Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 декабря 2002 г. N 93-Г02-24 Решение об образовании, реорганизации, упразднении муниципального образования и изменении его границ не может быть принято без учета мнения населения соответствующих территорий

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ
от 3 декабря 2002 г. N 93-Г02-24

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

     председательствующего                               -  Кнышева В.П.,

     судей                                               -  Горохова Б.А.,

                                                         -   Нечаева В.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании 3 декабря 2002 г. по кассационным жалобам Магаданской областной Думы и Администрации Магаданской области на решение Магаданского областного суда от 16 сентября 2002 г. дело по заявлениям Клочкова Вячеслава Ивановича, Макарихиной Надежды Михайловны, Васильева Александра Александровича о признании противоречащим федеральному законодательству и недействительным со дня принятия закона Магаданской области от 10 июля 2002 года N 253-ОЗ "О порядке образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований в Магаданской области, установления и изменения их границ и наименований" (в редакции закона Магаданской области от 6 августа 2002 года).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохова Б.А., Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Магаданской областной думой 10 июля 2002 года принят закон Магаданской области N 253-ОЗ "О порядке образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований в Магаданской области, установления и изменения их границ и наименований" (в редакции закона Магаданской области от 6 августа 2002 года). Данный закон опубликован в газете "Магаданская правда" от 17 июля 2002 года N 079 (19002), вступил в силу через десять дней со дня его официального опубликования.

Клочков В.И., Макарихина Н.М. и Васильев А.А. обратились в суд с заявлениями о признании указанного закона Магаданской области противоречащим федеральному законодательству и недействительным со дня его принятия, ссылаясь на то, что он принят в нарушение Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Заявителями оспаривается соответствие федеральному законодательству:

пункта "а" статьи 3, предусматривающей в качестве основания для реорганизации муниципального образования "невозможность для жителей соответствующего городского или сельского поселения в полной мере осуществлять местное самоуправление в соответствии с действующим законодательством в составе действующих муниципальных образований";

подпункта "а" пункта 2 статьи 4 по вопросам порядка образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований и статьи 5, предусматривающей перечень документов по вопросам создания муниципальных образований;

главы 1 "Общие положения",

- подпунктов "б", "в", "г" пункта 1 статьи 10 в той части, которой установлены формы выявления мнения населения при решении вопросов изменения границ муниципальных образований;

- статьи И#, посвященной порядку проведения представительного опроса населения муниципального образования, относительно подпунктов "в", "д" пункта 2, пунктов 3, 5, 7, 8, 10, 11 указанной статьи главы 3 Порядка установления и изменения границ муниципальных образований, как не обеспечивающие реализацию конституционных принципов и положений о местном самоуправлении, не предусматривающие гарантий учета их мнения, как населения, при решении вопросов изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправления, как допускающие возможность субъекту Российской Федерации при решении вопросов образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований, действовать произвольно, без учета их мнения и вопреки их волеизъявлению и волеизъявлению населения муниципальных образований, без учета национальных, исторических и иных местных традиций территорий, где они проживают, чем нарушаются их права на участие в местном самоуправлении.

Кроме того, в заявлениях оспаривается положение статьи 15 областного закона, которой его действие распространено на правоотношения возникающие при образовании, реорганизации или упразднении муниципальных образований, при установлении и изменении их границ, возникших, но не завершенных ко дню вступления в силу настоящего закона, как противоречащей Конституции Российской Федерации, ее статьям 54 и 57, и приводящей к ухудшению положения в результате создания условий для досрочного произвольного прекращения полномочий должностного лица органа местного самоуправления, лишающей их конституционного права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в своем поселении.

Решением Магаданского областного суда от 16 сентября 2002 г. заявление было удовлетворено частично.

Суд решил: "Признать противоречащим федеральному законодательству пункт "а" статьи 3, предусматривающей в качестве основания для реорганизации муниципального образования "невозможность для жителей соответствующего городского или сельского поселения в полной мере осуществлять местное самоуправление в соответствии с действующим законодательством в составе действующих муниципальных образований"; пункт "б" части 1 статьи 5, предусматривающей перечень документов по вопросам образования муниципальных образований в части документации, подтверждающей прохождение установленной законом процедуры выявления мнения населения, и ее результаты относительно результатов представительного опроса; пункт "г" части 1 статьи 10, предусматривающей возможность осуществления выявления мнения населения при решении вопросов изменения границ муниципальных образований путем проведения представительного опроса в порядке, установленном настоящим законом; статью 11, предусматривающую порядок проведения представительного опроса населения муниципального образования; статью 15 о временном правовом регулировании отдельных отношений закона Магаданской области "О порядке образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований в Магаданской области, установления и изменения их границ и наименований" от 10 июля 2002 года N 253-ОЗ (в редакции Закона Магаданской области от 6 августа 2002 года N 278-03) и считать его не действующим в указанных частях со дня вступления решения в законную силу.

Отказать в удовлетворении жалобы Клочкову Вячеславу Ивановичу и Макарихиной Надежде Михайловне в части требований о признании противоречащими федеральному законодательству пункта "а" части 2 статьи 4, статьи 5 (за исключением выражения " либо результаты представительного опроса"), пунктов "б" и "в" части 1 статьи 10 закона "О порядке образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований в Магаданской области, установления и изменения их границ и наименований" от 10 июля 2002 года N 253-ОЗ (в редакции закона Магаданской области от 6 августа 2002 года N 278-ОЗ), а Васильеву Александру Александровичу - в части признания противоречащим федеральному законодательству указанного закона в целом.

Клочкову Вячеславу Ивановичу, Макарихиной Надежде Михайловне и Васильеву Александру Александровичу в удовлетворении жалобы в части признания закона Магаданской области "О порядке образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований в Магаданской области, установления и изменения их границ и наименований" от 10 июля 2002 года N 253-ОЗ (в редакции закона Магаданской области от 6 августа 2002 года N 278-ОЗ) недействительным со дня его принятия отказать".

В кассационных жалобах Магаданской областной Думы и Администрации Магаданской области поставлен вопрос об отмене решения, как вынесенного с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене в части.

Суд в основном правильно определил юридически значимые для данного дела обстоятельства и правильно применил нормы материального права, регулирующие отношения, возникающие в процессе образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований.

Согласно п. 11 ст. 5 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федеральных законов от 22 апреля 1996 г. N 38-ФЗ, от 26 ноября 1996 г. N 141-ФЗ, от 17 марта 1997 г. N 55-ФЗ, от 4 августа 2000 г. N 107-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области местного самоуправления относятся установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований.

В соответствии с ч. 3 ст. 13 этого Федерального закона порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.

Установление и изменение границ муниципального образования, в том числе, при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации, что предусмотрено ч. 1 ст. 13 указанного Федерального закона.

Правильно указано в решении на то, что, определяя в качестве основания для реорганизации муниципального образования невозможность для жителей соответствующего городского или сельского поселения в полной мере осуществлять местное самоуправление в соответствии с действующим законодательством в составе действующих муниципальных образований, в статье 3 п. "а" оспариваемого закона Магаданской области не учтено, что в основе формирования любого муниципального образования, в том числе путем его реорганизации, лежит поселенческо-территориальный принцип, который должен способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, находящихся в ведении местного самоуправления, а не оценка деятельности самоуправляющегося населения по решению вопросов местного значения или исполнению отдельных государственных полномочий.

Суд пришел к правильному выводу о том, что предусмотренный пунктом "а" ст. 3 закона Магаданской области критерий реорганизации муниципального образования допускает его интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по усмотрению органов государственной власти Магаданской области и вопреки волеизъявлению населения выбор территории, на которой может осуществляться и уже осуществляется местное самоуправление. Тем самым реализация норм Конституции Российской Федерации, гарантирующих осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, может быть поставлена в зависимость от произвольного усмотрения органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

При образовании, реорганизации и упразднении муниципальных образований согласно ст. 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должны учитываться исторические и иные местные традиции, социально-экономические факторы.

Установление (изменение) границ в результате образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований может осуществляться по инициативе населения - совокупности людей, постоянно или временно проживающих на определенной территории.

Статья 13 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", развивая положения статьи 12, определяет, что инициаторами установления и изменения границ муниципального образования, в том числе, при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований могут быть: население, органы местного самоуправления, а также органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

Правильным является указание суда в решении на то, что в Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления" не содержится ограничений права на инициативу населения по вопросам образования, реорганизации и упразднения муниципального образования в зависимости от временного или постоянного пребывания либо жительства гражданина на территории муниципального образования.

В этой связи требование заявителей о признании противоречащим Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, нарушающим право заявителей на осуществление местного самоуправления подпункта "а" пункта 2 статьи 4 закона Магаданской области от 10 июля 2002 г. N 253-ОЗ обоснованно оставлено без удовлетворения. Суд обоснованно исходил из того, что, наделяя группу жителей из числа населения правом инициативы, закрепленной в п.п. "а" пункта 2 статьи 4 закона Магаданской области, областной законодатель заключил это право в рамки внесения лишь предложения - инициирования решения территориального вопроса, а наделил их правом решения этого вопроса по существу.

Доводы заявителей относительно несоответствия предусмотренного в статье 5 закона Магаданской области перечня документов по вопросам создания муниципальных образований процедуре, установленной Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", обоснованно признан судом неубедительным поскольку вопрос о формировании и составе документов, их содержании не относится к вопросам местного значения и не затрагивает прав и гарантий, предусмотренных Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".

В соответствии со ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В соответствии с ч. 1 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований, - устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Частью 2 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий.

Федеральный закон требует установления субъектом Федерации законодательных гарантий учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. В статье 10 главы третьей закона Магаданской области, предусмотрены следующие формы выявления мнения населения:

а) проведение местного референдума, если требование о его проведении было заявлено в установленном порядке жителями соответствующего муниципального образования;

б) принятие решения представительным органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования;

в) проведение собрания (схода) граждан (жителей муниципального образования), если требование о проведении такого собрания (схода) было заявлено в установленном порядке жителями соответствующего муниципального образования;

г) проведения представительного опроса населения в порядке, установленном настоящим Законом.

Порядок проведения представительного опроса урегулирован статьей 11 оспариваемого областного закона.

Заявители при обращении в суд ссылались на то, что мнение населения муниципального образования по столь важным вопросам, как образование, реорганизация, упразднение муниципального образования и изменение его границ, не может быть с достоверностью выяснено путем проведения представительного опроса, и, тем более, путем принятия решения представительным органом муниципального образования. В последнем случае, по мнению заявителей, мнение населения вообще не выясняется.

Суд правильно признал обоснованными требования заявителей о признании недопустимым выяснение мнения населения муниципального образования по указанным вопросам путем представительного опроса, но пришел к ошибочному, по мнению Судебной коллегии, выводу о допустимости принятия решения об образовании, реорганизации, упразднении муниципального образования и изменении его границ на основании решения представительного органа местного самоуправления.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской республике" от 24 января 1997 года учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер. В иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан, например, путем обсуждения населением проектов нормативных актов.

В указанном постановлении Конституционного Суда Российской Федерации не перечислены конкретные конституционно-правовые ситуации, когда выяснение мнения населения может осуществляться только путем принятия населением решения на местном референдуме. Вместе с тем, исходя из того, что для осуществления населением муниципального образования его права на местное самоуправление нет более важных и значимых вопросов, чем вопросы образования, реорганизации, упразднения муниципального образования и изменение его границ, именно по этим вопросам решение не может приниматься без проведения местного референдума или схода жителей цмуниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления, действительно в большинстве случаев выступает от имени населения муниципального образования, в частности - при принятии устава муниципального образования, в котором устанавливается территориальная основа местного самоуправления. Вместе с тем, при определении примерного круга наиболее важных полномочий представительных органов местного самоуправления федеральный законодатель в ч. 3 ст. 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" эти органы правом принятия решения по вопросам реорганизации, упразднения муниципального образования и изменение его границ не наделил.

Напротив, нормы статей 12 и 13 данного Федерального закона прямо указывают на то, что по этим вопросам мнение высказывает не представительный орган, а само население муниципального образования.

Аналогичная норма содержатся и в ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления.

С учетом этих норм международного и федерального законодательства следует признать незаконным норму закона Магаданской области, в соответствии с которой допускается замена необходимого выяснения мнения населения по вопросам реорганизации, упразднения муниципального образования и изменение его границ решением по этим вопросам представительного органа местного самоуправления.

При таких условиях решение суда в части отказа в удовлетворении требования заявителей о признании незаконным п. "б" ч. 1 ст. 10 закона Магаданской области N 253-ОЗ подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении требований заявителей в этой части.

Вместе с тем, судом дан правильный анализ статей 9 и 10 оспариваемого закона Магаданской области и сделан правильный вывод об их противоречии ч. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации и ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления.

Так, в соответствии со ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления изменение границ территорий местного самоуправления не должно производиться до проведения консультаций с населением, имеющим заинтересованность, возможно посредством референдума, там, где это разрешено законом.

Наиболее адекватной формой учета мнения населения по смыслу ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации является референдум, который во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Между тем, не смотря на наличие положения об учете мнения населения в форме проведения референдума, если о нем заявлено населением, статьей 10 областного закона допускается в равной мере выявление мнения населения путем проведения представительного опроса в порядке, предусмотренном статьей 11. Такой порядок суд правильно признал незаконным, исходя вышеприведенных доводов, а также из позиций Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных в постановлении от 24 января 1997 г. N 1-П.

В этой части решение суда о признании не соответствующим подпункта "г" части 1 статьи 10 закона Магаданской области от 10 июля 2002 г. части 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации и ч. 2 ст. 13 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" является правильным.

Порядок проведения представительного опроса, определенный статьей 11 Закона Магаданской области, имеет характер сбора подписей под листом, в котором содержится формулировка выносимого на обсуждение вопроса (п.п. 3, 7 ст. 11). Назначение опроса, предусмотренное пунктом 2 статьи 11, утверждение и регистрация инициативной или рабочей группы, формируемой представительным органом, а также форма проведения опроса не обеспечивают достоверности его результатов и достоверности выяснения мнения жителей муниципального образования. В областном законе не определены границы собственного усмотрения органа, обладающего полномочиями принимать окончательное решение по данному вопросу, исходя из ошибочной предпосылки о необязательном согласии с отрицательным мнением населения по вопросам изменения территорий местного самоуправления.

Содержащееся в части 2 статьи 10 закона Магаданской области от 10 июля 2002 г. условие об обеспечение гарантий связано с выполнением процедуры выявления мнения, а не учета его результатов, что противоречит не только Конституции Российской Федерации, но и части 2 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления".

При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу о том, что установленный законом Магаданской области порядок проведения представительного опроса не обеспечивает возможность достоверно выявить волю заявителей, как жителей соответствующей территории, поскольку в полной мере не соответствует принципу открытости, гласности, объективности, строгого письменного учета результатов опроса и возможности их проверки, что ставит под сомнение соблюдение требования статьи 131 (части 2) Конституции Российской Федерации об учете мнения населения.

В этой связи требование заявителей о признании недействительным подпункта "г" части 1 статьи 10, а также статьи 11 указанного областного закона суд удовлетворил правильно. Норма о распространении действия закона Магаданской области на правоотношения образования, реорганизации или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ, возникших, но не завершенных ко дню вступления в силу настоящего закона, правильно признана судом противоречащей нормам Конституции Российской Федерации, Европейской Хартии местного самоуправления и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку тем самым данному областному закону неправомерно придается обратная сила и уже в процессе образования, реорганизации или упразднения муниципальных образований меняются регулирующие данные отношения нормы. Это безусловно нарушает права заявителей на местное самоуправление, в связи с чем положение статьи 15 закона Магаданской области N 253-ОЗ от 10 июля 2002 года признано противоречащим федеральному законодательству правильно.

На основании п.п. 1, 4 ст. 305, ст.ст. 306, 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Магаданского областного суда от 16 сентября 2002 г. в части отказа в удовлетворении требования Клочкова Вячеслава Ивановича, Макарихиной Надежды Михайловны, Васильева Александра Александровича о признании противоречащим федеральному законодательству п. "б" ч. 1 ст. 10 закона Магаданской области от 10 июля 2002 года N 253-ОЗ "О порядке образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований в Магаданской области, установления и изменения их границ и наименований" (в редакции закона Магаданской области от 6 августа 2002 года) отменить и, не передавая дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, вынести новое решение об удовлетворении требований заявителей в этой части.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вынесения настоящего определения пункт "б" части 1 статьи 10 закона Магаданской области от 10 июля 2002 года N 253-ОЗ "О порядке образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований в Магаданской области, установления и изменения их границ и наименований" (в редакции закона Магаданской области от 6 августа 2002 года).

В остальной части решение Магаданского областного суда от 16 сентября 2002 г. оставить без изменения, кассационные жалобы Магаданской областной Думы и Администрации Магаданской области - без удовлетворения.