Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1992 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности постановления Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 года "О толковании статьи 183 Конституции (Основного Закона) РСФСР"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, заместителя Председателя Н.В.Витрука, судей Э.М.Аметистова, Н.Т.Ведерникова, Г.А.Гаджиева, А.Л.Кононова, В.О.Лучина, В.И.Олейника, Н.В.Селезнева, О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева,

с участием представителей группы народных депутатов Российской Федерации, направившей ходатайство в Конституционный Суд Российской Федерации, В.Н.Подопригоры - председателя Комитета Верховного Совета Российской Федерации по вопросам межреспубликанских отношений, региональной политике и сотрудничеству, С.Е.Донцова - кандидата юридических наук; представителей Верховного Совета Российской Федерации как стороны, издавшей рассматриваемый акт, Г.С.Жукова - председателя Комитета Верховного Совета Российской Федерации по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию самоуправления, И.В.Муравьева - заместителя председателя того же Комитета,

руководствуясь частью первой статьи 165 и статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, пунктом 2 части первой статьи 57 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности постановления Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 года N 2053-I "О толковании статьи 183 Конституции (Основного Закона) РСФСР" (опубликовано в "Ведомостях Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР", 1992, N 5, ст.177).

Поводом к рассмотрению дела, согласно части четвертой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, послужило ходатайство группы народных депутатов Российской Федерации, содержащее требование признать названное постановление неконституционным.

Основанием для рассмотрения дела, согласно части первой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской федерации, явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли названное постановление Конституции Российской Федерации по содержанию норм и форме.

Руководствуясь частью четвертой статьи 1 и статьей 32 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Законом РСФСР от 24 мая 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" статья 183 Конституции РСФСР, определяющая, что столицей России является город Москва, была дополнена следующим положением: "Статус столицы, структура и компетенция органов власти и управления города Москвы устанавливаются законом РСФСР".

Постановлением Верховном Совета РСФСР от 18 декабря 1991 года N 2053-I "О толковании статьи 183 Конституции (Основного Закона) РСФСР" было определено, что компетенция, порядок организации и деятельности органов власти и управления города Москвы регулируются Законом РСФСР от 6 июля 1991 года "О местном самоуправлении в РСФСР". Указанные органы, кроме того, дополнительно наделялись полномочиями краевых, областных органов власти и управления в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации в части, не противоречащей Конституции РСФСР. В пункте 2 постановления также устанавливалось, что "правоотношения, связанные со статусом города Москвы как столицы РСФСР, в том числе взаимные права и обязательства органов государственной власти и управления РСФСР и города Москвы, регулируются отдельным законом РСФСР".

В ходатайстве народных депутатов отмечается, что постановление Верховного Совета от 18 декабря 1991 года не соответствует статье 183 Конституции РСФСР (в редакции от 24 мая 1991 года). По их мнению, употребление в указанной статье термина "закон" в единственном числе свидетельствует о том, что законодатель в одном акте, а именно в едином законе, должен закрепить и статус Москвы как столицы, и структуру органов власти и управления Москвы как города. Постановление Верховного Совета от 18 декабря 1991 года, как полагают авторы ходатайства, напротив, исходит из того, что нет единого статуса Москвы, а есть статус Москвы-города и статус Москвы-столицы.

Законодатель употребляет в Конституции термин "закон" для обозначения акта высшей юридической силы, изданного высшим органом государственной власти, отличающегося от иных правовых актов. Норма статьи 183 в редакции от 24 мая 1991 года, рассматриваемая в совокупности с другими нормами статей Конституции РСФСР, не позволяет сделать вывод о том, сколько таких законов в данном случае необходимо иметь - один или несколько. Этот вопрос не решен ни в статье 183 в редакции от 24 мая 1991 года, ни в других статьях Конституции РСФСР в ныне действующей редакции (например, в статьях 3, 33, 34, 36, 40, 44).

Однако на четвертом Съезде народных депутатов Российской Федерации при дополнении статьи 183 Конституции воля законодателя была направлена на то, чтобы регулирование всего комплекса отношений, связанных со статусом столицы, структурой и компетенцией органов власти и управления города Москвы, осуществлялось в одном законе.

2. В соответствии с пунктом 8 части первой статьи 109 Конституции, Верховный Совет вправе толковать законы, в том числе Основной Закон Российской Федерации. Что касается рассматриваемого постановления Верховного Совета, то оно не является лишь актом толкования. В нем не разъясняются употребляемые в статье 183 Конституции понятия "статус столицы", "структура органов власти и управления города Москвы", а устанавливаются, по существу, две новые нормы, касающиеся компетенции, порядка организации и деятельности органов власти и управления Москвы. При этом законодатель в постановлении оперирует иными, нежели в статье 183 Конституции, понятиями: в нем идет речь не о структуре и компетенции органов власти и управления города Москвы, а о компетенции, порядке организации и деятельности этих органов.

В постановлении Верховного Совета назван конкретный закон, а именно Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", которым должны регулироваться компетенция, порядок организации и деятельности органов власти и управления города Москвы, а также указано на необходимость регулирования отдельным законом статуса Москвы как столицы Российской Федерации. Но ни в Конституции, ни в Законе "О местном самоуправлении в РСФСР" не содержится указаний на то, что действие данного Закона распространяется на город Москву. Нормоустановительный характер имеет и положение рассматриваемого постановления о наделении органов власти и управления города Москвы полномочиями краевых, областных органов власти и управления.

Верховный Совет Российской Федерации вправе устанавливать статус столицы, структуру и компетенцию органов власти и управления города Москвы только в форме закона. Принятие же Верховным Советом постановления, а не закона противоречит статье 183 Конституции как в прежней, так и в ныне действующей редакции. Своим постановлением Верховный Совет фактически внес изменение в Конституцию. Между тем внесение изменений и дополнений в Конституцию относится к исключительному ведению Съезда народных депутатов Российской Федерации.

Таким образом, в постановлении Верховного Совета был искажен смысл статьи 183 Конституции.

3. Статья 183 Конституции Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 года устанавливает, что статус столицы, структура и компетенция органов власти и управления города Москвы регулируются законами Российской Федерации, а не одним законом. Новая редакция не меняет вывода о несоответствии рассматриваемого постановления Верховного Совета Конституции Российской Федерации. Сам факт изменения статьи 183 Конституции является доказательством того, что Верховный Совет в своем постановлении от 18 декабря 1991 года вышел за пределы толкования.

Новая редакция статьи 183 Конституции Российской Федерации не подтверждает и позиции Верховного Совета относительно того, что статус и компетенция органов власти и управления города Москвы определяются, в частности, Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР".

Конституция Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 года не относит Советы народных депутатов городов Москвы и Санкт-Петербурга к системе местного самоуправления. Они входят в систему представительных органов государственной власти наряду с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов (статья 85 раздела IV "Советы народных депутатов Российской Федерации и порядок их избрания", раздел VII "Местное самоуправление в Российской Федерации" Конституции в редакции от 21 апреля 1992 года). Распространение действия Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" на город Москву противоречит этим новым конституционным положениям о разграничении системы представительных органов государственной власти и системы местного самоуправления.

Рассматриваемым постановлением Верховного Совета нарушается и компетенция федеральных органов государственной власти, закрепленная в Конституции Российской Федерации.

Пунктом "г" части первой статьи 72 Основного Закона в редакции от 21 апреля 1992 года к ведению федеральных органов государственной власти отнесено установление общих принципов организации системы органов представительной и исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Что касается других вопросов, относящихся к статусу города Москвы, то в соответствии с пунктами "а", "в" и "м" части первой, частями второй и третьей статьи 84 Конституции Российской Федерации их решение входит в совместную компетенцию федеральных органов государственной власти и Московского городского Совета народных депутатов.

В сфере совместного ведения федеральные органы государственной власти издают Основы законодательства, в том числе по вопросам установления общих принципов территориальном деления и организации местного самоуправления в краях, областях, городах Москве и Санкт-Петербурге. В соответствии с федеральными законами, Московский городской Совет народных депутатов, согласно пункту "г" части первой статьи 72, пунктам "а", "в", и "м" части первой, частям второй и третьей статьи 84.1 и статье 84.12 Конституции, вправе осуществлять в пределах своей компетенции собственное правовое регулирование, принимая Устав города Москвы и другие правовые акты.

В силу пункта 66 раздела VIII Закона Российской Федерации от 21 апреля 1992 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики", до принятия предусмотренных статьей 84.11 Конституции Российской Федерации Основ законодательства Российской Федерации по вопросам совместного ведения федеральных органов государственной власти и краевых, областных, Московского и Санкт-Петербургского городских Советов народных депутатов применяются действующие законы Российской Федерации, относящиеся к краевым, областным, Московскому и Санкт-Петербургскому городским Советам народных депутатов, в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. До принятия законов по указанным вопросам, а также при противоречии действующих законов Конституции краевые, областные, Московский и Санкт-Петербургский городские Советы народных депутатов вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование (часть третья статьи 84.11 Конституции).

Таким образом, постановление Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 года N 2053-I "О толковании статьи 183 Конституции (Основного Закона) РСФСР" не соответствует статье 183 Конституции Российской Федерации в прежней и ныне действующей редакциях, а также пункту "г" части первой статьи 72, пунктам "а", "в" и "м" части первой, частям второй и третьей статьи 84.11, статьям 84.12 и 85 Конституции Российской Федерации.

На основании изложенного и руководствуясь пунктами 1, 2, 3 и 6 части первой статьи 58, пунктом 2 части первой и частью второй статьи 64 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

Признать постановление Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 года N 2053-I "О толковании статьи 183 Конституции (Основном Закона) РСФСР" не соответствующим Конституции Российской Федерации.

Согласно статьям 49 и 50 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление вступает в силу немедленно после его провозглашения, является окончательным и обжалованию не подлежит.

Согласно частям второй и пятой статьи 65 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации с момента провозглашения настоящего Постановления признаются недействующими положения других нормативных актов, основанных на постановлении Верховном Совета РСФСР от 18 декабря 1991 года N 2053-I "О толковании статьи 183 Конституции (Основного Закона) РСФСР", а правоотношения, оформившиеся на основании указанного постановления Верховного Совета, приводятся к состоянию, существовавшему до его применения.

Согласно части первой статьи 84 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление подлежит опубликованию в "Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации" не позднее чем в семидневный срок после его изложения. Постановление должно быть также опубликовано во всех печатных органах, где было опубликовано постановление Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 года N 2053-I "О толковании статьи 183 Конституции (Основного Закона) РСФСР".

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Б.С. Эбзеева по делу о проверке конституционности постановления Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 года "О толковании статьи 183 Конституции (Основного Закона) РСФСР

1. Рассматривая настоящее дело, Конституционный Суд Российской Федерации стоял перед необходимостью выяснить, вправе ли Верховный Совет Российской Федерации толковать Конституцию Российской Федерации или ее отдельные нормы. При решении этого вопроса следует руководствоваться пунктом 8 части первой статьи 109 Конституции, согласно которому Верховный Совет "дает толкование законов Российской Федерации". Статья 104 Конституции, перечисляя исключительные полномочия Съезда народных депутатов, не предусматривает толкование Основного Закона. Сопоставление этих двух статей позволяет сделать вывод, что под "законами" в статье 109 подразумевается и Конституция, а потому не подлежит сомнению право Верховного Совета принимать акты ее толкования. Следовательно, Верховный Совет Российской Федерации, принимая постановление N 2053-1, действовал в рамках своих конституционных полномочий.

2. Постановление Верховного Совета, конституционность которого подвергается сомнению группой народных депутатов Российской Федерации, содержит два пункта. Их соответствие Основному Закону не может оцениваться однозначно.

Прежде всего, требуется учет временных факторов, связанных с тем, что 16 апреля 1992 года шестым Съездом народных депутатов Российской Федерации был принят, а 21 апреля Президентом Российской Федерации подписан Закон Российской Федерации "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики", которым в статью 183 Конституции было внесено уточнение, имеющее определенное значение для правильного разрешения данного дела (термин "закон" заменен термином "законы").

При решении настоящего дела необходимо также иметь в виду нормы Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 года и включенного шестым Съездом народных депутатов Российской Федерации в федеральную Конституцию.

С учетом изложенного можно говорить о неконституционности на день заседания Конституционного Суда пункта 1 постановления Верховного Совета в части, касающейся следующих положений.

Статья 72 Конституции в редакции от 21 апреля 1992 года устанавливает, что к ведению федеральных органов государственной власти относится "установление общих принципов организации системы органов представительной и исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга".

Между тем Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" и другие законодательные акты, которые имеются в виду в постановлении Верховного Совета Российской Федерации, не могут рассматриваться как устанавливающие только общие принципы организации системы органов представительной и исполнительной власти. Напротив, названный Закон детально определяет понятие и систему местного самоуправления, структуру и организационные основы деятельности местных органов власти и управления, экономическую и финансовую основу местного самоуправления, компетенцию местных Советов и местной администрации, предусматривает территориальное общественное самоуправление населения, гарантии прав местного самоуправления.

Кроме того, этот Закон устанавливает структуру, организационные и иные основы деятельности местных Советов до районного включительно и, следовательно, не может в полной мере распространяться на органы пласта и управления города Москвы в качестве субъекта Российской Федерации.

Следует обратить внимание на существование различных правоотношений, возникающих в связи с реализацией представительными и исполнительными органами города Москвы принадлежащих им функций. В процессе реализации этих функций представительные и исполнительные органы города Москвы не могут выходить за рамки Закона о местном самоуправлении, в частности ограничивать по своему усмотрению полномочия нижестоящих органов власти и управления и территориального общественного самоуправления.

Что же касается отношений с федеральными органами законодательной и исполнительной власти, то здесь органы власти и управления города Москвы должны руководствоваться иными законодательными актами. Они действительно обладают полномочиями краевых, областных органов власти и управления в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. Данное положение соответствует Федеративному договору (Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации), предусматривающему наличие у названных субъектов Российской Федерации своих уставов.

Такой вывод базируется на единстве общей системы управления и правовой системы Российской Федерации. Единство государства означает также единство его правового пространства и недопустимость формирования правовых "анклавов", свободных от действия федеральных законов. Статья 84.10 Конституции Российской Федерации устанавливает, что законы Российской Федерации обязательны и имеют одинаковую силу на территории всех краев и областей. Следовательно, признание неконституционным пункта 1 постановления N 2053-1 в целом, а не в указанной части, логически ведет к признанию возможности произвольного нарушения субъектами федерации единства правового пространства России, выступающей в качестве единого субъекта государственных и международно-правовых отношений.

3. Статья 183 Конституции ни в прежней, ни в новой редакции не является преградой для установления правового статуса города Москвы несколькими законами. Термин "закон" статьи 183 Конституции Российской Федерации в редакции до 16 апреля 1992 года выступал как родовое обозначение юридического акта, обладающего определенной правовой формой и соответствующей юридической силой, а не отдельного закона, регламентирующего статус Москвы как города и столицы государства. Это вопрос законодательной техники, которому не может придаваться решающее значение при установлении конституционности рассматриваемого акта.

Не является достаточным аргументом для вывода о неконституционности данной части постановления и посылка, что на четвертом Съезде народных депутатов воля законодателя была направлена на то, чтобы регулирование всего комплекса отношений, связанных со статусом столицы, структурой и компетенцией органов власти и управления города Москвы, осуществлялось в одном законе. Даже если согласиться с этим положением, Конституционный Суд, разрешая спор о конституционности, должен руководствоваться волей законодателя, выраженной в новой, действующей редакции статьи 183 Конституции Российской Федерации.

4. Представляется, что пункт 2 рассматриваемого постановления дает адекватное толкование статьи 183 Конституции Российской Федерации в части, касающейся статуса Москвы как столицы Российской Федерации. В соответствии с Конституцией устанавливается, что правоотношения, связанные со столичным статусом Москвы, включая взаимные права и обязательства органов государственной власти и управления Российской Федерации и города Москвы, регулируются отдельным законом Российской Федерации.

Давая именно такое толкование статьи 183 Конституции, Верховный Совет не установил в своем постановлении новой нормы, а лишь указал на то, что статус столицы и статус города не тождественны. Подобное толкование соответствовало Конституции Российской Федерации как на момент принятия постановления, так и после внесения в нее изменений и дополнений, обусловленных подписанием Федеративного договора и другими обстоятельствами.

При этом для решения вопроса о конституционности пункта 2 постановления не имеет принципиального значения то, что в статье 183 Конституции говорится не о "структуре и компетенции" органов власти и управления города Москвы, а о "компетенции, порядке организации и деятельности" этих органов. Термины "структура" и "порядок организации и деятельности" органов власти и управления обозначают понятия, достаточно близкие по значению, а Верховный Совет в своем акте толкования счел их совпадающими. Разумеется, в этом случае возможны возражения, в том числе с точки зрения соответствия нормам современного русского литературного языка, однако до изменения акта толкования названной статьи Конституции правоприменение должно соответствовать тому видению данной нормы, которое им установлено.

5. Признание рассматриваемого постановления Верховного Совета неконституционным в части, касающейся пункта 2, при отсутствии явно выраженного противоречия Конституции Российской Федерации означает также отказ от возможности "превращения" Конституции, т.е. ее актуализации с учетом объективных потребностей общественного развития. Такой отказ представляется особенно недальновидным в условиях правовой нестабильности и существенных пробелов в регулировании ряда важных сфер общественных отношений.