Решение Верховного суда Республики Башкортостан от 5 августа 2011 г. N 3-52/2011 О признании противоречащими закону и недействующими отдельных положений постановления Правительства Республики Башкортостан от 20.07.2007 года N 200 "Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот, оставшихся без попечения родителей"

Решение Верховного суда Республики Башкортостан
от 5 августа 2011 г. N 3-52/2011

Именем Российской Федерации

г. Уфа

Верховный Суд Республики Башкортостан в составе: председательствующего - судьи Касимовой З.Ш.,

при секретаре судебного заседания - Муглиевой  Р.P.,

с участием прокурора - Машакаевой А.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 5 августа 2011 года гражданское дело по заявлению Прокурора Республики Башкортостан о признании противоречащими закону и недействующими отдельных положений постановления Правительства Республики Башкортостан от 20.07.2007 года N 200 "Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот, оставшихся без попечения родителей", установил:

20 июля 2007 года Правительством Республики Башкортостан принято постановление N 200 "Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - постановление).

Текст постановления опубликован в "Ведомостях Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан", 11.09.2007, N 17 (263), ст. 877.

Постановлениями Правительства Республики Башкортостан от 09.11.2009 N 415, от 21.01.2011 N 7 в постановление внесены изменения.

Прокурор Республики Башкортостан обратился в Верховный Суд Республики Башкортостан с заявлением о признании отдельных положений постановления, противоречащими федеральному законодательству.

В этом заявлении оспаривается пункт 1 постановления, согласно которому детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, детям, находящимся под опекой (попечительством), лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющим закрепленных жилых помещений, предоставляются жилые помещения по договорам социального найма в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством, площадью не ниже установленной в соответствующем муниципальном образовании нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, но не более 33 кв. м - для одиноко проживающих детей-сирот; 42 кв. м - на семью из двух человек, являющихся детьми-сиротами; 18 кв. м - на каждого члена семьи при ее численности три человека и более, являющихся детьми-сиротами.

Прокурор Республики Башкортостан считает, что пункт 1 постановления противоречит абзацу 2 пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", согласно которому дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждении всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм, а согласно части 2 статьи 50 Жилищного кодекса Российской Федерации норма предоставления площади жилого помещения устанавливается органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в соответствующем муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договорам социального найма, и других факторов. Таким образом, федеральным законодательством не предусмотрена возможность установления нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации предельных размеров жилых помещений, предоставляемых указанным категориям граждан.

Далее, в заявлении Прокурора Республики Башкортостан говорится, что вопреки требованиям статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливающей, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации осуществляется законами субъектов Российской Федерации; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается, абзацем 3 пункта 2, пунктами 3, 6, 8 постановления полномочия по предоставлению указанным категориям детей жилых помещений возложены на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Башкортостан. Между тем, Законом Республики Башкортостан от 28.12.2005 года N 260-з "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан" органы местного самоуправления муниципальных образований наделены государственными полномочиями Республики Башкортостан по социальной поддержке, за исключением полномочий по обеспечению жилой площадью детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях).

Кроме того, в заявлении Прокурора Республики Башкортостан оспаривается пункт 6 Порядка постановки на регистрационный учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей, находящихся под опекой (попечительством), лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленного жилого помещения, утвержденного постановлением, согласно которому, в случае установления факта несвоевременной подачи заявления о постановке на региональный учет детей-сирот в качестве нуждающихся в жилых помещениях органы опеки и попечительства вправе самостоятельно произвести действия по постановке на учет указанных граждан. В данном случае Прокурор Республики Башкортостан считает, что имеет место диспозитивное установление возможности совершения органами опеки и попечительства действий по осуществлению контроля над своевременной постановкой на регистрационный учет указанной в этом пункте категории граждан, что является коррупциогенным фактором (определением компетенции по формуле "вправе") в соответствии с подпунктом "б" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96.

В судебном заседании старший прокурор отдела по надзору за законностью правовых актов Прокуратуры Республики Башкортостан Исмагилов Р.Р. (доверенность от ... года ...) и прокурор этого отдела Машакаева А.С. (доверенность от ... года ...) требования, изложенные в заявлении Прокурора Республики Башкортостан, поддержали и просили их удовлетворить.

Представитель Правительства Республики Башкортостан Ступин С.П. (доверенности от ... года ... с правом передоверия и от ... года ... в порядке передоверия) требования Прокурора Республики Башкортостан признал, объяснив, что Правительством Республики Башкортостан готовится постановление о внесении изменений в оспариваемые пункты с целью приведения их в соответствие с действующим федеральным законодательством.

Изучив материалы дела, выслушав и обсудив доводы участников процесса, суд считает, что заявление Прокурора Республики Башкортостан подлежит удовлетворению.

Защиту семьи и детства, а также социальную защиту, включая социальное обеспечение, Конституция Российской Федерации относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "ж" части 1).

Исходя из требований п. 2 статьи 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации, которые должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий (пункт 4).

Разрешение вопросов социальной поддержки детей-сирот, безнадзорных детей и детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 данного Федерального закона отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Правоотношения, возникающие в связи с предоставлением и обеспечением органами государственной власти дополнительных гарантий по социальной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, регулируются Федеральным законом "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" от 21.12.1996 N 159-ФЗ.

В частности, данный Федеральный закон предусматривает обязанность обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм после окончания их пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, органами исполнительной власти по месту жительства (абзац второй пункта 1 статьи 8).

Согласно части 3 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации отдельным категориям граждан, определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации (в данном случае - детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей) жилые помещения по договору социального найма предоставляются из жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации.

Из приведенных норм федерального законодательства следует, что предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, является государственным полномочием субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, возлагается на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, одним из принципов деятельности которых, в силу подпункта "ж" пункта 1 статьи 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", является самостоятельное осуществление принадлежащих им полномочий.

Вместе с тем, Конституция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации признается и гарантируется, в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти (статья 12).

Из статьи 132 Конституции Российской Федерации следует, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем - федеральным или субъекта Российской Федерации - и только в форме закона с учетом установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 71, 72 и 73).

Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями регулируется Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с частью 6 статьи 19 наделение органов муниципальной власти отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

Частью 4 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации закреплено, что определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан жилые помещения из муниципального фонда могут предоставляться органами местного самоуправления лишь при условии наделения их в установленном законом порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями.

Из приведенных законоположений следует, что обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, вне очереди жилыми помещениями не ниже установленных социальных норм может быть возложено на органы местного самоуправления только в случае наделения их соответствующими полномочиями в порядке, установленном Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в данном случае путем принятия закона субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 6 статьи 19 этого Федерального закона закон субъекта Российской Федерации, которым органы муниципальной власти наделяются отдельными государственными полномочиями, в обязательном порядке должен содержать, в том числе и способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, включая региональные государственные минимальные социальные стандарты (п. 3) перечень, подлежащих передаче в пользование и (или) в управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня (п. 4); порядок отчетности органов местного самоуправления о выполнении переданных им отдельных государственных полномочий (п. 5); порядок осуществления органами государственной власти контроля над исполнением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, выполняющих указанный контроль (п. 6).

В абзаце 3 пункта 2 постановления (оспариваемом заявителем) установлено, что перечисление средств в бюджеты муниципальных образований для финансирования расходов по предоставлению жилых помещений детям-сиротам производится исходя из общей площади жилого помещения, предоставляемого в соответствии с пунктом 1 настоящего постановления, и средней рыночной стоимости 1 кв. м общей площади жилья в муниципальных районах, городских поселениях и городских округах Республики Башкортостан, ежеквартально утверждаемой Государственным комитетом Республики Башкортостан по строительству и архитектуре, но не более фактической стоимости предоставляемого жилья.

В этой норме регламентируется способ (методика) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, включая региональные государственные минимальные социальные стандарты, что в соответствии с пунктом 3 части 6 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" может быть установлено законом субъекта Российской Федерации. Регламентация этого положения в постановлении правительства (органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации является нарушением приведенных норм федерального законодательства.

В пункте 3 постановления говорится, что финансирование расходов по предоставлению жилых помещений детям-сиротам осуществляется путем перечисления средств бюджета Республики Башкортостан в доход бюджетов муниципальных районов и городских округов Республики Башкортостан на основании следующих документов:

распоряжения Правительства Республики Башкортостан о распределении лимитов капитальных вложений, предусмотренных на указанные цели, между администрациями муниципальных районов и городских округов Республики Башкортостан;

заявки Министерства образования Республики Башкортостан, сформированной по соответствующим заявкам администраций муниципальных районов и городских округов Республики Башкортостан, на выделение средств из бюджета Республики Башкортостан на финансирование указанных расходов с указанием детей-сирот - получателей государственной поддержки;

документов, подтверждающих стоимость жилья, предоставляемого детям-сиротам.

В абзаце 5 этого пункта сказано, что оплата жилья, приобретаемого детям-сиротам, осуществляется с лицевых счетов администраций муниципальных районов и городских округов Республики Башкортостан, открытых в территориальных финансовых управлениях Министерства финансов Республики Башкортостан.

Как видно в этом пункте определен порядок финансирования расходов на приобретение жилья указанным категориям граждан, что в соответствии с пунктом 4 части 6 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" может быть установлено законом субъекта Российской Федерации, а не постановлением органа исполнительной власти субъекта.

В пунктах 6 и 8 постановления речь идет о документах, которых администрации муниципальных образований обязаны предоставлять в Министерство образования Республики Башкортостан, и установлено, что ответственность за своевременное предоставление заявок на выделение лимитов капитальных вложений и средств на финансирование расходов по обеспечению жильем детей-сирот, а также за достоверность содержащихся в них данных, документов, подтверждающих стоимость предоставляемых жилых помещений, сведений об использовании выделенных средств несут администрации муниципальных районов и городских округов Республики Башкортостан.

Таким образом, в этих двух пунктах регламентирован порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий и контроля над осуществлением этих полномочий, что в соответствии с пунктом 5 и 6 части 6 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" может быть установлено законом субъекта Российской Федерации, следовательно, пункты 6 и 8 постановления также федеральному законодательству не соответствуют.

Кроме того, как правильно отмечено в заявлении Прокурора Республики Башкортостан Законом Республики Башкортостан от 28.12.2005 N 260-з "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан" органы местного самоуправления муниципальных образований наделены государственными полномочиями Республики Башкортостан по социальной поддержке, за исключением полномочий по обеспечению жилой площадью детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), следовательно, Законом Республики Башкортостан установлено, что органы местного самоуправления не наделяются полномочиями по обеспечению жилой площадью указанной категории граждан.

Согласно разъяснению, содержащемуся в пункте 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 48 от 29 ноября 2007 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Суд считает обоснованными требования Прокурора Республики Башкортостан о несоответствии федеральному законодательству пункта 1 постановления, в котором определены пределы размеров жилых помещений, предоставляемых детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, не имеющим закрепленных жилых помещений.

Согласно части 2 статьи 50 Жилищного кодекса Российской Федерации норма предоставления площади жилого помещения устанавливается органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в соответствующем муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договорам социального найма, и других факторов.

Федеральным законодательством не предоставлена возможность установления нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации предельных размеров жилых помещений, предоставляемых указанным категориям граждан.

Как уже отмечалось, вопросы защиты семьи и детства Конституция Российской Федерации относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Согласно пунктам 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Поскольку пункт 1 постановления не соответствует федеральному закону, имеющему большую юридическую силу, он подлежит признанию недействующим в соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ.

Постановлением утвержден Порядок постановки на регистрационный учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей, находящихся под опекой (попечительством), лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленного жилого помещения (далее - Порядок).

В пункте 6 Порядка утверждается, что органы опеки и попечительства осуществляют контроль над своевременной постановкой на регистрационный учет указанной категории граждан. В случае установления факта несвоевременной подачи заявления о постановке на регистрационный учет детей-сирот в качестве нуждающихся в жилых помещениях органы опеки и попечительства вправе самостоятельно произвести действия по постановке на учет указанных граждан.

Принимая во внимание, что в Федеральном законе "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" от 21 декабря 1996 года N 159, в частности, статье 8, регламентирующей дополнительные гарантии прав на имущество и жилое помещение, не содержится какого-либо различия правового положения данной категории граждан по тем или иным основаниям, суд считает, что предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, должно осуществляться на одинаковых условиях, без каких-либо предпочтений, исключений либо ограничений дискриминационного характера для отдельных групп из их числа.

Поскольку вероятность постановки на учет детей-сирот органами опеки и попечительства в оспариваемой норме Порядка поставлена в зависимость от усмотрения этих органов, т.е. создается реальная возможность оказания предпочтения, исключения либо ограничения дискриминационного характера при постановки на учет того или иного ребенка-сироты, суд согласен с мнением Прокурора Республики Башкортостан о том, что рассматриваемая норма содержит дискреционные полномочия в виде диспозитивного установления возможности совершения органами опеки и попечительства действий по постановке на учет указанных граждан. В связи с этим, данная норма также не соответствует закону, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-199, 253 ГПК Российской Федерации, Верховный Суд Республики Башкортостан решил:

Заявление Прокурора Республики Башкортостан удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления настоящего решения в силу пункт 1, абзац 3 пункта 2, пункты 3, 6 и 8 постановления Правительства Республики Башкортостан от 20.07.2007 N 200 "Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", пункт 6, утвержденного этим постановлением Порядка постановки на регистрационный учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей, находящихся под опекой (попечительством), лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленного жилого помещения.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный Суд Республики Башкортостан в течение 10 дней со дня изготовления мотивированного решения.

Судья Верховного суда Республики Башкортостан

З.Ш. Касимова