Решение Верховного Суда РФ от 17 октября 2001 г. N ГКПИ01-1438 "Заявление о признании недействительным (незаконным) Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 г. N 538 "О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов" оставлено без удовлетворения"

ГАРАНТ:

Определением Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 18 декабря 2001 г. N КАС01-479 настоящее решение оставлено без изменения

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации

в лице судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохова Б.А.,

при секретаре Бирюковой Е.В.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрел в открытом судебном заседании 17 октября 2001 г. гражданское дело по заявлению Международной общественной организации "Ассоциация морских лоцманов России" и Автономной некоммерческой организации "Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга" о признании недействительным (незаконным) Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 г. N 538 "О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов".

Заслушав объяснения представителей заявителей Макарова И.А., Иванова К.В., Егоркина В.И., представителя Правительства Российской Федерации и Министерства транспорта Российской

Федерации Агеева А.А., представителя Министерства транспорта Российской Федерации Зимина К.Г.; заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей заявление оставить без удовлетворения, Верховный Суд Российской Федерации установил:

17 июля 2001 года Правительством Российской Федерации принято Постановление N 538 "О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов" в котором утвержден перечень морских портов, где допускается деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов. В этом же Постановлении установлено, что в морских портах, не включенных в перечень, негосударственные организации по лоцманской проводке судов могут осуществлять свою деятельность в течение срока действия лицензий, выданных им до принятия Постановления.

1 августа 2001 года указанное Постановление было опубликовано в "Российской газете".

Международная общественная организация "Ассоциация морских лоцманов России" и Автономная некоммерческая организация "Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга" обратились в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействительным Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 г. N 538 "О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов", ссылаясь на то, что оно не соответствует требованиям Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству России, нарушает права и законные интересы негосударственных лоцманских организаций, лоцманов и подлежит признанию недействительным (незаконным).

В обоснование своих требований заявители указали на то, что с начала 90-х годов в большинстве морских торговых портов морскими лоцманами были созданы самоуправляемые негосударственные организации, которые имеют статус автономных некоммерческих организаций и направляют все взимаемые лоцманские сборы на покрытие расходов по оказанию лоцманских услуг, техническое оснащение лоцманской службы, обучение персонала и т.п. Наряду с самоуправляемыми негосударственными лоцманскими организациями продолжают существовать лоцманские службы в составе государственных организаций.

Негосударственные лоцманские организации в своей деятельности руководствуются Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 25.09.1998 N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.04.2000 г. N 326 "О лицензировании отдельных видов деятельности", Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.06.1998 г. N 641 "О лицензировании перевозочной, транспортно-экспедиционной и другой деятельности, связанной с осуществлением транспортного процесса на морском транспорте", Положением о лоцманской службе и лоцманской проводке судов по внутренним судоходным путям Российской Федерации, утвержденным приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 03.02.1995 г. N 11.

Все негосударственные лоцманские организации имеют лицензии, выданные в установленном порядке федеральным органом исполнительной власти в области транспорта - Министерством транспорта Российской Федерации.

Обжалуемое же Постановление Правительства Российской Федерации N 538 фактически монополизировало деятельность государственных лоцманских служб в морских торговых портах Калининград, Мурманск, Новороссийск, Санкт-Петербург, в чем заявители усматривают дискриминацию лоцманских организаций по критерию принадлежности к негосударственной форме собственности. Между тем, ни один из действующих законодательных и иных правовых актов не относит лоцманские услуги к сфере исключительной деятельности государственных организаций. По своей правовой сущности лоцманская проводка является деятельностью по возмездному оказанию услуг, которая регулируется как нормами соответствующей главы Кодекса торгового мореплавания и дополняющих его актов, так и правилами главы 39 Гражданского Кодекса Российской Федерации.

Постановление Правительства Российской Федерации N 538, по мнению заявителей, нарушает статью 8 Конституции Российской Федерации, которой гарантирована свобода экономической деятельности, а также равенство всех форм собственности, и статью 34 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Постановлением Правительства Российской Федерации N 538 также нарушены положения

- абзаца 2 пункта 2 статьи 1 Гражданского Кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства. Ни одно из названных оснований, по мнению заявителей, не может быть использовано для введения ограничений для деятельности негосударственных лоцманских организаций;

абзаца 2 пункта 1 статьи 10 Гражданского Кодекса Российской Федерации, которым не допускается ограничение конкуренции и злоупотребление доминирующим положением на рынке. Ограничения на деятельность негосударственных лоцманских организаций ставят лоцманские службы государственных организаций в привилегированное положение без каких-либо оснований;

пункта 2 статьи 49 Гражданского Кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым ограничение правоспособности юридических лиц возможно лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом;

- статьи 212 Гражданского Кодекса Российской Федерации, закрепляющей равенство частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.

Заявители считают, что Постановление Правительства Российской Федерации N 538 нарушает статью 5 Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", которая запрещает действия, которые имеют или могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов других хозяйственных субъектов или физических лиц.

Постановление Правительства Российской Федерации N 538 лишило морских лоцманов, осуществляющих свою деятельность в негосударственных организациях по лоцманской проводке судов в портах Калининград, Мурманск, Санкт-Петербург, Новороссийск (не вошедших в перечень), права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать профессию и место работы, что противоречит статье 37 Конституции Российской Федерации.

В судебном заседании представители заявителей свои требования поддержали.

Представители Правительства Российской Федерации и Министерства транспорта Российской Федерации требования заявителей считают необоснованными и просят оставить их без удовлетворения.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения представителей заинтересованных лиц и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей заявление оставить без удовлетворения, Верховный Суд Российской Федерации оснований для удовлетворения требований заявителей не усматривает.

В соответствии со статьей 14 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами регулирование экономических процессов, вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации. При этом одним из способов реализации Правительством Российской Федерации возложенных на него Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством полномочий является издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов постановлений нормативно-правового характера и обеспечение их исполнения (статья 115, часть 1 Конституции Российской Федерации; часть первая статьи 23 Закона "О Правительстве Российской Федерации").

Оспариваемое заявителями Постановление N 538, как это следует из его преамбулы, издано Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, утвержденного Федеральным законом от 30 апреля 1999 года N 81-ФЗ.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения суда о признании нормативного акта государственного органа недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Между тем, нормы оспариваемого заявителями Постановления Правительства Российской Федерации N 538 нормам федерального законодательства не противоречат, прав и охраняемых законом интересов заявителей не нарушают.

Пунктом 1 Постановления N 538 утвержден перечень морских портов, в которых допускается деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, что непосредственно направлено на реализацию предписаний абзаца третьего пункта 2 статьи 87 КТМ Российской Федерации.

При таких обстоятельствах правовых оснований для удовлетворения требования заявителей о признании Постановления N 538 в этой части недействительным (незаконным) не имеется.

Положения пунктов 2 и 4 Постановления N 538 являются предписаниями организационно - исполнительского характера, основанными на нормах абзаца второго пункта 2 статьи 87 и абзаца второго пункта 2 статьи 88 КТМ Российской Федерации. Эти пункты не входят в нормативную часть Постановления N 538, заявителям не адресованы и каких-либо прав и обязанностей для них не создают.

Данные положения содержат обязательные для исполнения поручения, которые Правительство Российской Федерации в рамках осуществления руководства работой федеральных органов исполнительной власти (статья 12, часть вторая статьи 32 Закона "О Правительстве Российской Федерации") вправе давать таким органам.

С учетом изложенного содержание пунктов 2 и 4 Постановления N 538 не противоречит нормам федерального законодательства, оснований для признания их недействительными нет.

Положения пункта 3 Постановления N 538, устанавливающие, что в морских портах, не включенных в утвержденный Постановлением N 538 перечень, негосударственные организации по лоцманской проводке судов могут осуществлять свою деятельность в течение срока действия лицензий, выданных им до принятия Постановления N 538, также не могут быть признаны противоречащими нормам федерального законодательства и нарушающими права и охраняемые законом интересы заявителей. Данная норма соответствует абзацу второму пункта 3 статьи 49 Гражданского Кодекса Российской Федерации, согласно которому право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия.

Пункт 3 Постановления N 538 фактически предоставляет дополнительную правовую гарантию того, что негосударственные организации по лоцманской проводке судов смогут беспрепятственно продолжать свою деятельность и после издания Правительством Российской Федерации обжалуемого Постановления N 538.

Доводы заявителей о нарушении принципов равенства экономических условий для всех хозяйствующих субъектов и о недопустимости монополизирования лоцманской деятельности по проводке судов в каких-либо портах государственными лоцманскими организациями, являются необоснованными.

В соответствии с ч.3 ст.55 Конституции Российской Федерации ограничение отдельных прав допускается федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства.

В соответствии со ст.86 КТМ Российской Федерации лоцманская проводка судов осуществляется в целях:

обеспечения безопасности плавания судов и предотвращения происшествий с судами;

защиты морской среды.

Статья 92 КТМ Российской Федерации устанавливает, что лоцманом выполняются обязанности публично - правового характера.

Таким образом, регулирование лоцманской проводки судов осуществлена федеральным законодателем в целях, указанных в 3 ст.55 Конституции Российской Федерации.

В соответствии с ч.2 ст.87 КТМ Российской Федерации морской лоцман является работником лоцманской службы государственной организации.

Негосударственные организации по лоцманской проводке судов создаются с учетом особенностей, определяемых постановлением Правительства Российской Федерации, и требований, установленных настоящим Кодексом и иными правовыми актами Российской Федерации.

Перечень портов, в которых допускается деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, устанавливается Правительством Российской Федерации.

При таких условиях доводы заявителей о превышении Правительством своих полномочий и о нарушении им федерального законодательства при установлении перечня портов, в которых допускается деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, обоснованными быть признаны не могут.

При рассмотрении настоящего дела представители правительства Российской Федерации и Министерства транспорта Российской Федерации ссылались на то, что оспариваемое Постановление Правительства Российской Федерации издано с целью обеспечения гарантий государства в интересах обороны (в портах Калининград, Мурманск, Новороссийск и Санкт-Петербург базируются стратегические силы ВМФ Российской Федерации ), экономической и технической безопасности проводки судов в портах (гарантии в случае банкротств негосударственных организаций, от приостановки их деятельности, в том числе в результате проведения акций протеста и процедур разрешения коллективных трудовых споров). Эти доводы, по мнению суда, являются существенными и должны приниматься во внимание при оценке доводов заявителей о нецелесообразности введения каких-либо ограничений в списке портов, где возможна деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.191-197, 239-7 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, Верховный Суд Российской Федерации решил:

заявление Международной общественной организации "Ассоциация морских лоцманов России" и Автономной некоммерческой организации "Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга" о признании недействительным (незаконным) Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 г. N 538 "О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов" оставить без удовлетворения.

Решение суда может быть обжаловано и опротестовано в кассационном порядке в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней.