Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 октября 2000 г. О рассмотрении заявления о признании противоречащими федеральному законодательству и неподлежащими применению отдельных положений Закона г. Москвы "О Районной Управе в городе Москве"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 октября 2000 г. N 5-Г00-111

ГАРАНТ:

О признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению ч.1 ст.1, ч.11 ст.4, ч.1 ст.5, ч.1 ст.12, ч.5 ст.13, ст.19 Закона г. Москвы "О Районной Управе в городе Москве" см.:

Определение СК Верховного Суда РФ от 30 марта 2001 г. N 5-Г01-12,

Решение Московского городского суда от 26 декабря 2000 г.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

     Председательствующего                                   Кнышева В.П.

     Судей                                                  Горохова Б.А.

                                                           Харланова А.В.

рассмотрела в судебном заседании 6 октября 2000 г. по кассационной жалобе Павленко А.В. на решение Московского городского суда от 6 сентября 2000 г. дело по заявлению Жарко Вадима Павловича, Павленко Александра Владимировича, Шмелева Владимира Алексеевича о признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению ч.1 ст.1, ч.11 ст.4, ч.1 ст.5, ч.1 ст.12, ч.5 ст.13, ст.19 Закона города Москвы "О Районной Управе в городе Москве".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохова Б.А., объяснения заявителя Павленко А.В., представителей Московской городской Думы Коданевой С.И. (доверенность от 14.07.2000 г. N 8-23-5629/0) и Мэрии г.Москвы Хуснутдиновой Д.С. (доверенность от 29.11.99 г. N 4-14-17165/9), заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда отменить, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

в соответствии с ч.1 ст.1 Закона г.Москвы от 11 сентября 1996 года N 28-91 "О Районной Управе в городе Москве" (в ред. Законов г.Москвы от 10.03.1999 N 7, от 01.12.1999 N 38, от 14.07.2000 N 23) Районная Управа в городе Москве - орган власти района. В состав Управы входят избираемое жителями района районное Собрание и администрация района, возглавляемые главой Управы.

Согласно ч.11 ст.4 данного Закона Председателем районного Собрания по должности является глава Управы.

В силу ч.1 ст.5 и ч.1 ст.12 Закона глава Управы избирается районным Собранием по представлению Мэра Москвы тайным голосованием.

В случае систематического неисполнения своих обязанностей или однократного грубого их нарушения глава Управы может быть досрочно освобожден от должности Мэром Москвы самостоятельно либо по представлению префекта соответствующего административного округа с учетом мнения районного Собрания (ч.5 ст.13 Закона города Москвы).

Статьей 19 указанного Закона Мэру Москвы предоставлено право самостоятельно либо по ходатайству префекта отменять распоряжение главы Управы, противоречащее законодательству Российской Федерации и правовым актом города Москвы, префекту - приостановить самостоятельно распоряжения глав Управ в интересах обеспечения государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья населения, защиты прав и свобод граждан на срок не более трех дней до вынесения по данному вопросу решения Мэра Москвы, а Московской городской Думе - отменять решения районного Собрания, противоречащие законодательству.

Жарко В.П., Павленко А.В. и Шмелев В.А. обратились в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению указанных положений Закона города Москвы "О Районной Управе в городе Москве", ссылаясь на то, что ими незаконно ограничиваются их права на осуществление местного самоуправления, а также их права избирать и быть избранными на должность главы районной Управы.

Решением Московского городского суда от 6 сентября 2000 г. заявление Жарко В.П., Павленко А.В. и Шмелева В.А. было оставлено без удовлетворения по тем основаниям, что Районная Управа г.Москвы не является органом местного самоуправления, поскольку районы г.Москвы не являются муниципальными образованиями. Муниципальным образованием является сам г.Москва, в котором право граждан на местное самоуправление реализовано на выборах депутатов Московской городской Думы и Мэра г.Москвы.

В кассационной жалобе заявителей поставлен вопрос об отмене решения, как вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии с п."н" 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Статьями 65 и 66 Конституции Российской Федерации установлено, что Москва является субъектом Российской Федерации, городом федерального значения.

Статус города федерального значения определяется Конституцией Российской Федерации и уставом города федерального значения, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Из этих положений Конституции Российской Федерации судом фактически сделан ошибочный вывод о том, что в силу особого положения г.Москвы, как столицы Российской Федерации и города федерального значения, Устав г.Москвы может содержать в себе положения, не соответствующие федеральным законам, в частности - федеральному законодательству о местном самоуправлении. Между тем, в силу ст.76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Таким образом, федеральное законодательство о местном самоуправлении на территории г.Москвы действует без каких-либо ограничений; нормы Устава г.Москвы, законов и иных нормативных правовых актов, противоречащие федеральным законам применению не подлежат.

Особый статус г.Москвы, как столицы Российской Федерации и города федерального закона, отражен в Федеральном законе от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 18.07.95 г. N 107-ФЗ) и в ст.12 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Под статусом столицы Российской Федерации в соответствии со ст.2 Федерального закона от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" понимается правовое положение города Москвы, обусловленное установленными настоящим Законом особенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти города Москвы в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации.

Право жителей города на осуществление местного самоуправления не является особенностью правового положения города Москвы и осуществляется на основе федерального законодательства о местном самоуправлении.

В соответствии с п.3 ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

В соответствии с п.п.1 и 3 ст.12 этого же Федерального закона население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

На внутригородских территориях городов Москвы и Санкт-Петербурга местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Население городских поселений, входящих в состав субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге объединение или преобразование внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий осуществляется законами субъектов Российской Федерация - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с их уставами и с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В соответствии с п.2 ст.14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами и законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Таким образом, в федеральном законодательстве для городов федерального подчинения Москвы и Санкт-Петербурга установлены некоторые особенности, направленные на сохранение единства городского хозяйства, которые ни в коей мере не отменяют действия общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации.

В обоснование решения об отказе в удовлетворения требований заявителей суд сослался на то, что статьей 6 Устава города Москвы, принятого Московской городской Думой 28 июня 1995 года, установлен двойной статус представительного и исполнительного органов власти города Москвы, согласно которому эти органы одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации и обладают всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов.

Представительным органом городского самоуправления, представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы является выборный орган - Московская городская Дума.

Исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти города Москвы является Московская городская администрация.

Мэр Москвы согласно ст.51 Устава города Москвы избирается жителями Москвы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и является одновременно главой субъекта Российской Федерации и главой городского муниципального образования.

Между тем, указанные нормы материального права противоречат федеральному законодательству о местном самоуправлении и при рассмотрении настоящего дела в силу прямого указания в п.5 ст.76 Конституции Российской Федерации применению не подлежали.

В соответствии со ст.12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Пунктами 5 и 6 ст.14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Тот факт, что Мэр г.Москвы и Московская городская Дума являются органами государственной власти субъекта Российской Федерации, следует не только из положений Устава г.Москвы, но и из законодательно определенных полномочий этих органов государственной власти, на которые распространяется действие Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Мэр г.Москвы и Председатель Московской городской Думы в качестве руководителей законодательного и исполнительного органов государственной власти г.Москвы являются членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти г.Москвы, как субъекта Российской Федерации, в форме совмещения правового статуса органов государственной власти и органов местного самоуправления является незаконным и не может рассматриваться иначе, как лишение жителей г.Москвы конституционного права на осуществление самостоятельного и независимого от государственной власти местного самоуправления.

С учетом этого, осуществление полномочий местного самоуправления в г.Москве мэром г.Москвы и Московской городской Думой, равно как и придание им статуса городских органов местного самоуправления, не может быть признано соответствующим федеральному законодательству. Из этого следует вывод о том, что общегородских органов местного самоуправления в г.Москве не существует, а их функции незаконно осуществляют органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

Решение суда основано на применении норм материального права, не подлежавших применению при рассмотрении настоящего дела, и подлежит отмене в соответствии с п.4 ст.306 и п.2 ст.307 ГПК РСФСР.

Помимо этого, имеются основания для отмены решения по п.1 ст.306 ГПК РСФСР, поскольку судом неправильно определены юридически значимые для данного дела обстоятельства.

В соответствии с ч.6 ст.6 Устава города Москвы Районные Управы являются органами власти районов города Москвы, осуществляющие функции органов местного самоуправления в пределах, установленных Уставом и законами города Москвы.

Закон города Москвы от 11 сентября 1996 года N 28-91 "О районной управе" в городе Москве" устанавливает основные нормы организации и деятельности районной Управы в городе Москве - органа власти района города Москвы: Районная Управа в городе Москве - орган власти района, осуществляющий установленные законодательством функции органа местного самоуправления по вопросам местного значения, за исключением вопросов, отнесенных законодательством города Москвы к компетенции городского (местного) самоуправления.

С учетом того, что городских органов местного самоуправления в г.Москве не существует, а положения Устава г.Москвы о совмещении статуса органов государственной власти г.Москвы и городских органов местного самоуправления как незаконные применению не подлежат, суд должен был либо поставить вопрос о соответствии законодательства г.Москвы о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации перед Конституционным Судом Российской Федерации, либо проверить соответствие этого законодательства федеральному законодательству по этому предмету и определить, возможно ли отнесение Районных Управ г.Москвы к органам местного самоуправления безотносительно к не подлежащим применению положениям Устава г.Москвы. Между тем, независимо от выбора одного из этих вариантов разбирательства возникшего спора, оснований для вывода о соответствии норм обжалуемого заявителями закона г.Москвы федеральному законодательству о местном самоуправлении у суда не было.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное и рассмотреть заявления Жарко В.П., Павленко А.В. и Шмелева В.А. не на предмет соответствия обжалуемых положений закона г.Москвы "О Районной Управе в г.Москве" Уставу г.Москвы, о чем вопроса они не ставили, а о соответствии законодательства г.Москвы о местном самоуправлении федеральному законодательству по этому предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом суду следует обратить внимание на то, что прокурором г.Москвы опротестованы положения Устава г.Москвы, ограничивающие право жителей г.Москвы на самостоятельное осуществление местного самоуправления (л.д.62-65). В связи с тем, что вопрос о законности этих положений Устава г.Москвы уже поднят прокурором и непосредственно рассматривается при разбирательстве дела по заявлениям Жарко В.П., Павленко А.В. и Шмелева В.А., суду следует обсудить вопрос о привлечении к участию в деле прокурора и о расширении предмета судебного разбирательства с целью реальной защиты конституционного права жителей г.Москвы на местное самоуправление.

На основании п.2 ст.305, ст.ст. 306, 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Московского городского суда от 6 сентября 2000 г. отменить, дело направить на новое рассмотрение в тот же суд.