а также требуют восстановить льготы в натуральной форме, предоставлявшиеся им до 1 января 2005 года.

Как утверждает гражданин Г. П. Бочкарев, названной нормой нарушается также конституционный принцип равенства всех перед законом и судом, поскольку ежемесячная денежная выплата ему предоставляется в меньшем объеме в сравнении с объемом льгот, которые он ранее получал в другом субъекте Российской Федерации.

2. Республика Башкортостан - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; в Республике Башкортостан каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (часть первая статьи 11, часть первая статьи 45 Конституции Республики Башкортостан).

Социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "ж" части 1, Конституции Российской Федерации). Поэтому правовое регулирование социальной защиты отдельных категорий граждан, в том числе жертв политических репрессий, осуществляется федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Вопросы социальной защиты реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, имеющих инвалидность или являющихся пенсионерами, регулируются Законом Российской Федерации от 18 октября 1991 года N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий". В статье 16 данного Закона (в редакции Федерального закона от 23 декабря 2003 года N 186-ФЗ) до 1 января 2005 года было закреплено право реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, на предоставление им льгот в натуральной и денежной формах. Расходы, связанные с оказанием льгот указанным лицам, производились за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов с последующим возмещением произведенных расходов из федерального бюджета (пункт 14 Положения о порядке предоставления льгот реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 мая 1994 года N 419).

В новой редакции статьи 16, введенной Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определение мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Частью 2 данной статьи закреплено, что расходные обязательства по обеспечению мерами социальной поддержки данной категории граждан являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, Российская Федерация обеспечивает софинансирование мер социальной поддержки жертв политических репрессий путем предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий, исходя из фактической численности этой категории граждан, в пределах объемов средств, выделяемых на эти цели в федеральном бюджете на очередной финансовый год. Льготы в натуральной форме для жертв политических репрессий названной статьей не предусмотрены.

При этом Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ предписано, что при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены (часть 2 статьи 153). Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в своих Определениях от 1 декабря 2005 года N 462-О и от 18 апреля 2006 года 85-О, данное требование Федерального закона является гарантированным минимальным (базовым) уровнем социальной поддержки, которого должен придерживаться субъект Российской Федерации при решении вопросов об объеме мер социальной поддержки.

3. В Республике Башкортостан социальные гарантии и меры социальной поддержки реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, установлены Законом Республики Башкортостан от 17 декабря 2004 года N 133-з "О социальной поддержке жертв политических репрессий в Республике Башкортостан" (далее - Закон Республики Башкортостан).

3.1. В соответствии с первоначальной редакцией Закона Республики Башкортостан реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, постоянно проживающие на территории Республики Башкортостан и являющиеся инвалидами или пенсионерами, имели право на ежемесячную денежную выплату в размере 220 рублей - для реабилитированных лиц, 135 рублей - для лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий (часть 1 статьи 4). Размер ежемесячной денежной выплаты, установленной частью 1 настоящей статьи, подлежит индексации в порядке и сроки, определяемые Правительством Республики Башкортостан (часть 2 статьи 4).

Индексация размеров ежемесячной денежной выплаты осуществлена с 1 июля 2006 года и с 1 января 2007 года (Постановление Правительства Республики Башкортостан от 23 июня 2006 года N 176).

После окончания слушания настоящего дела Законом Республики Башкортостан от 17 декабря 2008 года N 81-з "О внесении изменений в Закон Республики Башкортостан "О социальной поддержке жертв политических репрессий в Республике Башкортостан" ежемесячная денежная выплата установлена в следующих размерах: для реабилитированных лиц - в размере 620 рублей, а для лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, - в размере 520 рублей.

3.2. Реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, установлены социальные гарантии, аналогичные льготам, ранее предусматривавшимся статьей 16 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий". Согласно статье 3 Закона Республики Башкортостан реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, имеют право на:

внеочередное оказание медицинской помощи;

первоочередную установку телефона;

внеочередной прием в стационарные учреждения социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов;

первоочередное приобретение путевок для санаторно-курортного лечения и отдыха;

первоочередное вступление в жилищно-строительные, садоводческие и огороднические некоммерческие объединения граждан.

3.3. В систему социальной защиты отдельных категорий граждан, в соответствии с подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции федеральных законов от 29 декабря 2006 года и от 18 октября 2007 года), входит предоставление отдельным категориям граждан, в том числе жертвам политических репрессий, пособий на оплату проезда на общественном транспорте.

В Республике Башкортостан реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, имеют право проезда по единым социальным проездным билетам в пределах территории Республики Башкортостан на пассажирском транспорте общего пользования, а также на 50-процентную скидку со стоимости проезда железнодорожным транспортом пригородного сообщения в летний период (Распоряжения Правительства Республики Башкортостан от 28 января 2005 года N 51-р, от 30 мая 2007 года N 577-р и от 21 июня 2007 года N 668-р).

4. Согласно исследованным в заседании документам Министерства финансов Республики Башкортостан и Министерства труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан, в Республике Башкортостан ежегодно увеличивается общий объем финансирования мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, в сравнении с объемом льгот и выплат, предоставлявшихся указанным лицам до 1 января 2005 года. Так, если расходы бюджета Республики Башкортостан в 2004 году на реализацию Закона Республики Башкортостан "О социальной поддержке жертв политических репрессий в Республике Башкортостан" составляли 17916 тысяч рублей, то в 2007 году - 39695,1 тысяч рублей.

Как следует из материалов правоприменительной практики, суды общей юрисдикции, проверив часть 1 статьи 4 Закона Республики Башкортостан от 17 декабря 2004 года N 133-з "О социальной поддержке жертв политических репрессий в Республике Башкортостан" (в редакции от 28 июня 2007 года N 442-з) на соответствие статье 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, пришли к выводу, что "объем финансирования соответствующих льгот и выплат не был уменьшен и реформирование социальной сферы, основой которой является замена льгот в натуральной форме денежными компенсациями, произведено в рамках Закона Республики Башкортостан от 17 декабря 2004 года N 133-з, принятого в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ" (Решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 28 июля 2008 года, Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 28 января 2009 года, дело N 49-Г 08-75).

Таким образом, из изложенного следует, что положения части 1 статьи 4 Закона Республики Башкортостан от 17 декабря 2004 года N 133-з "О социальной поддержке жертв политических репрессий в Республике Башкортостан" (в редакции Закона Республики Башкортостан от 28 июня 2007 года N 442-з) в системе действующего правового регулирования социальной защиты жертв политических репрессий не могут рассматриваться как ухудшающие их материальное положение, поскольку меры социальной поддержки предоставляются им в объеме не ниже гарантированного (базового) уровня и допускают возможность дальнейшего повышения достигнутого уровня социальной защиты данной категории граждан, и, следовательно, не умаляют конституционные права жертв политических репрессий.

5. В своем обращении заявители просят отменить меру социальной поддержки, предоставляемую им в виде ежемесячной денежной выплаты, и восстановить льготы в натуральной форме, ранее предусматривавшиеся статьей 16 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий".

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 27 декабря 2005 года N 502-О, ежемесячная денежная выплата не подлежит конвертации в натуральную форму. По своей правовой природе она является элементом механизма восполнения потерь для граждан, ранее являвшихся получателями льгот и гарантий, и, таким образом, направлена на обеспечение стабильности гарантированного юридического статуса жертв политических репрессий.

Установление социальной поддержки, выбор ее форм для реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, относится к дискреционным полномочиям законодателя субъекта Российской Федерации. В Республике Башкортостан при переходе к новой системе социальной защиты, предполагающей замену льгот в натуральной форме на денежные компенсации, социальная поддержка реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, в настоящее время предоставляется в натуральной и денежной формах.

6. Заявитель Г. П. Бочкарев полагает, что оспариваемой нормой нарушается конституционный принцип равенства всех перед законом и судом, поскольку меры социальной поддержки предоставляется ему в меньшем объеме, чем объем льгот, который он получал до апреля 2005 года в другом субъекте Российской Федерации.

В своем Определении от 1 декабря 2005 года N 462-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что равенство лиц, имеющих одно и то же право на социальную поддержку, но проживающих в различных субъектах Российской Федерации, обеспечивается недопустимостью отказа со стороны субъекта Российской Федерации от установления мер социальной поддержки и требованием о сохранении базового уровня обеспечения по состоянию на 31 декабря 2004 года (с учетом индексации). Введение же субъектами Российской Федерации дополнительной по сравнению с базовым уровнем меры социальной поддержки осуществляется в пределах компетенции соответствующих органов государственной власти субъекта Российской Федерации, и не может рассматриваться как нарушение принципа равенства. Принцип равенства, предполагая равный подход к формально равным субъектам, не обусловливает необходимость предоставления одинаковых гарантий лицам, проживающим в различных субъектах Российской Федерации и относящимся к разным категориям; равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем.

Гражданин Бочкарев Г. П. после переезда в Республику Башкортостан получает меры социальной поддержки в том же объеме, что и другие реабилитированные лица, проживающие в Республике Башкортостан.

Руководствуясь частью 1 статьи 74, статьями 75, 76, 77, 78 и 82 Закона Республики Башкортостан "О Конституционном Суде Республики Башкортостан", Конституционный Суд Республики Башкортостан постановил:

1. Признать часть 1 статьи 4 Закона Республики Башкортостан от 17 декабря 2004 года N 133-з "О социальной поддержке жертв политических репрессий" соответствующей Конституции Республики Башкортостан.

2. Настоящее Постановление не может быть пересмотрено иным судом, вступает в силу после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в "Ведомостях Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан".

Конституционный Суд Республики Башкортостан

N 30-П