Определение Президиума Верховного Суда РФ от 2 апреля 2003 г. N 242пв-02 Оспариваемые положения нормативного акта, предусматривающие бюджетную и финансовую соподчиненность муниципальных образований, признаны не соответствующими действующему законодательству

Определение Президиума Верховного Суда РФ от 2 апреля 2003 г. N 242пв-02

Президиум Верховного Суда Российской Федерации в составе:

     Председателя                                          Лебедева В.М.,

     членов  Президиума                                     Верина  В.П.,

                                                           Смакова  P.M.,

                                                          Меркушова А.Е.,

                                                           Петухова Н.А.,

                                                          Кузнецова В.В.,

                                                         Свиридова  Ю.А.,

                                                            Попова  Г.Н.,

                                                        Каримова    М.А.,

     с участием заместителя

     Генерального прокурора

     Российской  Федерации                              Звягинцева А. Г.,

рассмотрел по надзорной жалобе Администрации г. Покров на решение Владимирского областного суда от 4 сентября 2002 г. и определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. дело по заявлению Колосовой Лидии Борисовны и Быкова Дмитрия Борисовича о признании недействующим и не подлежащим применению пункта 2 статьи 2 закона Владимирской области от 6 мая 2002 года N 34-ОЗ "О муниципальных образованиях Владимирской области" в части отнесения муниципального образования город Покров к муниципальным образованиям районного бюджетного регулирования.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохова Б.А., объяснения заявителя Быкова Д.Б., председателя Покровского городского Совета народных депутатов Ющенко В.И., представителя Законодательного Собрания Владимирской области Волковой А.О., объяснения заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Звягинцева А.Г., полагавшего, что надзорная жалоба Администрации г. Покров подлежит удовлетворению, а состоявшиеся по делу судебные постановления - отмене, Президиум Верховного Суда Российской Федерации, установил:

пунктом 2 статьи 2 закона Владимирской области от 6 мая 2002 г. N 34-ОЗ "О муниципальных образованиях Владимирской области" город Покров включен в перечень муниципальных образований районного бюджетного регулирования.

Колосова Л.Б. и Быков Д.Б. обратились во Владимирский областной суд с заявлением о признании этой нормы областного закона недействующей и не подлежащей применению, ссылаясь на то, что она противоречит Бюджетному кодексу Российской Федерации, Федеральным законам "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", нарушает принцип самостоятельности формирования и исполнения местного бюджета муниципального образования город Покров, предусматривает экономическую и финансовую подчиненность одного муниципального образования другому.

Решением Владимирского областного суда от 4 сентября 2002 г., оставленным без изменения определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2002 г., жалоба Колосовой Л.Б. и Быкова Д.Б. была оставлена без удовлетворения.

В надзорной жалобе Администрации г. Покров поставлен вопрос об отмене состоявшихся по данному делу судебных постановлений, как незаконных, вынесенный с существенным нарушением норм материального права.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохова Б.А. от 19 февраля 2003 г. дело вынесено на рассмотрение Президиума Верховного Суда Российской Федерации.

Проверив материалы дела, Президиум Верховного Суда Российской Федерации находит состоявшиеся по делу судебные постановления подлежащими отмене по следующим основаниям.

Статья 2 оспариваемого закона Владимирской области от 6 мая 2002 г. N 34-ОЗ "О муниципальных образованиях Владимирской области" содержит в себе перечень всех муниципальных образований Владимирской области. При этом предусмотрены три уровня бюджетного регулирования: областное, районное и городское. Это означает, что бюджеты соответствующих муниципальных образований формируются в соответствии с законами Владимирской области для муниципальных образований областного бюджетного регулирования, а для муниципальных образований районного и городского бюджетного регулирования - в соответствии с нормативными правовыми актами окружных, городских и районных муниципальных образований областного бюджетного регулирования.

Таким образом, оспариваемой нормой областного закона не определены собственные финансовые источники для формирования бюджетов муниципальных образований районного и городского бюджетного регулирования, а установлена бюджетная и финансовая подчиненность муниципальных образований районного и городского бюджетного регулирования муниципальным образований областного бюджетного регулирования.

Выводы судов первой и кассационной инстанций о том, что оспариваемая заявителями норма областного закона не противоречит нормам Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, не могут быть признаны правильными.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г. по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" приведена правовая позиция о том, что Конституция Российской Федерации и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предусматривают различий в правовом статусе муниципальных образований. Муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и, следовательно органы местного самоуправления одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований.

Данная правовая позиция применима и по настоящему делу, поскольку финансовая и бюджетная подчиненность муниципального образования другому муниципальному образованию не может рассматриваться иначе, как нарушение конституционных принципов самостоятельности местного самоуправления в разрешении вопросов местного значения, равенства статуса всех муниципальных образований и недопустимости подчинения одного муниципального образования другому.

В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется самостоятельное в пределах своих полномочий местное самоуправление.

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (часть 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 22.04.1996 N 38-ФЗ, от 26.11.1996 N 141-ФЗ, от 17.03.1997 N 55-ФЗ, от 04.08.2000 N 107-ФЗ, от 21.03.2002 N 31-ФЗ) в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

В силу п. 3 части 2 данной статьи к вопросам местного значения относятся местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения.

Из материалов дела усматривается, что в соответствии со ст. 2 Устава муниципального образования г. Покров этот город является самостоятельным муниципальным образованием на территории Петушинского района Владимирской области.

В соответствии с п. 3 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований уставом города.

Аналогичная норма содержится и в ст. 7 п. 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Вопреки указанным нормам федерального законодательства законом Владимирской области "О муниципальных образованиях Владимирской области", муниципальные образования на территории Владимирской области разделены на муниципальные образования областного бюджетного регулирования, районного бюджетного регулирования и городского бюджетного регулирования. Фактически данным законом одни муниципальные образования подчинены другим муниципальным образованиям посредством предоставления последним права регулирования бюджетов других муниципальных образований.

При этом, в оспариваемом областном законе вопреки требованиям ст. 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" не предусмотрены собственные источники доходной части бюджетов муниципальных образований районного и городского бюджетного регулирования.

При существовании в границах территории муниципального образования (за исключением городов) других муниципальных образований, согласно п. 3 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а не актом представительного органа соседнего муниципального образования. При этом муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность, подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

Соподчиненность муниципальных образований исключают и нормы Бюджетного кодекса РФ.

Бюджетная система Российской Федерации согласно ст. 10 Бюджетного кодекса РФ состоит из бюджетов трех уровней: Федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. При этом какого либо разделения бюджетов муниципальных образований (местных бюджетов), согласно ст. 14 Бюджетного кодекса РФ не предусмотрено.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации, закрепленный в ст.ст. 28, 29 БК РФ означает единство правовой базы и единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней.

Принцип разграничения доходов и расходов означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами местного самоуправления (ст. 30 БК РФ).

Принцип самостоятельности бюджета, закрепленный в ст. 31 БК РФ, означает право органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс за счет собственных источников доходов бюджетов каждого уровня.

Межбюджетные отношения, в силу п. 2 ст. 129 БК РФ, основываются на принципах равенства бюджетных прав муниципальных образований, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Статья 2 закона Владимирской области от 6 мая 2002 г. N 34-ОЗ "О муниципальных образованиях Владимирской области" противоречит указанным нормам федерального бюджетного законодательства, поскольку устанавливает неравенство во взаимоотношениях местных бюджетов с бюджетом субъекта Российской Федерации.

Довод суда о том, что закон Владимирской области "О муниципальных образованиях Владимирской области" не нарушает прав и свобод заявителей, поскольку граждане не являются субъектами бюджетных правоотношений, правильным быть признан не может. При обращении в суд заявители ссылались на нарушение оспариваемым областным законом их права на самостоятельное решение вопросов местного значения. Обращение в суд с таким заявлением допустимо в соответствии со 133 Конституции Российской Федерации, гарантирующей местное самоуправление правом на судебную защиту, а также ст. 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Представленные суду кассационной инстанции дополнительные материалы, в частности, решение Совета народных депутатов Петушинского района Владимирской области от 24 мая 2002 N 39/5, касающееся изменения районного бюджета, подтверждают довод заявителей о том, что термин "районное бюджетное регулирование" трактуется органами государственной власти Владимирской области и органами местного самоуправления Петушинского района как право регулировать бюджет муниципального образования г. Покров путем принятия решений представительного органа соседнего районного муниципального образования.

Кроме того, к участию в деле были привлечены Покровский городской Совет народных депутатов и администрация г. Покрова, которые поддержали и дополнили доводы заявителей (л.д. 26-31).

Суды первой и кассационной инстанции, принимая решение по делу "О признании п. 2 ст. 2 закона Владимирской области N 34-ОЗ от 6 мая 2002 г. "О муниципальных образованиях Владимирской области" недействительным и не подлежащим применению, допустили существенное нарушение норм материального права, что в силу ст. 387 ГПК РФ является основанием к отмене судебных постановлений.

Поскольку судами при рассмотрении настоящего дела допущена ошибка в применении и толковании норм материального права, Президиум Верховного Суда Российской Федерации находит возможным вынести новое решение об удовлетворении требований заявителей, не передавая дело на новое рассмотрение.

На основании ст.ст. 388, 390 ГПК РФ Президиум Верховного Суда Российской Федерации, определил:

решение Владимирского областного суда от 4 сентября 2002 г. и определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. отменить.

Не передавая дело на новое рассмотрение, вынести новое решение об удовлетворении заявления Колосовой Лидии Борисовны и Быкова Дмитрия Борисовича.

Признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению с момента вынесения настоящего определения пункт 2 статьи 2 закона Владимирской области от 6 мая 2002 года N 34-ОЗ "О муниципальных образованиях Владимирской области" в части отнесения муниципального образования город Покров к муниципальным образованиям районного бюджетного регулирования.