Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 декабря 2002 г. N 46-Г02-26 Суд удовлетворил жалобу заявителей о признании недействительным закона субъекта РФ, указав, что оспариваемый закон создает препятствия для осуществления прав и свобод граждан и лишает заявителей избирательных прав

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ
от 27 декабря 2002 г. N 46-Г02-26

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

     председательствующего                                - Нечаева В.П.,

     судей                                               - Горохова Б.А.,

                                                           Потапенко С.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании 27 декабря 2002 г. по кассационной жалобе Бобровой Н.А., Общественного политического объединения избирателей "За социальную справедливость", Самарского областного отделения Народно-патриотический союз России, Кузьминой С.И. и Мусаткина Н.Ф. на решение Самарского областного суда от 21 октября 2002 года дело по заявлениям Бобровой Натальи Алексеевны, Козленкова Валерия Васильевича, Общественно политического объединения избирателей "За социальную справедливость", Самарского областного отделения Народно-патриотический союз России, Кузьминой Светланы Ивановны и Мусаткина Николая Федоровича о признании недействующим и не подлежащим применению закона Самарской области, принятого Самарской Губернской Думой 25 июня 2002 года "О внесении изменения в Устав (Основной закон) Самарской области, закон Самарской области "О Самарской Губернской Думе". Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохова Б.А., объяснения представителя Губернатора Самарской области Моргунова Г.И. (доверенность от 17.12.2002 г. N 1-49/468), Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду Закон Самарской области "О внесении изменения в Устав (Основной закон) Самарской области, закон Самарской области "О Самарской Губернской Думе" принятый Самарской Губернской Думой 24 июня 2002 г.

в части 2 статьи 92 Устава (Основного закона) Самарской области было предусмотрено, что Губернатором Самарской области не может быть избрано одно и то же лицо более двух сроков подряд.

Законом Самарской области от 25 июня 2002 года N 40-ГД "О внесении изменений в Устав (Основной закон) Самарской области, закон Самарской области "О Самарской Губернской Думе" часть вторая статьи 92 из Устава Самарской области была исключена.

Заявители обратились в суд с жалобами о признании недействующим и не подлежащим применению названного закона Самарской области N 40-ГД, ссылаясь на то, что недопустимо одним и тем же законом вносить изменения в Устав и в иные законы; что процедура принятия обжалуемого закона была нарушена, поскольку закон принят с нарушением Регламента только в результате переголосования; закон принят с нарушением требований ст. 161 Устава Самарской области, так как проект закона о внесении изменений в Устав не выносился на открытое обсуждение через средства массовой информации. В 2000 году часть вторая ст. 92 дополнила Устав Самарской области в порядке приведения его в соответствие с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Данная норма Федерального закона не отменена, следовательно исключение аналогичной нормы из Устава Самарской области незаконно.

Кроме того, заявители ссылаются на то, что оспариваемый закон Самарской области принят в одном чтении. Депутаты были введены в заблуждение относительно того, что закон принят в порядке его приведения в соответствие с федеральным законодательством. Исключение части второй статьи 92 Устава незаконно и антиконституционно.

Решением Самарского областного суда от 21 октября 2002 г. заявление было оставлено без удовлетворения.

В кассационной жалобе Бобровой Н.А., Общественного политического объединения избирателей "За социальную справедливость", Самарского областного отделения Народно-патриотический союз России, Кузьминой С.И. и Мусаткина Н.Ф. поставлен вопрос об отмене решения, как вынесенного с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Оставляя требования заявителей без удовлетворения, суд сослался на то, что в соответствии со статьей 162 Устава Самарской области вынесение проекта закона Самарской области о внесении изменений в Устав на открытое обсуждение не требуется, если целью вносимых изменений и дополнений является приведение Устава в соответствие с федеральным законодательством. По мнению суда, оспариваемые заявителями изменения в Устав Самарской области были внесены именно с целью приведение Устава в соответствие с федеральным законодательством.

Этот вывод суда правильным быть признан не может, поскольку в результате принятия оспариваемого заявителями закона самарской области нормы Устав Самарской области в соответствие с федеральным законодательством приведены не были.

Судом установлено, что часть 2 статьи 92 была включена в Устав Самарской области законом Самарской области от 27 июня 2000 г. N 25-ГД. Основанием для внесения данных изменений явилась норма пункта 5 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которой высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не может избираться на данную должность более двух сроков подряд.

Федеральным законом от 8 февраля 2001 г. N 3-ФЗ Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" был дополнен статьей 30.1, устанавливающей, что положения пункта 5 статьи 18 настоящего Федерального закона применяются без учета начавшегося до вступления в силу настоящего Федерального закона срока, на который избиралось лицо, замещавшее на день вступления в силу настоящего Федерального закона должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 9 июля 2002 года N 12-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" статьи 108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) "О выборах президента Республики Саха (Якутия)" указал, что субъекты Российской Федерации, которые в порядке опережающего правового регулирования предусмотрели в своих конституциях и уставах ограничение количества сроков избрания на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, вправе самостоятельно решить вопрос о том, как следует исчислять указанные сроки - продолжается ли исчисление, ранее установленное субъектом Российской Федерации, либо оно начинается после вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". При этом Конституционный Суд РФ указал, что введение в действие с 19 октября 1999 года федерального регулирования по вопросу о максимальном числе сроков избрания одного и того же лица на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) предполагает, что, приводя свое законодательство (в том числе конституции и уставы) в соответствие с требованиями названного Федерального закона, субъекты Российской Федерации, которые в условиях отсутствия федерального закона такие ограничения установили в опережающем порядке, вправе - на основании статей 5 (части 2 и 3), 72 (пункты "а", "н" части 1), 76 (части 2 и 5) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и исходя из того, что положения пункта 5 статьи 18 и статьи 30.1 не могут иметь обратной силы, - самостоятельно установить порядок (способ) достижения такого соответствия и определить, продолжается ли установленное ими исчисление числа сроков или оно осуществляется начиная с момента вступления в силу названного Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Суд правильно в решении указал на то, что в качестве одного из возможных вариантов приведения Устава в соответствие с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации указывает установление исчисления количества возможных сроков занятия должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 30.1 указанного Федерального закона. Однако, вывод о том, что оспариваемая норма областного закона не противоречит содержанию п. 5 ст. 18 и ст. 30.1 указанного Федерального закона, является неправильным, поскольку основан он на неправильном толковании норм материального права.

Федеральный законодатель, исходя из основ конституционного строя России как федеративного государства, ввел единообразие в регулировании вопроса о максимальном числе сроков пребывания одного и того же лица в должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

При этом - в целях преодоления возникшей в правоприменительной практике неопределенности относительно действия общего принципа, закрепленного в указанной норме, во времени и по кругу лиц - Федеральным законом от 8 февраля 2001 года Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" был дополнен статьей 30.1, согласно которой положение пункта 5 его статьи 18 применяется без учета начавшегося до вступления в силу данного Федерального закона срока, на который избиралось лицо, замещавшее на день его вступления в силу должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Такое регулирование направлено на обеспечение равного статуса высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и одинаковых для всех субъектов Российской Федерации условий и порядка замещения одним и тем же лицом соответствующей должности и согласуется с конституционным принципом равноправия субъектов Российской Федерации, в том числе во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Оспариваемым заявителями законом Самарской об части из Устава Самарской области часть вторая статьи 92, соответствовавшая п. 5 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", была исключена полностью. Исключение из Устава положения о количестве максимально возможных сроков избрания на должность Губернатора Самарской области, не может рассматриваться иначе, как нарушение местным законодателем принципа обеспечения равного статуса высших должностных лиц субъектов Российской Федерации субъектов Российской Федерации и одинаковых для всех субъектов Российской Федерации условий и порядка замещения одним и тем же лицом соответствующей должности, закрепленного в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Довод в решении о том, что исключение из Устава положения о количестве максимально возможных сроков избрания на должность Губернатора Самарской области, как и включение в Устав дополнительного положения о том, том количество сроков исчисляется с учетом статьи 30.1 названного Федерального закона приводит к достижению одинакового с юридической точки зрения результата, правильным быть признан не может. Отсутствие в Уставе Самарской области нормы об ограничении количества возможных сроков избрания на должность Губернатора Самарской области не только порождает неопределенность в этом вопросе, но не может рассматриваться как явное противоречие между нормами федерального и областного законодательства, тем более, что норма об ограничении сроков избрания Губернатора Самарской области ранее в Устав Самарской области была включена и определенный период времени действовала. С учетом этого областной законодатель обязан был привести нормы Устава в соответствие с федеральным законодательством таким образом, чтобы не было неопределенности в вопросе о максимально возможных сроках избрания на должность Губернатора Самарской области и о действии нормы о таком ограничении во времени. В результате же принятия оспариваемого закона такая неопределенность в отношении Губернатора Самарской области устранена не была, а содержание статьи 92 без нормы об ограничении возможности избрания губернатора Самарской области на должность не более двух сроков подряд противоречит содержанию п. 5 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Не может быть признан правильным и вывод суда о том, что оспариваемый Закон, то есть внесение изменения в ст. 92 Устава не создает препятствий для осуществления прав и свобод и не возлагает незаконно каких-либо обязанностей, равно как не лишило заявителей избирательных прав в обще юридическом понимании данного института.

Часть 2 ст. 92 Устава Самарской области была введена в соответствии с федеральным законодательством как гарантия избирательных прав граждан, в частности, как гарантия от чрезмерной концентрации власти в руках Губернатора Самарской области, а исключение этой нормы из Устава эту гарантию отменило. Ограничение в виде запрета на замещение соответствующей должности более двух раз подряд направлено на уменьшение влияния негативных факторов функционирования едино начальной выборной власти и является гарантией права на участие граждан в управлении делами государства.

При рассмотрении дела суд первой инстанции допустил неправильное толкование и применение норм материального права. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным и необходимым вынести по делу новое решение об удовлетворении требований заявителей, не передавая дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

На основании п. 4 ст. 305, ст.ст. 306, 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Самарского областного суда от 21 октября 2002 г. отменить.

Не передавая дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, вынести новое решение об удовлетворении заявления Бобровой Натальи Алексеевны, Козленкова Валерия Васильевича, Общественно политического объединения избирателей "За социальную справедливость", Самарского областного отделения Народно-патриотический союз России, Кузьминой Светланы Ивановны и Мусаткина Николая Федоровича.

Признать недействующим и не подлежащим применению с момента вынесения настоящего решения закон Самарской области от 25 июня 2002 года "О внесении изменения в Устав (Основной закон) Самарской области, закон Самарской области "О Самарской Губернской Думе".