Решение Верховного суда Республики Башкортостан от 20 сентября 2010 г. В удовлетворении заявления истца отказано, поскольку оспариваемые нормы Закона Республики Башкортостан от 04.06.2004 года N 84-з "Об административных правонарушениях" приняты в пределах компетенции законодательного органа республики и признаны не противоречащими федеральному законодательству

Решение Верховного суда Республики Башкортостан
от 20 сентября 2010 г.

Именем Российской Федерации

г. Уфа

Верховный суд Республики Башкортостан в составе:

председательствующего - судьи Верховного суда Республики Башкортостан Касимовой З.Ш.,

при секретаре Сыртлановой О.В.,

с участием прокурора прокуратуры Республики Башкортостан Исмагилова Р.Р.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 20 сентября 2010 года

гражданское дело по заявлению индивидуального предпринимателя Колесникова С. П. о признании статьи 30.1 Закона Республики Башкортостан от 04.06.2004 года N 84-з "Об административных правонарушениях" недействующей с момента вступления в силу, установил:

27 мая 2004 года Государственным Собранием - Курултаем Республики Башкортостан принят Закон "Об административных правонарушениях" N 84-з (далее по тексту - Закон Республики Башкортостан N 84-з), который был подписан Президентом Республики Башкортостан 4 июня 2004 года.

В этот Закон внесены изменения законами Республики Башкортостан от 24 ноября 2008 года N 73-з, 2 декабря 2009 года N 184-з и от 29 марта 2010 года N 232-з.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Слова "от 24 ноября 2008 года N 73-з" следует читать как "от 24 ноября 2008 года N 72-з"

Закон Республики Башкортостан N 84-з опубликован в Ведомостях Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан и в газете "Республика Башкортостан".

Индивидуальный предприниматель Колесников Сергей Павлович обратился в Верховный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании статьи 30.1 этого Закона недействующей с момента вступления в законную силу.

Свои требования заявитель обосновывает тем, что нормы этой статьи не соответствуют федеральному законодательству, регулирующему правоотношения, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, кроме того, они носят неопределенный характер, что допускает произвол в правоприменительной практике при привлечении к административной ответственности за нарушение законодательства субъекта Российской Федерации и нормативных правовых актов местного самоуправления.

Заявитель утверждает, что являясь индивидуальным предпринимателем, он осуществляет деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, имеет лицензию на осуществление этой деятельности. Федеральным законодательством очерчен круг его прав и обязанностей, но оспариваемые им нормы возлагают на него дополнительные обязанности и устанавливают ответственность за их неисполнение.

В судебном заседании представители заявителя Варицкий В.Н. и Заборский Ю.А. (доверенность от ... года) его требования поддержали и просили их удовлетворить по основаниям, указанным в заявлении.

Представители Государственного собрания Республики Башкортостан Ямалетдинов Р.Р. (доверенность от ... года N ...ГС), Администрации Президента Республики Башкортостан Тимершин Х.А. (доверенность N ... от ... года) просили отказать в удовлетворении заявленных требований в связи с тем, что оспариваемые нормы приняты в соответствии с полномочиями законодательных (представительных) органов власти субъекта Российской Федерации; установление административной ответственности по вопросам, отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, является полномочием субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и может осуществляться законом субъекта Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителей участников судебного процесса, проанализировав их доводы и возражения, суд считает, что заявление Колесникова С.П. не подлежит удовлетворению.

При рассмотрении данного дела заявителем не ставится вопрос о соответствии федеральному законодательству законодательства Республики Башкортостан и нормативных правовых актов муниципальных образований об организации пассажирских перевозок. Вместе с тем, поскольку им оспариваются нормы, регламентирующие административную ответственность за неисполнение этих нормативных правовых актов, для судебного анализа оспариваемых заявителем норм необходимо выяснение наличия полномочий субъекта Российской Федерации и муниципальных образований в регламентации правоотношений по организации пассажирских перевозок и их безопасности.

Согласно пунктам "в", "ж", "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а также гражданское законодательство и установление правовых основ единого рынка находятся в ведении Российской Федерации, а защита прав, свобод человека, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, административное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункты "б", "д", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации); осуществление охраны общественного порядка органами местного самоуправления относится к вопросам местного значения (статья 132, часть 1).

В силу ст. 73 Конституции Российской Федерации, применительно к сфере транспортного обслуживания населения, по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации могут принимать соответствующие нормативные правовые акты административно-правового характера.

В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 4 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит не только из федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, но и из законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" отношения, связанные с оказанием услуг автомобильным транспортом и не урегулированные данным Федеральным законом, регулируются другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 1 статьи 1).

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности положений статей 6 и 7 Закона Краснодарского края "Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае" в связи с жалобой граждан Береснева В.А., Дудко В.А. и других от 13 июля 2010 года, которое подано представителями заявителя суду, подробно исследован вопрос о правомочиях субъекта Российской Федерации в регулировании правоотношений по организации пассажирских перевозок.

В этом постановлении говорится о том, что такие правомочия субъект Российской Федерации имеет, но издаваемые ими нормативные правовые акты должны соответствовать федеральному законодательству и не могут ему противоречить.

Вопрос о праве субъекта Российской Федерации - Республики Башкортостан на регулирование правоотношений в области организации пассажирских перевозок исследовался Верховным судом Республики Башкортостан при рассмотрении гражданского дела по заявлению другого индивидуального предпринимателя Нурисламова И.В., который просил признать частично недействующим Закон Республики Башкортостан от 17.12.2008 года N 77-з "Об организации транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом на территории Республики Башкортостан".

Решением Верховного суда Республики Башкортостан от 1 июня 2010 года в удовлетворении его требований было отказано. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 4 августа 2010 года это решение оставлено без изменения.

Согласно пунктам 1-3 статьи 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года с последующими изменениями, по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования; за неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Из п.п. 5, 7 статьи 14 этого Федерального закона следует, что к вопросам местного значения поселения относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 5 в редакции Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ); создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения.

Из пунктов 5 и 6 статьи 15 этого Федерального закона следует, что к вопросам местного значения муниципального района относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 5 в ред. Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ); создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.

Из пункта 4 статьи 6 Федерального закона N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" от 10 декабря 1995 года следует, что органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Таким образом, субъект Российской Федерации и муниципальные образования вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и безопасности дорожного движения в пределах своих полномочий, не противоречащие федеральному законодательству.

В силу части 1 статьи 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно статье 1.3 КоАП РФ к предмету ведения Российской Федерации отнесено установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Из пункта 1 части 1 статьи 1.3.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует, что к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов местного самоуправления.

В пункте 39 части 1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Статья 30.1 Закона Республики Башкортостан N 84-з содержит три части.

В первой части этой статьи регламентируется ответственность за непринятие мер по организации безопасности пассажирских перевозок, предусмотренных законодательством Республики Башкортостан об организации транспортного обслуживания населения.

В диспозиции второй части этой статьи говорится об осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок без заключения договора на выполнение указанных перевозок.

В третьей части предусмотрена ответственность за нарушение муниципальных нормативных правовых актов об организации транспортного обслуживания населения пассажирским транспортом в границах поселения, городского округа, между поселениями в границах муниципального района.

Оспаривая нормы, содержащиеся в этой статье, заявитель указывает на то, что в настоящее время деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом полностью урегулирована федеральными законами, а субъект Российской Федерации не вправе устанавливать административную ответственность за нарушения норм, регламентированных федеральными законами.

С этим утверждением нельзя согласиться в связи с тем, что в нормах статьи 30.1 Закона N 84-з отмечается, что в них предусмотрена ответственность за нарушение законодательства Республики Башкортостан и нормативных правовых актов муниципальных образований.

Поскольку, как отмечалось выше, законодатель субъекта Российской Федерации и муниципальное образование вправе регламентировать деятельность по организации транспортного обслуживания населения соответственно в субъекте и муниципальном образовании, установление административной ответственности за нарушение норм, регламентирующих эту деятельность, субъектом Российской Федерации предусмотрено Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации, нельзя признать обоснованными доводы заявителя и его представителей о несоответствии оспариваемых норм федеральному законодательству.

Заявитель и его представители утверждают, что нормы, предусмотренные в статье 30.1 Закона Республики Башкортостан N 84-з, носят неопределенный характер, поскольку в них не указаны правонарушения, за которые установлена административная ответственность.

С этим аргументом заявителя суд также согласиться не может.

Оспариваемые заявителями нормы носят бланкетный характер, поскольку они регламентируют административную ответственность за нарушение законодательства республики и нормативных правовых актов муниципальных образований в области организации пассажирских перевозок, т.е. отсылают к нормам республиканского законодательства и нормативным правовым актам муниципальных образований, исполнение которых они обеспечивают путем установления ответственности за их нарушение.

Такая же правовая конструкция применяется и в федеральном законодательстве.

В частности, статья 6.3 КоАП Российской Федерации, отсылающая к большому количеству нормативных правовых актов, предусматривает ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в неисполнении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, требований технических регламентов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий (в редакции Федерального закона от 28.12.2009 N 380-ФЗ).

Статья 6.4 КоАП Российской Федерации предусматривает ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта.

Такой же бланкетной нормой является статья 6.5 этого Кодекса, предусматривающая ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде, а также к питьевому и хозяйственно-бытовому водоснабжению (в ред. Федерального закона от 14.07.2008 N 118-ФЗ).

Таким образом, отсылочный характер оспариваемых норм не свидетельствует об их неопределенности.

Представители заявителя не согласны с тем, что в части первой ст. 30.1 Закона Республики Башкортостан N 84-з установлена административная ответственность за нарушения всех норм законодательства Республики Башкортостан по организации безопасности пассажирских перевозок, а в части второй этой статьи предусмотрена отдельная ответственность за осуществление перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок без заключения договора на выполнение указанных перевозок, что влечет неопределенность оспариваемых норм, поскольку дает возможность привлечения к административной ответственности и по части 1 и по части 2 данной статьи за одно и то же правонарушение.

С этим утверждением также нельзя согласиться.

Соответствие федеральному законодательству положения Закона Республики Башкортостан N 77-з "Об организации транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом на территории Республики Башкортостан" от 17.12.2008 года (с последующими изменениями) о заключении договора на выполнение перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок, проверено Верховным судом Республики Башкортостан при рассмотрении заявления индивидуального предпринимателя Нурисламова И.В. о признании частично недействующим этого Закона. Судебное решение по этому делу вступило в законную силу.

Принятие отдельной нормы, регламентирующей ответственность за осуществление перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок, без заключения договора на выполнение указанных перевозок, установление более строгой ответственности за это правонарушение, обусловлено особой общественной значимостью положений о заключении такого договора и большей общественной опасностью этого правонарушения.

Такие правовые конструкции применяются также и в федеральном законодательстве.

В приведенных выше нормах Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации предусмотрена административная ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в неисполнении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, требований технических регламентов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий (ст. 6.3), в то же время имеются отдельные нормы, предусматривающие ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта (ст. 6.4) и за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде, а также к питьевому и хозяйственно-бытовому водоснабжению (ст. 6.5).

Таким образом, сравнительный анализ оспариваемых положений с федеральными нормами приводит к выводу о том, что оспариваемые нормы Закона Республики Башкортостан N 84-з приняты в пределах компетенции законодательного (представительного) органа республики, федеральному законодательству не противоречат.

В соответствии с частью 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Руководствуясь статьями 194-199, 253 ГПК Российской Федерации, Верховный суд Республики Башкортостан решил:

В удовлетворении заявления индивидуального предпринимателя Колесникова С. П. о признании статьи 30.1 Закона Республики Башкортостан от 04.06.2004 года N 84-з "Об административных правонарушениях" отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного суда Республики Башкортостан

З.Ш. Касимова